摘 要：社区居委会和业委会是目前我国城市社区自治的主要组织载体。社区居委会面临着理论与现实的错位，社区居委会日益行政化已成为当前社区自治面临的主要困境。业主自治性组织——业委会的兴起，正塑造着社区自治的新格局。业委会作为社区组织的新型形态和社区治理的又一主体，不但代表和维护着小区业主的合法权益，而且它的兴起也有利于促进政府职能转变，培育社区居民民主意识，推进基层民主政治建设，从而为改革发展提供良好的环境。
关键词：社区自治；居委会行政化；业委会
一 我国社区自治的兴起
社区自治的兴起是中国社会发展转型期在基层的直接体现之一，我国城市社区自治的兴起是和城市社区建设的兴起密不可分的。而“城市社区建设是在全能政府‘失效’和市场‘失灵’以及培育市场与培育城市社区双重改革的制度背景下发生的社会整合过程” ①，同时也是借鉴西方社会政府职能改革的经验所倡导的新的基层治理模式。
而20世纪80年代开始的市场化导向的经济改革引发了城市经济与社会领域深刻的结构性转型。国家与社会的关系开始发生变化。在社会领域，个体身份、社会组织功能、利益格局、社会阶层和成份发生多元化转变：由单位人向社会人转变，由全能组织向专门组织转变，由利益一元化向利益多元化格局转变，新的社会阶层和社会成份大量涌现。在国家领域，政府职能转变使政府承担的部分社会职能回归社会，政府机构调整使政府收纳的社会组织获得相对独立，政府管理体制改革使政府集中的社会权力下沉基层。
二 社区自治面临的主要困境——居委会行政化
我国城市中的社区自治，是居委会辖区内的居民自治行为。它以城市社区为自治区域，而以社区自治组织为自主治理的主体。社区自治组织是居民自主参与和自主管理有关社区发展事务的组织，也是居民在社区中建立和维护自己有关权益的社会组织。
社区居委会是目前我国法律中明确承认并赋予其管理自治范围内事务的权力的社区自治组织。从相关法律条文中可知，居委会应该是城市基层群众性自治组织。它不是政府机构或政府机构的附属机构，不是专业化的事业单位，不是以营利为目的的经营性组织。
但是实际情况和理论及法律上的要求并不吻合，甚至完全相反，政府与居委会的指导与被指导的关系往往在实践中被扭曲成领导与被领导的关系。“居委会虽然在法律上是基层居民群众的自治组织，但它是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的自治性都受到限制。街道办事处作为城市政府的派出机构，从法律规定上只能对居委会进行指导，但实际上从居委会选举、经费的来源到工作任务的确定，都受街道办事处的领导与控制。政府组织不仅直接给居委会下派任务，而且还确定具体的指标进行考核，以至于政府事务与自治组织的事务根本无法区分。”②
居委会的自治性质被混淆，居委会的行政性倾向日益突出、自主性独立性日趋丧失，这已成为目前社区自治中所面临的一大主要困境。
三 社区自治的新格局
业主委员会的出现，打破了仅以居委会为自治主体的社区自治旧格局，塑造着当前我国社区自治中的新格局。
业主委员会是自上个世纪90年代以来我国出台“由国家、集体和个人三方建设住宅以推进住宅的商品化，逐步改变我国的单位福利住房体制”的政策，并历经十余年改革直至今日的结果。经过这场变革，我国的住房制度开始由以前单一的福利公房产权逐渐向房屋产权私有化过渡， “业主”的观念随之产生并逐渐深入人心，同时业主委员会这一代表和维护全体业主权利的自治组织也应运而生。
业委会的产生与发展还导致了社区治理结构的重大变革。业主、业委会成为社区的新型治理主体，业主自治也成为社区的新型治理方式。更重要的是，业委会还代表着政府与公民地位、国家与社会关系的重大调整，是中国基层民主发展的新生长点。 “业主委员会是反映业主利益、愿望和要求、维护业主权益、增进公共利益的新型自治性组织，它由物业管理区域内的业主代表组成，具有邻里组织的属性，被认为是‘中国公民社会的先声’、‘市民社会的雏形’、‘民主建设的意外收获’。” ③
四 社区自治的未来发展
面对转型期中国城市社区发生的重大变化，居委会在性质和功能上都表现出较大的不适应。从性质上看，居委会虽然在法律中被规定为“基层群众性自治组织”，但实际上却已经成了行政化、官方化的社会基层动员性的组织。从功能上看，居委会作为实现政府行政目标的工具，更难以与住房私有化商品化的新型商品房物业管理相衔接。行政化了的居委会已难以适应当前中国城市社区发展的新情况和新要求。
解决居委会行政化问题，提高居民对居委会的认同度，是实现社区民主自治的重要前提。一是要完善社区民主，改革选举制度，使社区居委会的直接选举公开透明，并得以制度化、民主化。二是要理顺政府与居委会关系，要通过改革行政管理体制、转变政府职能，弱化政府对社会事务的行政管理职能而强化社区的民主自治功能，使居委会的工作更多地来自于社区居民的实际需要而非政府部门的行政摊派，以增强居民对居委会的认同感。
新兴商品房住宅小区的业主和居民在对社区公共事务的处理上，也越来越多地通过召开业主大会和组织业主委员会来进行集体行动。虽然从目前的实际来看，很多业委会在进行业主自治的过程中存在一些问题，内外部的治理环境亟待完善，但随着房屋私有化率不断提高和公民权利意识的觉醒，发展业主委员会是大势所趋。
“新型的以业主为主体的城市公民自治性社区的兴起，标志政府与社会及市民个人之间的关系发生了深刻变化，社区市民将不再是被动的依附民，而是自主意识空前提高，参与意识明显增强，在社区维权实践中发挥极大积极性和创造性的新公民。”④民主制度要转变为生动具体的民主实践，有赖于国民公民意识和民主能力的提高。业委会的发展对提高业主的参与精神与参与能力方面有着重要的推动作用，业委会的发展过程实际也是业主进行民主学习与民主实践的过程。业主通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主实践，熟悉了民主的基本运作方式与过程，培育了主人翁意识，从而能够更加更加深刻地理解了民主法治社会的精髓所在。
民主理念与民主方式在业主小区的大胆实践，还能够有效地影响到其他领
域民主的发展，拓展民主发展的社会空间，产生良好的辐射效应。这样一种基层民主实践的发展，将为社区民众有效地参与国家民主政治打下良好的基础，从而推动中国民主整体向前发展。
①徐勇.《论城市社区居民建设中的社区自治》.华中师范大学学报（人文社会科学版），2001(3)
②魏娜.《我国城市社区治理模式：发展制度演变与制度创新》.中国人民大学学报，2003(1)
③杨宏山.《公民社会视野下城市社区服务的多元机制》.上海城市管理职业技术学院学报，2007(5)
④张丽曼、方涛.《从行政管理性社区到公民自治性社区》.社会科学研究，2008(5)
