金融调控法律制度是指运用法律规范来调整金融调控关系时所形成的正式制度。目前，虽然我国没有一部专门的金融调控法，但有关金融调控的法律规范基本已嵌于各部法律、法规、规章之中，如《人民银行法》、《商业银行法》、《人民币管理条例》、《外汇管理条例》等等。金融调控法律制度以实质公平、金融秩序和谐与社会整体利益为价值取向，有关金融调控法律规范的设定和完善应本着这些价值取向去达成。金融调控关系中无论是受控主体的经济行为还是调控机关的政府行为，仅凭他们自己的内在良心去调整他们的行为，调控目标总会发生偏移，本文在总结和借鉴学者们对伦理学以及相关法律制度研究成果的基础上，从经济伦理和政治伦理的视角探讨金融调控法律制度的理论基础。
一、伦理的基本内涵
“伦理”一词在现代社会经常被使用，但对伦理的理解却很难精准把握。“伦”在我国古代早已出现，本意是指辈、类。将此意思引申到人的生活和人际关系中，就是人的辈分。因此，“伦”在我国被用来表示一种客观存在的人际关系，当然，古代强调的是一种原生形态的以血缘关系为主的人际关系。所以，中国人常说享受血缘亲情的快乐是“天伦之乐”，而破坏这种关系的行为则是“乱伦”。“理”指的是事物内在的机理、条理、道理、规律、准则、秩序等。“伦”、“理”合在一起，简单地说，就是人伦之理、人与人相处的道理、人们相互之间处理人际关系所遵循的行为准则和行为道理，即行为需要合乎条理、情理、有秩序。正如王海明先生所说：“所谓伦理，就其在中国的词源涵义来看，便是人际关系事实如何的规律及其应该如何的规范。”[1]（P80）
现实生活中，人们常把“道德”和“伦理”通用，虽然，在通常情况下，两个概念可以等同，但严格讲，两者存在一定的区别。黑格尔对两者做了阐述，他认为：“道德不是达到别的目的的手段，道德自身就是目的。它所追求的不是福利，而是善。从主观方面说，道德意志已不表现为故意和良好的动机。而是作为普遍性和无限性的道德的自我意识或良心。”[2]（P12）即是说，道德是自由意志在内心中的实现，是主观的内在法。而伦理则是“自由的理念，是活的善，这活的善在自我意识中具有它的知识和意志，通过自我意识的行动而达到它的现实性；另一方面自我意识在伦理性的存在中具有它的绝对基础和起推动作用的目的。因此，伦理就是成为现存世界和自我意识本性的那种自由的概念。”[2]（P162）依黑格尔看，伦理是自由意志通过外在事物和内心感悟的实现，即伦理是主观与客观的统一。中国学者们也对道德和伦理做了一定的区分，如何怀宏先生认为：“道德更多地或更有可能用于人，更含主观、主体、个人、个体意味；而伦理更具客观、客体、社会、团体的意味。”[3]（P9）伦理与道德存在一定的区别，但也要看到它们内在的统一。道德偏于具体的层面，伦理则是对道德的概括，偏于抽象的层面。伦理是道德在个体身上的具体体现，有什么样的伦理就会有什么样的道德；相反，道德也会影响伦理，道德的败坏和僵化会阻碍伦理的发展。
伦理学，通俗地讲，就是研究“伦理”的学问。从伦理研究的发展来看，可将伦理学分为一般伦理学和专门伦理学。一般伦理学是对道德伦理所进行的挖掘与分析；专门伦理学则是对一般伦理学的应用，包括经济伦理学、政治伦理学、医务伦理学等，属于实践伦理学的范畴。本文将伦理学作为金融调控法律制度的理论基础来探讨，不是取伦理学的全部，主要从经济伦理和政治伦理两个视角加以分析。
二、经济伦理视域下的金融调控法律制度
（一）经济伦理的涵义
经济伦理是德国著名社会学家、历史学家和经济学家马克斯·韦伯于20世纪初首先提出的概念，但他没有对经济伦理给出具体的定义。[4]对于经济伦理的含义，国外学界没有统一的界定。在我国，学者们对其也有不同的观点。有人认为，经济伦理就是人们在现实的社会经济活动中产生并对其评判和制约的道德观念，它包括两方面的内容，一是指直接产生于人们的经济生活和经济行为中的道德观念；二是指人们对这种道德观念的认知和评价系统（即经济伦理观）[5]。有人认为，经济伦理指经济主体（企业、个人）在经济生活和经济行为中所特有的道德观念和道德评价的价值体系，以及特有的道德原则和规范。它起着协调经济活动和经济主体之间的经济利益关系，使经济活动有利于社会生产力发展，使经济活动协调和谐，也促进经济主体的物质和精神方面发展的作用。[6]也有学者认为，经济伦理学是研究人们在社会经济活动中完善人生和协调各种利益关系的基本规律，明确善恶价值取向及应不应该行为规定的学问。[7]另外，还有很多学者从不同的角度诠释了经济伦理的含义。尽管学者们的认识并不一致，但每一种界定都有其合理之处，有助于人们加深对经济伦理的认识和对经济伦理的全面把握。综合学者们的观点，笔者认为，经济伦理是指经济行为符合一定规范、标准和原则的价值取向。其基本内容要求经济行为的行使要具有合理性、正当性和真实性。
经济伦理的价值是基于经济与伦理的内在关联而存在的，经济与伦理存在内在的联系。因为经济不是一个单纯的投入产出问题，经济行为一定是人的群体行为，其行为方式和特性一定受制于人的素质、人际利益关系处理原则等，在这层意义上，所有的经济行为都是行为主体价值取向的一种表态方式。这客观上也是评价人们经济行为过程和经济成就的重要内容和依据。[8]（P88）伦理规则对经济活动和经济行为进行调节，使经济主体之间的利益关系达到协调，这种调节和协调的目标不仅是保证经济活动的伦理方向，而且可达到资源的合理配置，促进经济的发展，因此在这种调节和协调中，伦理目标和经济目标是一致的。相应地，在经济活动和经济行为中经济主体表现出的遵守伦理规则的取向，表明经济主体普遍认识到经济活动和经济行为虽然以追求经济利益、追求效率为直接目标，但不能不以遵守市场规则或伦理规则为前提，进而促进伦理规则在经济社会的实施。可见，经济行为是伦理的实践源泉和载体，伦理是经济行为的价值导向和目标，经济行为与伦理规范两者相互联系、相互促进。
（二）基于经济伦理的金融调控法律制度分析
金融调控中，直接的受控主体是广大的商业银行，终端受控主体是普通的企业和个人。作为理性的经济人，他们都可能基于利益追逐而放任自己的经济行为，甚至在国家做出金融调控后仍以不道德的行为而规避调控，如商业银行在国家出台调控政策后不及时执行政策，仍以原来的方式进行经济活动等等。这样的结果是导致整个金融市场无序，或金融调控不畅。公共选择学派创始人J.M.布坎南指出，社会哲学家的任务是拟订一种制度化结构，这种结构能够控制人的道德追求和效率追求，以便两个目标同时得到实现，并促成一个“更好的”世界，使人们能够在一个实际上受局限的方面不受挫折地达到他们的目的。布坎南虽没有具体阐述如何实现对于市场行为的制度化控制，但至少给我们以这样的提示：可以通过适当的制度安排，将人的道德追求与市场经济的效率追求协调起来，以促成市场行为的个人性、自利性和社会性、公利性的和谐。[9]
法律制度作为一种正式的制度安排，通过国家的强制作用，建立并形成一定的行为模式，构成一种规范化、秩序化的行为方式系统。这个系统就是经济社会各主体进行活动的规则，将直接或间接地制约着经济伦理。在金融市场里，当良好的金融秩序存在时，金融机构等经济主体可以根据惯例对其他主体的经济行为做出判断，从而使市场机制持续、良好地发挥作用。反之，当固定化、秩序化的行为方式受到破坏，制度因素不能发生作用时，经济主体间的秩序将不复存在。此时，仅凭各主体的良知去矫正自己的不道德行为根本不可能。如在经济已经过热的情况下，商业银行自觉地通过提高利率来收紧贷款基本不太可能，因为他们也是十足的“经济人”，需要从放贷中获取更多的利益。为此，需要建立严格的金融法律制度来促进市场秩序。具体在金融调控中，金融调控法律制度使商业银行把遵循法律的强制性经济行为转化为一种习惯性经济行为，当遵循法律成为惯例时，法律制度的约束就内化为他们的自我约束，金融调控法律制度的适用就得到了实现。金融调控中每一个主体的行为实际上是由金融调控法律制度所决定的，行为如果总是无序与错乱，其本身也反映出金融调控法律制度存在缺陷、不够健全或不完善。一般而言，科学、完备的法律制度规范会引导人们自觉地抑恶从善，相反，不好的法律制度则为“从恶”提供方便，甚至会在一定程度上抑制行善的愿望和动机。在金融调控法律制度下，各调控主体的行为会自动制度化、秩序化、习惯化，他们的行为具有可预见性。因为金融调控法律制度可以为金融调控所涉主体提供自己之外的他主体行为的预期信息。这样一来，商业银行、普通企业、个人依据金融调控法律制度做出自己的行为选择，同时有助于减少调控中的不确定性，也满足了各主体的需要。这既可以促进金融调控所涉主体积极遵守金融调控法律制度，养成良好的经济行为方式，也有益于加强经济伦理建设。因此，在金融调控中，要注重金融调控法律制度价值的引导作用，要重视合理、科学、有效的金融调控法律规范作用。只有为包括商业银行、普通企业等经济主体提供了良好的金融调控法律规范，才能使这些主体表现出普遍的“善行”状态，才会做出积极配合调控的道德行为。
鉴于人都具有机会主义的倾向，个体的道德觉悟和道德意志往往是有限的。在金融调控中，就需要通过金融调控法律制度确立起一系列明确的经济伦理规范，给各主体的经济行为以必要的外部约束，告示各主体什么可为、什么不可为、怎么为、以什么方式为以及违反规范可能承担的后果等，才能提高各主体的道德觉悟和道德意志。如果“没有良好的制度模式规范和现实力量的推动，说教和感化只能流于形式和空谈，难以发挥其有效的精神力量”。[10]（P448）当前，应将有关金融调控的经济伦理规范尽可能转化为可操作性的法律制度，而不应该仅停留在倡导性政策上。仅靠自律性的机制很难让各主体的经济行为符合金融调控的目标设定，需要具有他律特性的法律规范予以约束，金融调控所涉主体的经济伦理才不会失范。为了易于操作，应尽量使金融调控中经济伦理价值具体化，建立相应的执法监督机制，并辅之一定的惩罚措施，使违背调控的不道德经济行为付出极大的成本。
三、政治伦理视域下的金融调控法律制度
（一）政治伦理的基本涵义
政府作为国家的政治组织，在公共政治生活中，不可能纯粹靠政治权术或权威行使职能，其本身就有基本的价值立场和价值取向，伦理作为一种社会成员自觉遵守的行为规范准则，从根本上通过规范政府职员的行为和品性进而影响政府的职能发挥。所以，政府本身具有伦理的意蕴。
政府代表国家进行统治和公共管理，具有公共性的特征，“政府的公共性是政府的第一属性”。[11]（P7～11）政府的建立以公共利益为目标，为社会提供尽可能的公共物品，具有公共性的属性。鉴于政府公共性的特点，针对政府组织、行为的法律制度安排应以服务精神、自由精神、民主精神为伦理基础，这些伦理精神的融合是政府内在的价值取向。
第一，服务精神。公共权力“只有在现实的服从中才是现实的权力”。[12]（P49）也就是说，只有确实是在保护而不是损害社会成员的公共权力才是现实的权力，才会使人服从，才能成为真正有效率的东西。公共权力要能够为社会带来普遍的福利，就需要一种不折不扣的服务，就需要有一种奉献的精神，全心全意为社会公众服务。正如狄骥指出：“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律，组织必要的公用事业。”[13]（P38）可见，现代政府是以提供公共服务为出发点和落脚点的政府，把服务作为一种基本理念和价值追求。政府享有的权力源于人民的授权，其本身就蕴含着服务与被服务的关系，一旦政府将掌握的公共权力凌驾于社会广大主体之上，就背离了公共权力产生的基础，政府的合法性以及合理性就发生动摇。
服务的深层内涵其实就是责任，政府向广大公众提供服务本身就是一种不折不扣的责任。在这层意义上，责任就是政府伦理的核心。美国管理学家彼得·德鲁克指出：“在后资本主义社会，构建社会与组织的原理一定是责任。这种组织社会或知识社会，要求组织必须以责任为基础。”[14]（P105）现代政府是责任型的政府，对民众负责是政府的最基本的价值取向，同时也是一个政府保持合法性的基本条件。政府及其构成人员必须树立责任意识，培养责任精神，具体说，就是要负起政治责任、法律责任和道德责任。
提供服务与承担责任两者本质上是统一的。提供服务本身就是政府所应担负的责任，相反，只有勇于担当责任的政府才可能提供优质的公共服务。必须把两者融合，上升到政府伦理精神的高度，将其转化为政府的内心理念，才能使政府基于此自觉、正当地行为。
第二，自由精神。自由是人的本质特征，卢梭曾说：“人是生而自由的。”[15]（P8）马克思也曾明确指出：“自由确实是人所固有的东西，连自由的反动派在反对实现自由的同时也实行着自由……没有一个人反对自由，如果有的话，最多也只是反对别人的自由。可见各种自由向来就是存在的，不过有时表现为特权，有时表现为普遍权利而已。”[16]（P63）说到底，自由就是主体没有外在束缚的情况下按照自己的意志进行活动。即，在消极层面上，主体在意志上不受外在的强制和干涉；在积极层面上，主体在做任何抉择时，均基于自己的意志而非外部力量。但自由并非就意味着随心所欲、随意所行，当人越想为所欲为时，越要受到牵绊和束缚。关于这一点，黑格尔早就说过：“通常的人当他可以为所欲为时就信以为自己是自由的，但他的不自由恰好就在任性中。”[2]（P27）因此，政府要保护的是公民的自由，而非随心所欲的任性。
自由的内涵相当丰富，至少包含三个方面：经济自由、政治自由和思想自由。经济自由指的是在财产、契约上的自由，它是其他自由的基础。只有经济自由了，才会有独立的尊严和人格，才会有与众不同的政治诉求和思想主张，进而才能在精神上真正达到自由。政治自由是指选举、被选举、言论等表达政治意愿的自由，它是经济自由在政治上的反映，是其他自由的保障。思想自由表现为道德上、理性上的自立，其是整个自由的灵魂，是人类追求的核心价值。无论是何种自由，都是政府伦理的内在蕴含。为此，现代政府应承认并维护公民个人的自由，禁止滥用公权力对公民的自由造成损害，恰如密尔在《论自由》一书中所说的那样：“所谓自由，是指对于政治统治者暴虐的防御。”[17]（P1）同时，政府决策应得到公民的同意、要听取公民的意见和建议或必要的事宜直接由公民自己做决策。
第三，民主精神。在古希腊，民主的意思是人民的权力、人民的统治。亚里士多德在其《政治学》一书中说：“由于全体公民都天赋有平等的地位……而且依据公正的原则——无论从政是一件好事或是坏事——也应该让全体公民参与政治。”[18]（P46）可见，亚里士多德主张一种多数人执政的民主思想。他还认为：“在一个同样的人们组成的社会中，根据平等和一致原则，实行轮番为治制度，确实合乎主义而值得称颂。”[18]（P350）即民主需轮流执政。如今，民主已经不再囿于上述含义。依笔者看，至少具有两方面的含义，即政治民主和经济民主。在政治层面上，民主是一种保障公民自由和权利得以实现的国家制度。对此，马克思早有论述，他认为：“民主制是作为类概念的国家制度。”[16]（P96）民主承认公民拥有广泛的自由和权利，且加以保障。在实质上，民主就是通过规定公民有参与社会公共事务管理的权利，要求政府在行使公权力时公开化、制度化，形成对权力的制衡。可见，民主制度的价值目的在于通过保护公民的自由和权利这种手段来最终实现真正的民主政治理想。在经济层面上，民主是由政治领域跨入经济领域，或者说经济领域引入政治领域的民主机制。民主之所以能够进入经济领域，是因为民主内含有促进经济增长的积极因素，其价值观具有鼓动自由和充分的交流、通过达成共识以解决冲突、尊重人的需求和特性等内容。[19]经济民主使经济的参与人和利害关系人，能够基于正义、公平的基本价值准则，有序参与到经济决策、经济监督、经济利益分配当中，使政府的经济工作更有效、更公平，更体现市场规则。
（二）基于政治伦理的金融调控法律制度分析
从上述的分析来看，现代政府行使公权力应以服务精神、自由精神、民主精神为伦理基础，这些伦理精神很大程度上就是政府行为的内在价值取向。然而，单凭这些伦理欲规范政府的行为肯定不可能。没有强制性的某种约束，由有限理性“经济人”组成的政府同样固有先天的自利、良心的弱化。为此，应将政府应遵循的伦理制度化、法制化。伦理法制化的益处在于：一是为政府解决伦理冲突和伦理困境提供一般性的指导；[20]（P199）二是为惩罚那些违背最低伦理要求的行为提供依据，正如库珀所说的：“面对不负责任的行政人员的狡黠、贪婪和骄横，法律制裁就是一个提醒：他或她接受公务员职务就要为公共利益服务，而且承担该义务时是不可偷工减料。”[21]（P137）
金融调控是政府充分利用经济杠杆和市场规则，引导金融市场资源进行优化配置的过程，调控的结果关乎社会广大公众的利益。金融调控法律制度作为一种正式的制度安排，可以把上文所论及的服务精神、自由精神、民主精神等伦理要求和道德价值目标直接以法律规范的形式确定下来，将政府伦理制度化、外部化、明了化，以便使金融调控机关在调控过程中能达到预期的伦理目标。金融调控法律制度通过确定金融调控机关调控行为的基本框架，即明确调控机关的权力边界和责任承担，从而限制调控机关任意选择的范围和机会，为调控机关行使调控权设定了最低的伦理底线，一旦违背将会受到制裁。金融调控法律制度的设定还可使调控机关逐渐养成一种从被迫遵守法律规范转化为自觉的自我约束习惯，激励调控机关向着伦理的要求自觉行为。为此，可通过创设监督制度、决策参与制度、责任制度等来体现政府伦理的要求。
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来源：学术探索 2013年2期
作者：周昌发
