地方政府举债不是一个简单、孤立的问题。从我国地方政府举债的历史可以窥见，地方政府举债与财政体制紧密相连，地方政府举债始于财政分权。从宏观层面，地方政府举债制度要与财政体制改革相结合，增强地方财政自主权。从微观层面，则要完善地方政府债券发行的具体制度设计，防范风险。同时，地方债券的发行属于证券的发行，与资本市场密切相连，要满足资本市场的要求，遵循公开，公平和公正的原则，保护投资者的利益。对地方政府来讲，约束和自主相结合是完善地方政府举债制度的路径选择。
一、问题的提出
地方政府举债融资的问题由来已久，一直是学界“津津乐道”的话题，且争议不断。从知网显示的地方债相关文献数量的变化看，有两个年份增长比较明显，分别是2009年和2013年。尤其是2009年，学界对地方债的关注急剧升温。黑格尔有句名言，“密涅瓦的猫头鹰总是在暮色来临时才张开翅膀”，在如此快速增长的文献背后，必定存在巨大的现实推动力。的确，为了应对2008年金融危机我国实行扩张性财政政策，推行四万亿的经济刺激计划，并对有条件的地方政府的资金配套提出了要求，地方财政陷入窘境，此时地方政府债券以“救急”的面目推出，2009年成为我国自改革开放以来地方政府债券开闸放行的第一年，由此引发了学界对地方债的热烈探讨和研究。根据2013年审计署发布的审计工作报告，2013年是地方债务负有偿还责任的债务接近2.5万亿元，还本付息占比最多的一年，达到22.92%，地方债风险被认为是当时经济的最大挑战，这更加触动了决策层和学界关于地方债及地方政府举债权的思考。财政学界和经济学界对地方债务的探讨较多，主要围绕地方债务的成因、风险及其控制、地方债的制度设计、融资平台的规制、地方债管理的国际比较等不同方面的问题进行规范分析或实证分析，成果颇丰。法学界对地方债务的关注近几年开始增多，研究视角更加多元和深入，除了从风险控制的角度进行制度性研究外，有学者基于法治财政的分析路径，提炼出地方债与国家治理之间的关系，建立疏堵结合的科学规范的地方债法律制度。有学者对地方债的宪政机理进行了分析，提出应由宪法进行原则性规范的基础上建立健全地方债的法律控制。以上的研究走出了“就债论债”的单一循环，将地方债问题与财税体制甚至国家治理相结合，在经济学话语主导下转向法治思维，把地方债的治理作为实现财税法治和国家治理现代化的一个契机。的确，地方债务问题并非一个简单孤立的问题，地方债务形成的原因、疏导的对策及其可持续性发展牵涉到我国财政体制改革、地方公共财政的发展、资本市场的发展、政府职能转变、国家治理现代化等诸多方面，由此，地方债务问题的解决是一个系统性工程，不仅要治标，更要治本。我国对地方债的态度由“封堵”到2014年新预算法的“疏导”，这一转变是我国财政体制改革的必然还是仅仅是应急性的对策?目前地方政府债券发行制度存在哪些困境?地方政府破产制度是否可行?由于目前实行限额管理，地方政府发债的规模能否解决地方政府的财政压力问题?在“中国式分权”的背景下如何考量和设计地方债制度?以上种种疑问将成为本文研究的重点。
二、我国地方政府举债融资的历史演变
中央政府举债的历史源远流长。在中国，作为财政或金融工具的公债滥觞于2000多年前的春秋战国时期。①但在古代，公债并不是政府筹集资金的经常性工具，通常是为了满足战争需要或应对财政危机。在西方，福利国家的到来以及政府职权的扩张，财政支出的规模不断增长，瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析的基础上提出了瓦格纳法则，即当国民收入增长时，财政支出会以更大的比例增长。虽然税收是财政收入最重要的组成部分，但国家课税要有一定的克制，不能进入“课税禁区”， “随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了，国家就发行期票、借债，即发行国债”。虽然各国对财政收入筹集方式有不同的偏好，但政府通过举债来弥补财政缺口成为通行的做法。地方政府举借债务应该肇始于财政体制的变革，有了中央财政和地方财政之划分，即财政分权是地方政府举债的前提条件。
财政分权对我国来说是一个从无到有的概念，我国古代一直奉行中央集权的政治制度，在财政上中央对地方享有高度的控制权，地方政府没有独立的财政权力，因而地方政府无举债的必要。受近代西方财政分权思想的影响，我国清朝末年筹备立宪时期，不少人从地方自治的需要出发，呼吁划分国地两税，最终因缺乏深入的认识，也没有付诸实践。国地财政的划分在民国时期得到了推行，但间断反复，或止于书面立法，或徒有分权的形式。在北洋军阀政府时期，由于战乱不已和政权更迭，财政分权并未得到切实的施行。南京国民政府时期，制定了《划分国家收入地方收入暂行标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，对中央和地方的财政收入主要是税收收入按照税目进行了划分，对中央和地方的财政支出的范围进行了界定，并进行预算统一。由于财政分权的真正目的是为了加强中央的控制力，削弱地方的财政实力，故而在对税目进行分配时明显的向中央倾斜，导致中央和地方政府间无法实现均衡，地方政府收支严重失衡，虽然进行了若干次财政体制的变革，包括税收税目划分方面的变革，但地方政府收支不平衡的状况没有实质性改变。为了弥补财政收支缺口，举债成为地方政府寻求平衡的主要方法之一，甚至到了“离开了举债，省地方财政就无法维持下去”之境地。可以说，民国时期财政分权仅仅是一种形式，这种制度的出现，是多种因素作用的结果。其一，受西方财政分权的影响;其二，在当时中央弱地方较强的经济和军事局势下，有地方自治的需求;其三，南京国民政府时期出于削弱地方实力，增强中央的控制力的目的而大力推行国地财政的划分。由此可见，这个时期实行分税制的目标已经发生了异化，偏离了财政分权制度本身具有的价值取向。在这种不合理、不均衡的财政体制下，地方政府举债只会加大地方财政风险，最终由中央财政兜底，加重了中央财政负担。
建国后到1979年，我国财政体制的特征仍是集权制。从建国初实行“高度集中，统收统支”到随后的“统一领导、分级管理”，地方政府都扮演着中央政府的附属机构或派出机构的角色，财政管理权限基本都集中在中央政府手里，地方政府并非真正独立的一级财政，当然没有举债的必要。从1980年到1993年，为了调动地方政府的积极性，扩大地方财政权，财政上实行“分灶吃饭”的“财政包干”体制改革，对地方政府进行激励和约束，地方自主权确实加大了。但由于只打破了“统收”，“统支”制度仍未改变，地方政府赤字仍由中央负担，结果使得中央财政乏力，宏观调控职能难以发挥。地方政府“包盈不包亏”，故而不需要举债。由于“财政包干”体制的弊端，1993年我国进行分税分级财政体制的改革，财权上收，事权下放，并在1993年预算法中明确规定禁止地方政府发行地方政府债券，《中华人民共和国担保法》禁止地方政府提供担保，《中华人民共和国中国人民银行法》规定中国人民银行不得向地方政府提供贷款，由此，地方政府的举债权处于“封堵”状态。然而，实践中地方政府的举债之门并没有全部堵上，通过国债转贷、通过融资平台发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”以及贷款等方式，举借巨额债务。为了应对2008年的金融危机，2009年中央采取变通性尝试，允许地方政府发债，其发行偿还方式由最初的中央代发代还，到2011年部分地方政府直接发行试点改革，再到2014年10省市地方债自发自还，形式上地方政府发债的自主权逐渐增强。2014年修订的预算法第三十五条明确了地方政府享有举债权，举债的主体限制在省级政府，举债的类型仅限于发行地方政府债券，举债的额度由国务院确定，并规定了债务用途、债务偿还、债务监督等地方债券发行制度的基本要素。为了落实预算法的规定，2014年国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，2015年财政部连续颁布了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等文件，至此，地方政府债券发行制度的基本框架基本确立。
三、我国地方政府举债融资的内在逻辑与困境
(一)地方政府举债始于财政分权，国地财政的划分是地方债产生的基本条件
地方政府举债融资的历史在我国并不长。我国古代自秦汉以来实行的政治制度被称为郡县制，是一种以再分配作为主要资源整合方式的政府制度，中央政府是再分配活动的中心，地方政府向这个中心聚集资源，同时按照这个中心的意图使用资源。郡县制时期没有地方财政，完全是国家财政。“在历史上中国久已是单一制的集权国家，中央和地方的职权，从未清晰划分。”自清末民初伴随着地方自治的需求产生了地方财政，由于在既定的财政收支划分前提下，地方财政面临财政收支缺口时即萌生举债的动议。没有财政分权，实行中央高度集权的财政体制不会催生地方举债制度。建国后，计划经济时期的财政体制延续了郡县制的主要特点，也体现出在制度变迁中路径依赖的特点。因此，在漫长的古代社会和建国后计划经济时期，地方政府举债融资几乎没有出现过。实际上，我国目前的政治制度中仍然保有郡县制的很多传统，如自上而下的管理制度、官员的选拔、官员的考核、地方政府对上级负责等。但经济体制却发生了实质性的变化，1993年，我国实行分税分级财政体制改革，简称分税制，是新中国成立以来在财税体制方面的一次重大创新和改革。分税制重新调整了中央和地方间的利益分配关系，明晰了中央与地方政府的责、权、利，地方政府享有一定的财政自主权。由于此次分税制改革使财权层层集中、事权层层下放，中央获得了财政主导权，但地方财政却陷入窘境，财权与事权极不匹配。举债权是财政收入自主权的一项内容，然而1993年的预算法及相关法律明文禁止地方政府的任何举债行为，包括发行债券、借贷及担保。由此可见，1993年的分税制改革是不彻底的，地方政府的财政自主权是有限的。这也为日后地方政府的巨额债务问题埋下隐患。②
(二)我国地方政府举债几乎都以“救急”的面目出现，缺乏系统性治理思维
从上述我国地方政府举债融资的历史演进可以看出，不论是民国时期还是我国2009年地方债券的开闸，都是为了应对政治上或经济上的危机，当然，不能因此而诟病我国的地方债制度，因为地方债本身就不是经常性的财政工具，以“应急”面孔出现不限于我国。但是地方债作为地方政府财政收入的组成部分，作为地方政府财权的内容及地方财政自主权的一个方面，不是孤立存在的，而应属于财政体制运行的一个环节，应将其放在处理中央及地方政府及地方政府间的财政关系之中来考虑和设计。如果仅仅将地方债作为弥补财政收支的缺口，或者是发新债还旧债的工具，地方政府举债的意义似乎并不大，甚或更会节外生枝。
(三)地方政府自治程度不高，地方政府何以“自主”发行地方债券
根据2014年新预算法和2015年财政部发布的有关地方政府债券发行的三个文件，明确规定无论一般债还是专项债，均按照市场化原则自发自还，同时明确指出出现问题实行中央不救助原则。为了防止地方债失控，预算法规定了严格的额度控制政策。由此一个地方政府自主发债的制度框架建立起来。然而，地方政府债券真正的能做到“自主”发行吗?在法理上能否实现逻辑自洽?中央不救助原则是否会落空?作为组织体，地方政府与一般市场主体即企业有相同之处，如要在法律上取得独立的主体资格，必须满足几个条件，如有独立的财产、有决策权、能独立承担法律责任。财政分权在我国已是不可否认的事实，财政体制改革具有明显的财政联邦主义特征，同时又具有中国特色，因此有学者称之为“中国式财政分权”。有学者将中国式分权的特点概括为“地方财政自治权与中央财政控制权同向增加的财权结构构成了中国式财政分权区别于西方财政联邦制理论意义上的财政分权的特色”。地方自治的程度并不相同，测度地方自治程度的指标通常有政府开支比例的高低，经合组织出台的衡量财政分权的新标准并不依赖地方政府占总开支的比例，而是和地方可控制的开支比例相关。根据相关数据计算得出，近几年我国地方政府本级收入占地方政府总支出的比重基本维持在50%以上，也就说地方政府支出中将近一半都要依赖中央政府。主要通过财政转移支付制度完成，由于转移支付制度存在短期性和碎片化，专项转移支付占比较大，弱化了地方政府财政支出的自主权。在财政收入自主权和财政支出自主权并不完备的体制下，地方政府自治程度是有限的。对于地方政府的债务风险完全由地方政府承担缺少法理依据。另外，地方政府毕竟不同于一般市场主体，地方债风险可能引发政治危机。相关规定中并没有对地方政府的财政责任做进一步的规定。因此，中央不救助原则是否可行取决于制度和体制的进一步完善。
(四)地方债券的发行使地方债务显性化和规范化，但能否满足地方政府的需求
根据2015年的政府工作报告，2015年地方政府将发行5 000亿元一般债券和1 000亿元专项债，总量达到6 000亿元。能否满足地方政府的需要呢?根据审计署的审计数据推算，自2009年以来，每年新增地方政府性债务中，需要地方政府担负偿还职责的债务达到1万亿以上，多数年份在1.5亿元以上，是今年发行债券总量的两倍还多。可见，从地方债券融资的总量上看，远远不能满足地方政府的需求。2015年党的十八届五中全会公报中提出要“健全农村基础设施投资长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平”，加强农村基础设施建设和完善农村公共产品的供给仍是今后改革的重心之一，在这方面的投入只会增加不会减少。地方政府发行债券筹资不能满足全部需求，这既给地方政府带来了挑战，同时也给地方政府转型带来了机遇。
四、自主与约束：我国地方政府债券发行制度的完善路径
地方债问题的解决不是一个简单孤立的问题，从宏观层面，要与财政体制改革相结合，增强地方财政自主权，从微观层面，则要完善地方政府债券发行的具体制度设计，防范风险。同时，地方债券的发行属于证券的发行，与资本市场密切相连，要满足资本市场的要求，遵循公开，公平和公正的原则，保护投资者的利益。对地方政府来讲，自主和约束机制相结合是地方政府债券的发行的完善路径。
(一) 实现地方政府事权和财权相匹配，增强地方财政自主权
现代财政分权理论指出，事权和财权不匹配很容易引发“公共池”问题，从而弱化财政分权对地方政府行为的约束，导致财政支出效率低下，因而主张财权与事权相匹配。财权与事权相匹配，对于我国来说，有两种路径可选择：一是地方政府事权上收，二是扩大地方政府的财权，或者二者兼顾。清晰界定各级政府的事权和支出责任，使二者相适应，完善分税制，优化税制结构，构建地方主体税种。同时，完善我国政府间财政转移支付制度，优化一般转移支付和专项财政转移支付的结构，内嵌衡平理念，实现实质公平，同时不能忽视激励性指标的应用，在实现中央宏观调控的目标的同时，尽量减少对地方政府的控制，增强其财政支出自主权。地方政府的自有财力增强了，财政缺口自然会变小，地方举债的规模就会随之下降，财政风险降低。
(二) 转换政府职能，实现地方财政公共化职能转型
上文提到，地方债券发行不能满足地方政府的需求，这对地方政府来说既是挑战，也为其转型提供了契机。从地方债务的投向看，截至2013年6月底，地方政府性债务主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)和教科文卫及保障性住房(占比12.34%)。可见，投向基础设施建设的比重达到60%，投向民生的仅占12%，与地方公共财政背道而驰。2013年全国固定资产投资占GDP的比重高达76.7%，显著高于西方发达国家，由此也形成了我国地方政府主导市场经济的以GDP挂帅的片面发展观。根据审计署公布的相关数据，市级和县级政府举借的债务占到地方债务的70%，也是增速最快的两级，显示出基层财政的财政压力最大。预算法将地方债券的发行实行额度控制，并将发债主体局限在省级政府，市级与县级没有举债权，只能由省级政府代发。在这种情况下，唯有发展地方公共财政，重塑地方政府在提供公共产品和公共服务的责任，发展民生经济，由过去的投资发展型政府转变为社会型政府，由全能政府转化为有限政府，由利益型政府转化为责任型政府。将市级和县级政府承担的教育服务、公共卫生服务等上收到中央或由省级政府统筹。基础设施的建设则可以引入市场化方式，采取PPP(即公私合营合作制)、私募风险投资等多种形式的社会投资模式，调动社会资本投入新增的基础设施项目或者将已完成的基础设施私有化，最终实现地方财政公共化职能转型。
(三)抑制地方政府的投资冲动，完善官员考核机制和财政责任
地方政府预算软约束始终是地方债的主要难题。地方政府在GDP锦标赛的考核机制下，难免会有投资冲动进而举借债务。有学者实证研究了地方债务扩张的原因，其中地方官员的考核晋升制度是主要原因之一。导致地方政府一味地重视投资拉动地区经济增长，甚至挤出民生方面的投资。由此，在官员考核指标中，不应再将GDP增长作为考核的主要指标。2014年底中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中，明确把地方政府负债作为政绩考核的重要指标，以防止盲目搞政绩工程，实行终身问责制。这对抑制地方政府盲目举债具有重要意义。
地方政府债券发行制度的框架基本确立，从发债到用债到还债都有具体规定，但财政责任条款及事后处理机制则明显不足。“行为—责任”模式是法律规范的基本逻辑结构，法律责任的缺失或不足会降低法律的约束力和执行力。预算法中规定：“国务院建立地方政府风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度。”地方债的财政责任涉及到的主体包括地方政府和直接责任人员，预算法中的法律责任一章主要针对直接责任人员进行的规定，而对于地方政府的财政责任则很简单，只有“责令改正”，没有规定债务风险的化解以及当地方政府陷入支付不能的境地时，如何处理。“中央不补救原则”是否意味着地方政府可以破产?在市、县两级政府由省级政府代发债券的情况下承担责任的主体如何确定?是由省级政府承担还是由市县级政府承担?本文认为，在目前地方政府没有成为独立的财政主体的情况下，地方政府破产缺少法理依据，对债权人是不公平的。再者，世界上实行地方政府破产制度的毕竟是少数国家，且多以联邦制国家为主，对于我国单一制国家而言，中央与地方的关系是层级制的，地方政府破产制度在我国并不适用。并且在“对地方政府发行的公债采用行政监管的做法，也可能使中央政府难以拒绝在地方政府陷入困境时施以援助”。拉美国家规范地方债的方法值得我国借鉴。首先，地方债治理法治化，拉美国家通常以法律的形式对地方债务进行管理，如《财政责任法》;其次，加强地方政府预算的约束;再次，对地方债的监管分为事前和事后两种方式，从借款控制、债务重组和违约惩罚等方面防止地方政府陷入债务危机，同时辅以对地方政府财政状况的即时监控。我国应制定《地方债务法》，将地方债务治理法治化，完善事后监管的规定。关于承担财政责任的主体，本文认为，预算法中只赋予了省级政府举债权，市县两级政府无发债权，根据权责一致的原则，只有省级政府才能成为适当的责任主体。
(四)强化地方政府债务预算硬约束，使地方债预算全面、规范和透明
按照我国预算法的规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，地方债作为地方政府的收入，其收支活动当然应纳入预算中进行规范。然而，预算法中规定，省级政府举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。可见，地方债与地方政府的其他收入在预算的编制和审批方面是区别对待的。“公债是递延的税收”，地方债是对未来税款的透资，“举债权意味着授权于利维坦政府，使它能够从无期限的未来满足自己的征税欲望，直到这个利维坦政府不再运行。因此人们可以期待，举债权会受到特别严厉的限制。”其他地方政府财政收入预算都要经过本级地方人大的审查和批准，而地方政府债务预算仅得到本级地方人大常委会的审批，无法得到本级人大的监督，逻辑上讲不通，也降低了地方政府债务预算的法律效力和执行力。我国应将地方债务的收支明确规定为预算的收支范围，并将地方债的借、用、还全部纳入预算，完善地方债的全口径预算。
(五)遵循公开原则，完善信息披露制度
作为证券的一种，地方政府债券的发行应严格遵循公开原则，使地方政府债券发行阳光化和透明化。公开原则具体化为信息披露制度，地方政府应将本地区的经济运行情况、财政收支、负债、信用评级等进行公开，反对欺诈，保护投资者的知情权。预算法中规定各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报本级人大常委会备案，并没有公开的规定，如果地方政府发行债券，该类政府综合报告应成为公开的内容之一。只有严格遵守透明化，地方政府债券市场才能健康可持续的发展，投资者也可以用脚投票，反过来对地方政府的规范运作形成一种约束。
(六)将计划式额度控制变更为规则监管为主，赋予地方政府一定的举债自主权
为了控制地方债务风险和预算软约束，我国对地方政府债券的发行实行中央额度限制。但额度限制具有强烈的计划性，带来诸多问题，如额度如何科学确定?向地方政府分配的标准是什么?由于中央与地方存在信息不对称，如何提高债务资金的配置效率?纵观各国对地方政府债券的监管方式，可以类型化为四种模式：市场约束型、合作式监管、规则监管和行政监管，以规则监管和行政监管居多。目前我国所采取的监管模式比较接近于行政监管模式，这种模式计划性很强，带有较大的随意性，由此可能会引发地方政府与中央政府的讨价还价。鉴于额度控制的弊端，未来随着地方财政自主权的增强，对地方政府债券发行的监管应逐步淡化行政色彩，采取以规则监管为主的模式，改额度控制为指标控制，使用财政偿债率等量化指标对地方政府债务进行直接控制，这也加大了地方政府的举债自主权。由于只有省级政府具有发债权，市县级政府只能由省级政府代发代还，加强省级政府对下级政府发行债券的事前审查意义重大。
五、结 论
地方政府举债融资的历史并不长，回顾我国地方政府举债的历史，可以窥见地方债与财政体制和政治制度密切相连的关系。因此，地方债的问题并不是简单孤立的短期问题，应用系统性思维来设计和完善地方债制度。从古至今，我国经历了不同的财政体制，在我国当前，仍然有古代郡县制的某些特点，这正是制度变迁中路径依赖所至。在政治上集权、经济上分权的背景下，我国的财政分权显现出自身的特点，不同于西方的财政分权。在“中国式财政分权”的财政体制下，地方债的制度设计既要借鉴其他国家的成功经验，也要符合国情。地方债的规范治理为完善我国财税体制改革提供了很好的契机，同时完善地方债的治理也是财税改革的应有之义。法治化是地方债治理的方向，制定《地方债务法》、《财政收支划分法》和《财政转移支付法》是当务之急。
作者：王彩霞 来源：当代经济管理 2016年12期
