中国的农民权益问题是一个沉甸甸的话题，令人愁肠百结而欲得其解。为什么农民不能与非农民处于平等地位？为什么农民的权益一直得不到尊重和保证？笔者运用了世界了有关的先进理论，参考了有关国际经验，紧密联系中国的国情，深入地进行了分析，指出民中国农民权益的缺失的现实原因，为更好的保护农了的权益理清了思路。
一、理论和国际经验的考察。
根据已有理论，在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支持。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正如舒尔茨（1988）所指出的那样，“处在统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。” 社会学家布劳（1964） 也有类似的看法，“政府权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持，就是说受到参与政治生活的并对公共事务关心的那些人的多数支持，而不必是所有居民的支持。”这说明，政府决策首先是要满足这些强势集团的要求，以换取政治支持，否则就会造成政治收益的巨大损失，甚至像亨廷顿（1968）所说的那样，“陷入政治的泥坑”。其结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题：现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向了那些能够更为有效地参与政治生活的群体。正像马克思在《路易•波拿巴的雾月十八日》中说到的那样，“国家的权力并不是悬在空中的，波旁王朝是大地产的王朝，奥尔良王朝是金钱的王朝，波拿巴王朝是农民的王朝。”摩尔（1966）分析了中国******政权，认为“******的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和金融业的利益混合体”。简言之，政策不是决策人为了所谓的“全民利益”而设计出来的，而是各个利益集团竞争的结果。
从农民利益角度看，长期以来，发达国家的农民人数的比重已有很大下降，农业产值在国民生产总值中也只占很小的份额，但农民组织在国家政治生活和决定农业政策方面一直发挥着巨大的作用，农民组织给政府决策带来了巨大政治压力。有一个典型事例，很能说明问题。1965年，戴高乐就是由于缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的（44.6%，对手密特朗为32.7%），因为他拒绝英国加入欧洲市场，这使盼望着扩大自己的出口量的法国农民失望了，并且在共同市场的马拉松式的谈判过程中，掀起了暴力示威活动（阿尔蒙德等，1978）。时隔30年，法国的情况给我们以更深刻的印象。报载，1995年法国总统选举前夕，候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，当地农民却以强烈的抗议迎接他，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。“这样他在4月23日法国大选首轮投票中名落孙山，也就不十分意外了。”[1] 我们似乎可以说，统治者面对农民团体的压力，逆之者要付出高昂的代价，顺之者则会获得好处。农民是政治天平上有份量的砝码。在华盛顿、伦敦、巴黎、东京，情况莫不如此。比如，美国的三大农民团体：农民协会、农民联盟、农场局所代表的农民政治势力，对政府决策显示了强大的影响力。再如，在日本，自本世纪初就开始实行农业保护政策，在长达近百年的时期内，农业政策的保护性质几乎没有什么改变，其主要农产品特别是大米的价格远远高过了国际市场价格，这使得消费者的利益受到很大损失。究其原因，就在于日本的农民团体具有较强的利益表达能力，在政治市场上处于优势地位。目前日本农业人口不足全国总人口的5％，但控制着全国25％的选票，并且有自己的得力的团体－－农协，从而迫使政府决策去顾及农民的要求，对农业保护政策欲罢不能，并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。在农业政策的集团竞争中，特别要提到的是，农民的要求并不是孤鸿哀鸣，农民以外的压力集团在政府决策中可能起着更大的作用。比如美国农业中的各种行业协会一般都有自己的院外游说集团（Lobby ，也称“第三院”）。说客们频频出入于国会两院，进行疏通、收买或胁迫活动，以影响国会立法和政府决策。因此，在发达国家中，尽管政府援助作为弱质产业的农业，意味着损失一定的效率，但必须如此。否则将会形成强大的政治压力，统治者不可能无视这种要求解决困难产生的压力。其结果是，这些国家普遍实行了农业支持政策，如对农产品给予价格支持，对主要农产品的进口进行限制，出口给予补贴，等等。这里，也可以理解为政府是应农业集团的邀请而对农业实行保护的。美国的情况最为典型。长期以来，美国的农业政策不断进行调整，形成了非常复杂的农业政策体系，但它的中心目标并没有变，即通过农产品计划和价格支持来保障农民的收入。比如2002年5月美国颁布的新农业法，以为农场主“提供可靠的收入安全网”为主要目标，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面，出台了一揽子支持措施。据美国农业部测算，新农业法，今后10年（2002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。2002-2007年6年间，按1996年农业法，法定农业补贴为666亿美元，2002年农业法在此基础上增加了519亿美元，6年总计达1185亿美元。
而在中国，政策安排整体性地不利于农民，农民处于被持续地歧视之中，而且这种歧视越来越严重。恩格斯曾指出，“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”；中国革命胜利后，农民正是经历了这样的遭遇。一样的是，中国的改革取得初步成功后，农民的利益再次被日侵月蚀。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前经济社会二元格局的“巩固”，而不是“改革”。正如费正清（1979）所说，改革是一种变化，这种变化导致“现在特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。”亨廷顿（1968）也说，这种变化“意味着社会、经济或政治上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化，称之为‘巩固’则要为恰当”。
二、农民权益缺失现实原因。
一）、农民自身的原因。 农民身文化素质低。长期发来农民处于社会的低层，只接受很少的教育，而且大多数接受了教育的又脱离了农民，使得农民的素质相对的低下，不能了解自己的地位和处境，更说不清有关理论，认识不到自己权益的缺失。
2、缺少代表自己利益的组织。“农民的力量从来不取决于农民的人数，而是取决于农民的组织程度。” 一家一户的小农难以与市场连接。我国还没有代表农民利益的群众组织来提出他们的要求，表达他们的声音。我们承认我国社会存在多种社会阶层，有着不同的利益矛盾，所以，我们才有工会，才有妇联，才有工商联，才有商会，才有各种工业产业协会，才有个体劳动者协会等等组织，来代表这些阶层的利益，表达他们声音，在政府与各阶层之间建立起沟通的渠道。但迄今为止还没有代表农民利益的群众组织，农民权益很容易受到侵犯。二）、既得利益集团的阻力。农民权益的缺失说到底是利益分配的不公，保护农民的权益，就是对利益的重新分配，要求哪些既得利益集团放弃一部分利益，这必然造成它们的反对，形成巨大的阻力。
三）、国家对农民利益的重视力度不够。长期以来，国家对农民重视不够，是不争的事实，虽然现在有很大的改变，但力度还很不够。主要体现在以下两个方面：1）制定的法律、法规、文件多，但在实践中执行的力度不够。2）上级政府特别是中央政府重视，基层政府县、乡（镇）重视不够。
三）、中国社会的二元结构制度。现存的这种不合理的制度，很完备，有着丰富的内容，它从很多方面做出了强行规定，限止了农民权益，造成农民权益的缺失，是农民权益的缺失的最直接、最重要的原因。下面分析几个最为重要的制度。 经济权益缺失的制度因素。⑴、土地制度，特别是土地征用制度造成农民最当前大权益的损失。陈锡文同志曾撰文说，近十几年间，农民从被征土地收入这一项就损失了大约2万亿元。农民之所以拿不到钱，说到底是因为土地不是农民自己的，不能自行处置自己的土地，农民没有讨价还价的权利。按照现行的土地政策，小城镇建设用地必须先由集体土地征为国有土地，有“民土”变为“国土”，政府低价征地而以高于征地费用几倍、十几倍甚至几十倍的价格高价出让土地使用权，巨大的土地增值收益就这样被政府占有，农民只能获得极为有限的征地补偿，而且还常常被村委会和村民小组等非法挪用，其实，当中就有一个利益剥夺的问题。一篇报纸文章这样描述说：“背倚秦岭北麓，占地1000亩的一片豪华别墅楼群，每平方米售价达5000多元，而世代居住在这片土地上的农民，每平方米田地获得的补偿却只有几十元。” ⑵、就业制度。①就业制度的准入制度，对农民的就业作出了多方面的限止，限止农民进入较好的行业。象北京上海这样的着名城市依然都还存在一定的就业歧视，其他地方也就纷纷效仿了。②很长时期，政府谈就业、失业问题，只谈城里人，农民不在这个话语里。直到今天，劳动法能保护的还是城里的职工，失业保障与农民工没有关系。更为严重的是在财政税收资源解决就业问题时，农民依然是极少考虑的，常说的再就业工程根本与农民无关。
⑶、市场主体制度。农民作为市场主体与其他市场主体的地位不平等，具体表现为农民在生产、交换、分配、消费等环节上的权益缺失严重。首先，生产环节有关制度。主要表现为生产准入的限制，使得农民只能局限在比较收益较低的农业当中谋生，现在中国农业生产的状况是大量的相关生产领域被不同程度垄断，农民根本无法进入，经济活动的范围极为有限，只能徘徊于低利、无利、负利的一小块领域，很难进入其他非农领域；在农业领域，农民的生产经营自主权还没有落实，生产什么、生产多少等并不完全由自己决定，特别是一些重要的农副产品的生产经营仍然受到来自各级政府部门的从播种面积、生产品种到销售渠道、销售价格等方面的严格限制，例如现行的土地制度规定农农民不能更改耕地的农用性质，农民休耕，不仅要照常交税，还要受到罚款。这就等于用一种强制力逼农民用低偿或无偿的劳动力与土地结合，生产大量的廉价的农产品，来保证城市人的要求。农民有市场主体的地位吗？显然没有完全的市场主体资格，而我们那些主流经济学家和政府的官员动不动就要求将农民统统“推向市场”。一方面不给农民市场主题资格，另一方面要把农民推向市场。这是个什么道理？很清楚，强制2.3亿个农户生产，生产了，再把他们推向市场，形成无序的过渡的竞争，农民能够得到社会平均利润吗？农业本身回报就很低，农民权益怎能不流失呀？不仅如此，农民还得承受由于政府部门决策错误而造成的经济损失，“自主经营、自负盈亏”的制度实际变成了“他主经营，自负盈亏。”的制度，极大地伤害了农民的权益。其次，交换环节有关制度。主要是由于价格歧视、政府垄断及其他非规范行为。市场秩序混乱等使得农民在交换中没有平等的交易权，引起权益的大量流失限止了农民对耕地的使用，实行烟叶、棉花的专营，限止了农民处方自方言主出售产品的权利，造成农民经济权益的大量损失，国家权威部门估算，计划经济时代，国家靠“剪刀差”让农民付出了约6000亿—8000亿的代价。再次，分配环节权有关制度，农民在分配中没有主动权；从税收来看，不论农民是否使用耕地，是否获得产品，都得交纳很为沉重的农业税，农民休耕，不仅要照常交税，还要受到罚款。农民在分配中付出太多，而所得太少，二者极不对称，农民负担沉重而国家对农业农民的投入、支持甚少就是很好的说明；不公平交易本身就是一种分配，就意味着农民在分配中权益的缺失，同时农民在享受国家提供的公共产品方面如教育、社会保障、医疗卫生等方面也与非农民有着巨大的差距。最后，消费环节有关制度。这主要表现在两个方面：一是农民消费能力不足，消费水准与城市差异巨大并且越来越大。二是农民的消费成本明显高于市民。
2、社会文化权益缺失的制度性因素。①、教育制度。我国现行的教育制度国家对教育投入的少，且分配很不均衡，严重偏向城市，对农村的教育投入很少，农村的义务教育基本上是农民自己在搞。义务教育所需经费必须由国家出且要由中央政府承担，这是世界各国的现行做法，我国也不能例外。北朝鲜那样穷的国家都实行义务教育，而我国中缅边境的小学生竟要到缅去留学，不得不令我们反思。②社会保障制度。《宪法》第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。我国是一个农业大国，有80％的居民住在农村。但是，农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大农民在这方面的情形恰好相反。我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们也可以获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农民的这些保障，无论在保障项目，保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。1978年农村实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制度被彻底打破，农民成为独立自主的经营单位，农民享受的集体经济保障也由此丧失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的困境。尽管改革开放以后，农民的收入有了明显的提高，但是在保障问题上，实际上是出现了后退。随着社会主义市场经济的发展，城镇的社会保障制度逐步从过去的“单位保障制”隐退，但是另一方面，城市社会保障却得到了前所未有的发展和提高。从城镇整体上讲，城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅依然保持，而且有所加强。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88．6％，农村仅支出126亿元。城市人均413元，农村人均14元，相差将近30倍。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1979年为1亿元，1992年下降到了3500万元，仅占卫生事业费的0．36％，农民人均不足4分钱。因此，我们可以看出，在投入一定的情况下，这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，造成农民权益大量流失。 ③医疗卫生制度。与社会保障的差不多。④社会地位。在传统社会中，农民的社会地位相对来说还是比较高的，自古就有“仕农工商”之说，农仅次于仕。在现代社会分层中，农民的社会地位明显下降。“中国居民家庭生活调查”课题组根据1993年全国3012名被调查者的回答，100种职业中农民排在94位。中国社会科学院《中国社会发展长期预测》课题组于1999年7-8月在全国63个城市对2599名16岁以上城市居民进行了一次抽样问卷调查，问卷中一共设计了69种职业，“农民”被排在61位。中国社会科学院《当代中国社会结构变迁研究》课题组以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分社会成员，将中国社会成员划分为十个阶层，农业劳动者阶层处于第九位。
3、政治权益缺失的制度性因素。①选举制度。在历届全国人大代表的构成中，农民代表的人数及比例都偏低，第一届为 63人，占 5． 14％第二届 67人，占5． 46％，第三届 240人，占 8％，农民所占的份额与其所占80％的人口比例极不相称。1995年新的《选举法》把农村与城市每一代表所代表的人数规定为4：l，这就意味着4个农民的权利相当于1个城里人的权利，农民的选举权不能保障。农民的选举权是这样，被选举权就更无法保障了，被选举权对农民而言几乎可以说没有，这又意味着占全国人口 3／4的农民不能直接参与国家和社会的管理活动，不能有效表达自己的意愿。②结社（组织）权的缺失。宪法明文规定公民有结社的自由。农民却没有一个能够实事求是地整合自己的利益，代表自己的利益，为自己提供必要的公共服务组织；农民的政治表达和政治参与受到重重限制。按照宪法和法律规定，村民委员会是基层群众性自治组织，由此来看，村委会可以成为整合农民利益的组织，代表农民的利益，实现农民组织化的政治参与，与社会强势集团进行协商谈判，维护农民的合法权益。中国乡村社会公共生活危机的最突出表现是村民委员会的"自治化"很不完善。然而，众多的事实已经表明，村委会没有成为这样的组织，也难以成为这样的组织。使得农民的合法权益大量受到侵害，得不到有效的保护。
