改革开放二十多年来，中国社会发生了深刻变化，与这些深刻变化相适应，中国基层政治体制改革一直是学术界和政策研究部门关注的热门话题。1984年撤社建乡，人民公社解体。1988年村委会组织法试行，1998年村委会组织法正式颁布实施。近年来，乡镇体制不仅在机构改革方面多有动作，而且诸如乡镇长直接选举的试点也屡现报端。农村税费改革以后，中国农村政治和行政体制首先是乡村组织及其功能定位如何，将不仅关系到税费改革本身的成败，而且会对整个中国现代化的前途产生根本性影响。
目前学术界与政策研究部门对于农村政治和行政体制的讨论十分激烈，这些讨论有两个相似之处：一是大都认为目前农村政治和行政体制已不适应农村经济社会发展的要求，需要改革。但在如何改革的方向上争论很多，意见很不统一；二是绝大多数讨论都局限于农村政治和行政体制的某一个层面或方面，缺乏整体设计。在本文中，我们试图对县乡村体制（主要是行政体制）进行整体设计，以抛砖引玉。
为了讨论的方便，以下我们分四节展开，第一节讨论中国农村发展的中长期前景及其地域上的非均衡性，以为县乡村体制的设计奠定现实基础；第二节讨论当前县乡村体制存在的主要问题；第三节讨论目前学术界主要的针对性意见；第四节讨论县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路。
一、县乡村体制设计的远虑
人无远虑，必有近忧。如果不能对中国农村发展的中长期前景有一个准确把握，我们就不能清楚地知道目前设计建构县乡村体制的大方向，就不能清醒地知道设计和建构新的县乡村体制的实际含义。
中国农村发展是一个缓慢的过程
依据户籍统计，2000年全国乡村人口总数为9.28亿，乡村人口占总人口的比重为73.3%。根据2000年第五次全国人口普查资料，居住在乡村的人口为8.07亿，占总人口的63.9%。第五次人口普查采用常驻人口登记原则，因为很少城镇户籍人口到农村居住，而大量农村户籍人口到城镇务工经商，可以计算出约有1.21亿农村户籍人口在第五次人口普查中被统计为城镇人口。这些被统计为城镇人口的农村户籍人口中，只有少数真正在城市安家立业，大部分只是在城市务工经商以补贴农村家庭支出不足之需，他们在农村养育父母和生育子女，在农村完成家庭的再生产和劳动力的再生产，因此，这大部分进城务工经商的农村户籍人口离不开农村，不能算作城镇人口。如此计算下来，农村人口约占全国人口的70%，农村人口总数约为9亿。
如果今后50年可以保持建国以来城市化的速度，则到2050年，全国城市化率可以达到50%。根据人口学家的预计，2050年中国将有16亿人口，则那时将有8亿农村人口，也就是说，在未来50年，农村人口将长期维持在8—9亿的高位。
庞大的农村人口难以转移进入城市，他们也难以改善在农村家庭生活的条件。从经济收入方面讲，9亿农民为4亿市民搞饭吃的局面不改变，农业没有出路（杜润生语，大意），加入WTO之后，在中国几乎所有大宗农产品价格都高于国际农产品市场价格的背景下，农民从农业中获得增收的空间十分有限。中国有近6亿农村劳动力（温铁军的计算，含农村的半劳动力），在现有劳动技术条件下，农业仅需1.2亿劳动力，还有足足4.8亿剩余农村劳动力，这4.8亿农村剩余劳动力中，约有1亿进入城市务工经商，少数已在城市安家立业。另有约3亿农村劳动力成为绝对过剩的劳动力。
一方面是农村巨大的绝对剩余劳动力的压力，一方面是随着市场经济进入乡村，农民的结算体系迅速货币化，来自现金支出的压力逼迫农村剩余劳动力进城务工经商以维持生活水平的现状。因为农村剩余劳动力过于庞大，庞大农村剩余劳动力进城务工经商使劳动在与资本的谈判中处于极其不利的位置，结果是进城务工经商农民的劳动报酬进一步减少，劳动条件进一步恶化。进城农民越多，劳动力的报酬越低，不仅农村劳动力报酬在降低，而且城市劳动力的报酬也在降低，以前本来可以在城市生活较好的一些城市劳动者陆续下岗，依靠积蓄和最低生活保障金来生活。
在农村巨大的绝对剩余劳动力被城市务工经商的就业机会吸纳完毕前，劳动力报酬将长期处于很低水平，这也有利于中国吸引外资，将中国建设成为一个“世界工厂”。其后果则是农民不能从进城务工经商中获得收入的快速增长。
也就是说，在未来50年，农民无论来自农业的收入还是来自进城务工经商的收入，都不可能有较大幅度的增加，农民“温饱有余、小康不足”的状况将长期存在。
农民收入不能快速增长只构成了当前农村发展缓慢一方面原因。农村发展缓慢的另一方面原因是人地关系紧张。中国是世界上最小规模的小农经济，现在有2.3亿农户，却只有约16亿亩耕地。将来随着城市化的进展和基础设施建设占地，耕地面积会越来越少，而农户的总数在未来50年几乎不会变化。我们常说中国以占世界7%的耕地养活了世界上22%的人口，这背后反映出来的问题是中国农民在占世界7%的耕地上投入了更多的劳动力和其他生产资料，才获得了比较高产的农产品。这种农业的高投入降低了农业的比较收益，减少了农民从农业中可以获得的农业剩余。举例来说，因为耕地有限，那些易受水旱灾害的耕地不能弃耕和休耕，耕种这些易受水旱灾害的耕地，需要投入大量资金来修建水利设施。投入大量资金来修建水利设施就提高了农业成本，降低了农业收益空间。也因为耕地有限，农民不能从那些不易耕种的土地上转移出来（比如那些行洪区、民垸，高山地区以及淮海流域易灾地区），有限耕地使休耕不可能，耕地地力只能来自于更多化肥的投入。化肥投入越来越多，20年前一亩耕地仅需10斤化肥，现在上涨10倍，达到100斤。农民投入大大增加，农业收益的空间就大大减少。总之，因为人地关系紧张，为了从有限的耕地中获得较多的产品，在农业边际收益很低的情况下，农民不得不投入劳动精耕细作，后果是农民从农业中的收益进一步降低而不是提高。
农村发展是一个缓慢的过程，核心内容是农民从农村中转移出来是一个缓慢而长期的过程。农村缓慢发展，农民整体上长期处于“温饱有余、小康不足”的状况时，农村社会内部也会出现以经济为主的分化，首先从农村中转移出来进入城市的农村户籍人口，是农村中经济收入最高，受教育最多，机会最好的那一群人，而那些在城市或农业经营中冒险失败的人则不再有能力在城市安家立业，而要回到农村这个生活费用较低的地方完成家庭和劳动力的再生产。也就是说，在未来50年，不仅农民的整体处境不会有大的改善，而且因为农民的分化，那些在社会分化中运气很好赶上向上升机会的农民，他们改善个人处境所获得的人财物资源会源源不断地流出农村，流入城市，留在农村数量庞大的人口不仅自身经济处境不会很快改善，而且因为人财物资源流出农村，而使以前可以通过村庄内部团结来改善的村庄公共设施所需要的人财物资源严重不足，村庄越来越破败，必要的村庄基础设施越来越不能依靠村庄内部力量来提供。缺乏了必要的公共设施，又使农民的生产生活成本大幅增加，使农民可能的本来就不多的收益空间进一步缩小。
随着整个中国经济的发展，国家财政收入越来越依赖于第二、三产业，而越来越有能力为农村提供败政转移支付。不过，作为一个发展中的大国，国家财政不可能有能力为8—9亿高位的农民提供足以保证收入较快增长的财政补贴。世界上也从来没有过一个国家为这个国家一半以上人口提供财政补贴以保证这部分人收入较快增长的先例。将来较多的国家财政收入向农村转移支付唯一可行的办法是补贴农村公共设施的建设，并承担起较多农村公共设施建设的任务。仅仅能够补贴农村公共设施建设的国家财政能力当然不足以改变农村发展本身的缓慢进程。
当我们在讨论县乡村体制时，我们必须意识到我们所面对的总体上是一个“温饱有余、小康不足”的农村社会，是一个长期不能较大幅度提高自身收入水平，也难以有效改善居住环境和生产生活条件的农村社会。从某种意义上讲，这样一个农村社会的首要任务不是增长（经济增长），也不是发展（社会发展），而是稳定和维持。问题是，当整个国家都在向前发展，而现代交通和传媒又将城乡世界完全接通着时，保持农村在维持现状基础上的稳定有无可能，其基础条件是什么。
之所以农民向城市转移是一个缓慢长期的过程，进城务工经商的农民并不真正进入城市完成家庭和劳动力的再生产，是因为在当前土地均分制度下面，农民可以通过自己的承包地来生产足以保证温饱之需的粮食、蔬菜，可以在无偿的宅基地上建造条件不是很好的住房，可以养猪养鸡改善食物的营养结构，并可以卖一些以换取必须支出的现金收入。只要不出现大的疾病，只要子女接受小学教育后就不再上学，这个家庭就可以“温饱有余”，甚至还可以较为体面地生活下去。如果这个家庭还有劳动力到城市务工经商，他可以接受最低的报酬，这个报酬很低，不能支持他在城市养家糊口，却可以补贴他在农村家庭现金收入的不足，这个不能在城市生存的务工经商报酬可以为他在农村的家庭提供一些农业收入无法支付得起的奢侈品支出。
保持农村社会的稳定，让农民能够在农村生活得下去，对于中国现代化来说，具有极其重要的意义。农村发展的缓慢从这个意义上讲是中国迅速发展必要的代价，正是因为农村本身的存在及其缓慢的发展，为城市快速发展，为中国现代经济的快速增长，提供了前提条件。当然，这个缓慢发展的农村社会必须是稳定的，是可以让农民8—9亿农民生存和生活下去的地方。
而从县乡村体制本身的功能来说，在农村发展本身只能是一个缓慢长期的过程，农民需要数十年才可以大部分转移进入城市时，县乡村体制必须在保持农村社会稳定从而为中国未来数十年的现代化提供来自农村及生活于其中的8—9亿农民的支持作出贡献。这个意义上，县乡村体制并非消极无为可以成功的。我们不仅需要一个不贪污不****不官僚的县乡村体制，而且需要一个高效率有作为的县乡村体制。
2、中国农村的区域非均衡性将长期存在
在农民收入不能有较快速度提高的同时，中国经济因为受益于劳动力的廉价和土地的廉价（参见何新地租文），而吸引大量外来投资，并使中国整体经济保持一个较快的发展速度。城乡之间、沿海发达地区与中西部地区之间、高收入的上层社会与低收入的下层社会之间的差距越来越大，区域非均衡发展的状况与后果将长期存在。
徐勇教授认为，自近代以来，在中国政治格局中有三大区域相互博弈，发生作用。一是以北京为代表的北方区域，一是以上海为代表的东部沿海区域，一是以两湖为代表的中部区域，它们分别占有三种资源：权力、资本和劳动，在中国，权力、资本和劳动这三种资源在参与治理过程中的配置构成处于不均衡状态，权力是独占的，资本是稀缺的，劳动则是无限供给的。这就决定了只占有劳动资源的农村农民在治理过程中缺乏对等的谈判地位参与博弈。曹锦清曾分析认为，近代以来江浙工商业传统通过建立对中西部劳动和资源的剥削关系，而在中西部的衰落中兴盛起来。改革开放以来，江浙的重新兴盛很大程度上也是继承光大了过去的工商业传统，而广大中西部地区因为缺乏这种传统而处于一步未跟上步步跟不上的困境之中。
无论如何，沿海发达地区，尤其是以上海为中心的长江三角洲地区，以广州为中心的珠江三角洲地区，以大连为中心的环渤海地区，因为地理位置，工商业传统，特殊政策优惠以及过去经济结构等多方面原因，而迅速发展起来，处于一步领先步步领先的优势地位，在全国经济发展过程中占据了高位。占据优势地位的东部沿海地区因为资本的强势而越来越具有强势地位，而中西部地区因为劳动的弱势而更加处于弱势和边缘地位。由此造成的后果，就是在城乡差距进一步加剧的同时，地区差距又进一步加剧。东部沿海发达地区不仅城市迅速发展而且农村工业化也迅速发展，以工商业和旅游休闲为基础的东部农村小城镇与迅速发展的大中城市联成了城市带，这些城市带构成了中国经济发展的增长极。目前的城市带，如长江三角洲城市带、珠江三角洲城市带、京津塘城市带、环渤海城市带，在这些城市带中的农村地区，本质上不再是传统意义上所说的农村地区，这些地区因为已经工商业化，且农村土地快速增值，农民的主要收入来源不再是传统意义上的农业，农民也就不再是传统意义上的小农，建立在这些已经工商业化农村基础上的传统的县乡村体制本身也就需要进行适应性的改革了。
改革开放20多年，沿海发达地区成为吸纳农村剩余劳动力的主要地区，仅广东省每年就主要从中西部地区吸纳近5000万农村劳动力，以这些农村劳动力的劳动为基础，广东省生产着全国近40%的出口商品，而生产出口商品一直被认为过去是将来仍然会是中国经济增长的发动机。2002年进出口商品价值已达国民生产总值的一半。除广东以外，2002年出口商品产值最高的地区分别为上海、北京、浙江、江苏、山东，这些沿海东部地区生产了全国出口商品的80%以上。
但是，即使在这些东部沿海地区，真正已经彻底摆脱小农经济困境的农民仍然为数不多。广东的北部和西部，江苏的北部和中部，浙江的部分地区（如丽水地区和湖州地区），山东和辽宁的大部分农村地区，福建的大部分农村地区，仍然从事着传统的农业生产。不仅如此，因为面临着中西部过量农村剩余劳动力的竞争，本来已经摆脱小农经济的部分沿海农村的劳动力因为来自务工经商收入的降低，而重新陷入小农经济的困境，如苏南乡镇企业改制以后的情况。
估算下来，经过20多年的改革开放，已经有少数地区的少数农村摆脱了小农生产的困境，并成为区域城市带中的合格一员，这些农村地区的行政体制具有与一般农村地区十分不同的基础。
而构成一般农村地区行政体制基础的，仍然是将长期得不到较快发展的，以小农为基础的传统农业社会。
也就是说，改革开放20多年以后，构成中国农村基层行政建制基础的农村情况已大大地不同，一类农村因为区域经济的快速发展，而摆脱了小农经济本身剩余很少的困境，成功地转到以工商业为主的发展之路上来，这类地区无论是农民的就业状况和结构，还是县乡村的财政收入状况和结构，都为建立新的基层行政体制提供了可能。而另一类农村因为经济发展本身的速度很慢，农村经济处于输血状态，农民的经济收入很少，县乡村体制的财政基础十分脆弱，能否在传统基层行政体制的基础上建立新的更为现代的行政体制，大成问题。
问题不止是目前中国农村非均衡状况已经十分严重，同一套的县乡村体制已经不能适应当前不同地区农村的不同实际，而且当前中国农村区域非均衡的状况缺乏改善的可能。资本的天然特性是赢利，在中国以出口加工业作为拉动经济增长主要措施的情况下，资本向沿海集中，是很难改变的规律。只有随着经济的增长，沿海土地价格大幅度上涨，以至于出口加工业向中西部搬迁有较多从土地方面的获利空间，资本才有向中西部地区流动的动力。中国国土广阔，资本逐步向中西部扩张，逐步将更多的农民吸收成为可以在城市安家立业的市民，也逐步让更多地区的农村摆脱小农经济状况。但正如前面所述，这是一个漫长的过程，在未来50年，中国大多数农村仍然无法摆脱小农经济剩余很少的局面，农村区域非均衡状况将长期存在。
长期存在的农村区域非均衡状况，要求我们在设计县乡村体制时，有着不同的思路。行政体制是上层建筑，而农村经济社会状况包括其中的生产力水平和生产关系状况是经济基础，经济基础决定上层建筑，我们在设计县乡村体制时，当然要考察这套体制所得以建立起来的经济基础的状况。
总体来讲，沿海发达地区农村的经济基础已经现代化了，这种现代化的经济基础可以支撑起同样是现代化的基层行政体制。中国目前正在大量学习借鉴西方基层行政体制的经验，西方是已经现代化的国家，这些现代化国家的行政体制对于中国那些发达地区农村具有很好的借鉴意义。但问题是中国农村绝大部分的中西部地区，仍然是小农经济状况，户均不到0.5公顷土地，只有很少剩余，长期处于“温饱有余、小康不足”的生存状态。这种经济基础上，我们若设想来建立现代的基层行政体制，就可能缺乏基础。目前从毛泽东时代继承下来的具有强烈计划经济和赶超战略色彩的体制，也难以适应当前市场经济条件下的实际情况。如何综合考虑当前中国总体发展的状况与战略目标，为中西部农村设计出合适的基层行政体制，是一件十分紧迫而重要的工作。
3、农村发展必须重视村庄建设
在农村发展非均衡但绝大多数农民不能快速从农村农业中转移出来的情况下，确定何种农村建设战略非常重要。前些年为了加快农民从农村中转移出来的步伐，自上而下强调小城镇建设，几乎所有乡政府都改称镇政府，小城镇建设花费了大量人财物力。然而，在中西部地区，在这些花费大量人财物力建设的小城镇中，除个别例外，乡镇企业几乎全部倒闭，小城镇变成一个镇政府再加一个菜市场的结构，没有发挥生产性功能，而成为消费性场所。在资金有限的情况下，将过多人财物力投入到小城镇建设，就将本来可以用于村庄建设的资源消耗掉了。而恰恰村庄建设对于9亿农民生存处境的改善和生产生活的改变，具有决定性的意义。
之所以村庄建设十分重要，一是如前已述，农民从农村转移出来是一个缓慢的过程，不能从农村转移出来的农民也需要不断改善生存处境。同时，在中国农村，村庄不仅是生活的地方，也是生产的地方和娱乐的地方。因为生产、生活、娱乐的三者同一，就使生活在村庄的农民可以用最低的收入维持一个尚可以过得去的生活。在村庄生活，住房廉价而得，粮食和蔬菜自给自足，房前屋后空地养猪养鸡养鸭，既可以自食又可以到市场上销售用以购买生活必需品。村庄生活与生产和娱乐是不分开的，年龄大的老人和仍未成年的少年都可以参与并不很多的劳动（尤其是家务劳动，而家务劳动有时又与生产性劳动分不开，如养鸡养猪）。村庄娱乐都是一些花钱很少或者根本就用不着花钱的活动。而有了村庄这个可以廉价生活着的基础，村中年轻人就可以趁着年轻到城市务工经商，那些能力特别强运气又特别好的农村青年在城市务工经商中发了财，可以在城市养家糊口，将农村的家搬到城市生活。绝大多数在城市务工经商的农民只能赚取比较少的钱，这些钱甚至不够这些年轻人自己在城市的开销。他们将务工经商的收入带回农村的家中，则可以在农村的家中过上较为体面的生活。也就是说，一方面农民不可能从农村中迅速转移出来，一方面在农村更容易生活得好。
之所以说那种试图发展小城镇来推进农村城市化的主张不切实际，是因为在没有工业的情况下，发展小城镇并不能增加农民的就业，而容易成为一个纯粹消费性场所。鼓励农民离开生活费用很低的村庄，而到生活费用很高的小城镇居住，这样的城市化注定不会成功，因为这不仅会降低农民的生活质量，而且根本就不可持续：农民只有很少务工经商的收入，离开了可以从土地中获得了自给自足收入，他们就越来越难以在城镇生活下去。
重视村庄建设，就是在农民收入不可能大幅度提高，农民只能缓慢转移进入城镇的前提下，重视农民生产、生活和娱乐这个三位一体的场所，改善农民的生产条件和生活条件，找到与他们收入水平相一致的生活方式，提供他们喜欢的度过闲暇时间的方式，让农民生活质量得以提高，使他们找到自己在迅速变迁社会中的位置，感到生活得很愉快。而只有当9亿农民总体上找到了与自己收入水平和生产状况相一致的生活方式，农民有比较满意的生活状况，农民才会成为中国现代化的支持力量，农村才会成为中国发展的稳固基础。
在人财物资源总体流出农村的背景下，村庄建设尤其需要给予重视。要建设村庄，就必须系统反省当前破坏农村的种种政策和发展思路，如前述普遍的撤乡建镇，建设小城镇的发展思路，而集中可以调用的政策、制度和资源，进行村庄建设，使村庄成为农民廉价的生活场所，让村庄为农民的生产生活服务。
村庄能否为村民提供廉价的生活场所，必须有村庄建设。村庄建设的核心是村民能否合作起来，解决他们共同面对的生产生活中的问题，共创他们生活娱乐的形式和价值。村民在村庄生活，不仅需要有自己的住房，耕种自家的耕地，过着自己的生活，他们还需要合作起来提供生产和生活所必需的公共设施与公共服务，解决他们生产和生活所面对的共同问题与困难，创造他们自己娱乐的形式和价值。没有村庄的公共设施与服务，农民在村庄的生产和生活就会很不方便，村庄本来有的收益就因为这些不方便而损失掉了。没有有价值的村庄娱乐，农民大量的闲暇时间就会变成负担。
处于“温饱有余、小康不足”阶段的农民，生存危机不再存在，但他们必须找到抵御各种天灾****的办法，解决公共物品供给的问题。他们尤其需要找到办法来有意义地消费掉过多的闲暇时间，使他们生产以外的闲暇时间变得有意义。而所有以上方面，本质上都是农民的合作问题，是农民在村庄中通过相互行动来获得生活的意义，来克服共同的困难，而保证生产生活可持续的问题。从这个意义上讲，村庄建设的核心是将村庄建设成为一个被村民自己认同，使村民从中获得好处的共同体。市场经济则是破坏村庄共同体的力量。
因为国家财政收入越来越来自城市的工商业，而越来越有能力向农村进行财政转移支付，国家就可以通过财政转移支付来为村庄建设提供外来支持。能否以国家财政转移支付为基础，通过各种建设村庄的政策和制度安排，使村庄可以有效吸纳难以从农村转移出来的农民，使农民在村庄过上体面、有意义的生活，对于中国现代化具有基础性的意义。这个意义上讲，我们所要设计的县乡村体制，就是要服从和服务于村庄共同体建设这个目标。
4、农业型地区的“实村弱乡”
从前面的讨论中，我们可以得到两个简单的讨论，一是中国农村现在已经分化，不能用统一的农村来描述中国农村的现状及发展趋势，其中少数农村逐步融入城市带中，成为城市的一个部分，但绝大多数农村仍然以农业为主，农民将长期处于“温饱有余、小康不足”的状况。二是对于绝大多数农村来说，农民将长期生活在村庄之中，从事以农业为主的生产劳动，农民现金收入有限，闲暇时间很多。
因为绝大多数农民将长期生活在村庄中，而难以真正转移进入城镇，以城镇为基础的生活方式和市场经济本身建立的金钱第一的价值观，越来越将农民生活挤入边缘位置。能否为数量庞大处境不良的农民提供安身立命的场所，为他们的生产生活提供基本秩序，就成为当前自上而下战略决策必须首先要解决的问题，也成为县乡村体制整体设计的第一步。
正是在这个意义上，我们认为将来很长一个时期，必须重视村庄建设，而限制小城镇建设。通过以国家财政转移支付为主的外来资源的输入，为农民的生产生活提供必要的秩序。村庄是生产性的，村庄建设与不能从农业和农村中转移出去的农民的福利关系极大，只有当农民可以在经过建设后宜于居住生活的村庄中生活下去，中国的现代化才不会因为数量庞大农民的不满而功败垂成。
重视村庄建设而限制小城镇建设，即是“实村弱乡”，重视村庄一级而不重视乡镇一级的建设。“实村弱乡”不是说当前中国农村已经做到了“实村弱乡”，而只是说应当以“实村弱乡”作为乡村建设和发展战略的设计目标。若从当前中国乡村的实际情况来看，从当前乡村正面临的问题来看，实现“实村弱乡”这一未来政策目标困难重重。具体地说，实村的目标目前所面对现实是村民越来越不能合作，村庄共同体越来越难以建设，村庄越来越破败。造成这种现实的原因，既与当前自上而下有意无意施行的破坏村庄的政策有关（如对传统组织的粗暴政策，对传统信仰的破坏等），更与市场经济置农村经济和文化于边缘地位的能力有关。农民收入相对于整个社会越来越少，农民文化越来越被媒体所嘲笑，农民生活越来越被宣布为落后的愚昧的没有价值的生活。农村人财物资源不断地流出，尤其是农村精英人物从农村流出。结果，维系传统村庄秩序的制度被破坏了，而现代的制度又生长不起来。农民合作不能达成，村庄共同体不能建立，内生村庄秩序没有根基，村庄越来越不能为农民提供基本的生产生活秩序，也越来越不适合农民居住，越来越不能为农民提供安身立命的场所。农民看不到村庄未来的希望，精英急于搬出村庄，终至村庄越来越破败，越来越虚化。
在村庄共同体解体，村民原子化的基础上，村庄秩序不可能内生，以村民自治制度为基础的县乡村体制缺少扎实一环。这个意义上，我们设计县乡村体制中所说“实村”，是方向，是政策目标，也是县乡村体制整体设计的基础。中国现代化的特殊状况或说中国9亿农民的国情，要求自上而下的决策建设村庄而不破坏村庄，将“实村”作为一个困难但又必须达成的战略目标。只有“实村”才能为占中国人口大多数的农民提供安身立命的场所，从而才能为中国现代化建设提供较大的腾挪空间。
与“实村”一样，“弱乡”指应当限制发展消费性的小城镇，而将乡镇一级的主要职能定位于建设村庄，为农民生产生活提供必要的公共物品供给，为农民提供可以安身立命的村庄共同体空间。当前全国乡镇一级正在开展“招商引资”的大比武，与前些年在乡镇一级开展“发展乡镇企业”、“建设小城镇”大比武没有两样。在中国现代化的进程中，某些特殊时期的特殊地区，凭借特别的条件，而在农村举办工商业取得了成功，比如苏南的乡镇企业，温州的家庭工业，广东的“三来一补”工业。但是，经济发展自有自己的规律，规模经济和区位优势并不随人主观意志而改变。在计划经济向市场经济过渡的初期，卖方市场为农村工业化提供了空间，地方政府主导型的工业化也大多可以成功。但在当前市场经济已经充分发育的条件下，仍然不考虑区位，试图通过地方政府主导发展地方工商业，实现农村的工业化，实在是太过荒谬的事情。全国当前开展的“招商引资”大比武进行的越激烈，将会败得越悲惨，不仅“实乡”的梦做不成，可能“弱乡”的目标都难以达到。在20世纪90年代，全国范围曾有一场“消灭空壳村”的大比武，其结果是当前全国大多数村一级都留下了巨额村级债务，而那些急于被消灭的“空壳村”，现在成了村一级所剩不多的正面典型。
“弱乡”的核心就是乡镇行政的主要职能应由当前注重小城镇建设的思路转入注重村庄建设的思路，由注重工商业的思路转入注重农业的思路，由注重经济生产的思路转入注重提供秩序和服务的思路，由注重农民增收的思路转入注重为农民提供必要公共物品的思路，由积极行政的思路转入消极行政的思路，由赶超发展型思路转入保持农村稳定的思路，由发展经济的思路转入发展文化和社会的思路。总之，在全国绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇一级行政职能应实现彻底转换，弱化乡镇一级而实化村庄一级。
但是，“弱乡”并不意味着乡镇一级行政职能本身的弱化。相反，“弱乡实村”需要强化当前乡镇一级的行政能力，在村庄内生秩序不可能的情况下，乡镇一级需要凭借自身的强势行政能力，介入到村庄建设之中，介入到村庄秩序建立及村庄必要公共物品的供给中去。当前农村的实际情况是，因为革命运动的冲击和市场经济的渗透，村庄共同体大多不复存在，农民合作能力极其脆弱，村庄越来越不能为仍然需要长期生活在村庄之中的数量庞大的农民提供安身立命之所。这就需要在自上而下财政转移支付的基础上，以乡镇一级强有力的行政介入，来建设村庄，来“弱乡实村”。
二、当前县乡村体制存在的主要问题
前一节我们主要讨论了以农业为主地区县乡村体制设计所要达到的目标及县乡村体制可以运作的基础。本节以前述讨论为基础，讨论当前传统农业型地区县乡村体制存在的主要问题。
在农民收入不能快速增长的情况下，难以建立起现代的行政体制
中共中央十六大报告认为，当前中国“城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋尚未扭转”。农业型农村地区，因为农村经济发展比较缓慢，农民收入增长不快，这样的农村地区，就很难与城市或发达地区农村共享一套行政体制。尤其重要的是，在农民收入不能快速增长的情况下，传统农业型地区难以建立起现代的行政体制。
现代行政体制是以专业化为标志，以现代财政制度为保障建立并运作的，这种行政体制是适应现代社会专业化事务大量出现而产生的，其典型形式是官僚制。
中国虽然很早就建立了庞大的集权制官僚国家体系，但在基层，真正现代意义上的以专业化分工为基础的官僚制度却并未建立起来。一方面“皇权不下县”，一方面在县一级，县官的权力也是高度不分化的。县令既是行政首长，又是法庭判官，还是地方的道德形象大使，总之是一身多任。
中国真正在县及以下层次建立起官僚制度的时间，可能要推迟到新中国成立之后。新中国成立以后，在县一级建立了大量以专业化分工为基础的各种机构，不仅权力机关、行政机关和司法机关分设，而且行政机关内部设立了大量以专业分工为基础的部办委局，这些专业分工的行政机关内设机构在县以下乡镇一级再设立各种代理机构，即后来发展为乡镇一级“七站八所”的那些机构。
以专业分工为基础的现代官僚制度（或行政制度）具有强大的行政能力，这种行政能力与建国以后强有力的党组织系统结合起来，与当时强有力的意识形态结合起来，就使中国的国家权力第一次真正彻底地渗透到了农村的每一个角落，由此为中国后发外生型现代化提供了来自农村的原始积累。
不过，建国以后建立的行政体制，在乡镇一级真正建立起官僚制度的时间不长，并且建立起来的官僚制度大多运作很不成功。人民公社时期，虽然公社有党政经等功能不同的班子（结构），有各种职能不同的专业化站所，但是，人民公社时期这些机构的结构和功能分开只具有相对的意义，一方面如众所周知，人民公社时期实行党的一元化领导，党政合一，政经合一，名义上分设的机构（含站所），职能上并没有真正分开；一方面，人民公社干部大量是所谓“亦工亦农”的工农干部，甚至是不脱离农业生产的所谓“不脱产干部”。人民公社时期普遍实行的工作方式是“下去一拢统，回来再分工”，所谓“下去一拢统”，就是人民公社所有工作人员均定期根据布置的工作任务下到生产大队和生产队包队驻点，掌握农村情况，处理农村出现的各种问题，然后回到公社再汇集情况，掌握全面动态，处理疑难问题。
人民公社之所以没有建立起严格的以专业化分工为基础的现代行政体制，原因有二，一是人民公社时期，以农业生产为主的农村事务具有很大的相似性，不同生产大队和生产队往往面对着相似的问题，这些问题是综合的而不是专业化的，是每个经过培训的公社干部都有能力处理的事务，因此之故，人民公社时期对专业化的行政体制和行政官员要求不多，这一点与中国传统社会相似。二是人民公社时期，农村的经济剩余大量转入城市作了中国工业化的原始积累，公社的财政状况无法支撑起一个以专业分工为基础的庞大的行政体制。前者是说人民公社时期不需要现代行政体制，后者是说人民公社时期养不起现代行政体制。
在中国农村乡镇一级建立现代行政体制的真正努力始于改革开放以后。1984年撤社建乡，政社分设，后来又提出党政分开，开始建立专业化分工为基础的现代行政体制的努力。政社分设，乡政府建立后，人民公社时期属于块块管理的“八大员”逐步从乡政府中独立出来，变成条条管理为主的专业化站所。尽管后来这些条条为主设立的一些站所又被归还给“块块”，但独立机构和专业人员的分化已与人民公社不可同日而语。
问题是撤社建乡以后，以专业化分工为基础的建立现代行政体制努力的成果并不明显。一方面，虽然政社分设，党政分开，但在全国绝大多数农业型乡镇，仍然延续着人民公社时期“下去—拢统，回来再分工”的工作方式，党政、政经并未真正分开。另一方面，分设的各种专业化站所机构急剧膨胀，人员迅速增多，这些专业站所并未为农村提供高质量的专业化服务（某种意义上农村也不需要）或行政管理，却大量消耗着乡镇本来不多的财政资源。当乡镇财政不足时，这些站所便借各种理由向农民摊派，成为加重农民负担的罪魁祸首。正是这个意义上可以说，改革开放以后乡镇一级建立现代行政体制的努力并不成功。
改革开放以后的乡镇行政体制与人民公社体制还有一个不同，即乡镇行政体制不仅机构迅速分化，行政人员迅速增多，而且乡镇行政人员（含事业单位人员）越来越专业化和成为脱产干部，乡镇干部的工资收入大大高于当地农民的收入水平。而人民公社时期公社干部中有大量“亦工亦农”干部，其收入水平与农民的收入水平相差不多。
这种不成功的建立现代行政体制的努力，到20世纪90年代就已经非常明显地显现出来，在乡镇一级，只收费不服务或只向财政要钱而不行政的情况比比皆是，取消“七站八所”和精简乡镇机构的各种意见也就出来了。乃至进入2000年以后进行农村税费改革的一个目的，就是禁止任何对农民的收费，从而让乡镇“七站八所”“断奶”，让这些只收费不服务的“专业化机构”自谋生路。
之所以改革开放以后在乡镇一级建立以专业化分工为基础的现代行政体制大多没有成功，原因与人民公社时期一样，既一方面以农户承包经营为基础的乡村社会事务相对简单，勿需以专业化分工为基础的现代行政体制，另一方面，承包经营的小农经济收入有限，在收入有限的小农经营基础上，无法建立起昂贵的现代行政体制。
相对来说，无论是在城市基层（比如街道）还是在工商业比较发达的沿海乡镇，以专业化分工为基础的现代行政体制虽然不一定完善，起码已具有相当模样。我们在温州沿江工商业发达的乡镇调查，发现无论是党政关系还是“七站八所”，都分工明确，运作良好。（参见贺雪峰：“温州乡村治理的一般性与特殊性”，未刊稿）。
展望未来的乡镇行政体制，在以传统农业为主的地区，农民收入有限，同时农村事务相对简单的状况将会长期存在。这个意义上，我们认为，在这些仍然以传统农业为主的地区，没有必要也无可能建立以专业分工为基础的现代行政体制，乡镇一级行政体制及事业单位的改革，应有不同于沿海发达地区及城市的新思维，应与当前城乡二元经济结构的基础相适应。即使中央可以财政转移支付，也不应将这些转移支付资金耗费在建立所谓现代行政体制上，而应用于村庄建设。
相对于乡镇一级，县一级规模较大，功能较全，人民公社时期即有了相当健全的专业化分工，因此，县级行政体制虽然也需要改革，但这种改革应是以现代行政体制的基本要求为方向进行的改革
村一级的情况当然就更不可能以现代制度来作建设要求。当前农村税费改革后，村一级体制有越来越行政化的倾向，尤其是出现了村干部的脱产化倾向和村干部报酬由财政转移资金支付的倾向。另一方面，在村一级过于强调正规化、民主化、规范化、法制化的倾向也值得注意。
在当前和将来相当长一段时期仍然以传统农业为主的农村地区，建立现代行政体制的努力既然无可能，也不必要。
当前县乡村体制越为越官僚化正规化，脱离了农村的实际需要，而成为实现自我利益的工具，来自农民和来自国家两块的用于农村公共物品建设的费用被县乡村体制自身日渐膨胀的需求消耗掉了。农村费税改革以后，县乡村体制自我膨胀的冲动仍在，只是因为税费改革强制取消了县乡村三级诸多向农民收费的项目和权力，而抑制了县乡村三级自我膨胀的可能。即使如此，自上而下的财政转移支付资金也越来越多地被作为县乡村三级自我建构起来的力量（和活动）所吞噬。不改变当前县乡村体制内部的运作机制，仅仅限止向农民收费（所谓“断奶”），当然解决不了问题。不改变当前县乡村体制的内部运作机制，一旦再有向农民收费的机会，或有较多来自上面的财政转移支付资金，县乡村必然再度膨胀，表面上的改革成果不复存在，精简→膨胀→再精简→再膨胀的循环再次出现。
要改变当前县乡村体制的内部运作机制，必须首先理解当前县乡村体制的运作结构，理解县乡村体制形成自我利益膨胀冲动的内部理由。县乡村体制可以分解为县乡关系和乡村关系。
2、县乡村体制中的乡村关系
在以传统农业为主的农村地区，乡村关系并不复杂。一方面，村一级有两个主要的组织结构，一是村党支部，一是村委会。理论上讲，村党支部应由村内党员选举产生，当前农村实际上也是如此做的。但民主集中制的组织原则，可以让乡镇党委比较容易在村党支部选举中贯彻自己的意图，甚至可以下派乡镇干部担任村党支部书记。按照《村委会组织法》，村委会成员由村民选举产生，村民可以按规定程序罢免不合格的村委会成员。一般情况下，无论村党支部还是村委会干部（统称村干部），都是本村内部产生的本士人士，是所谓“不脱产”干部，由村庄“三提”（税费改革后改为“两税附加”）的一部分作为收入来源的（误工补贴，定额报酬等），而不从县乡财政领取固定工资。总之，村干部具有明显的非正式色彩，既不同于拿工资的公务员，又不是一个稳定的正式职业，而是一个不脱产的被村民选举出来（或上级任命）的协助乡镇办理在村一级某些政务及处理本村范围需要处理村务的位置。
村干部不脱产的特点和临时性不固定的特点，使村干部的行为倾向大大不同于乡镇干部。一方面，村干部并无内在的协助乡镇办理政务的积极性，一方面，村干部缺乏办理村务所需要的强制力（村民自治以村民自愿为基础，就使不合作行为难以受到抑制）。总之，村干部如果不是受到村民要求和乡镇要求的双重压力，村干部将消极无为。
从村民方面来讲，村庄一级公共物品供给和村庄秩序的建立与维护，离不开村干部的努力。在传统组织（如宗族宗教组织）都不再存在，农民原子化状况已经呈现的情况下，自发的民间秩序十分困难，与农民生产生活密切相关的公共物品的供给成为问题。村民选举村干部的目的，就是要通过村干部来实现村民的自我教育、自我管理和自我服务。村干部不能解决那些与村民利益密切相关的以公共物品供给为主的村庄秩序问题，村民就不会满意于村干部的工作。村干部要建立村庄秩序，又离不开自上而下行政的支持，比如依靠乡镇行政力量的支持来抑制村庄少数村民不合作行为[1]。
从乡镇方面来讲，乡镇需要村干部协助处理村一级的“政务”，诸如“计划生育，收粮派款”等。村干部当然缺少办理政务的积极性，但一方面村干部要借乡镇行政的力量来办理村务以解决村庄秩序供给的问题，一方面乡镇可以借用传统的上下级关系来指挥村，来命令村，让村干部完成“任务”。乡镇有时候还介入村干部任免的事务中，甚至违反《村委会组织法》，将村民选举产生的村干部“停职”，而任命愿意服从乡镇指令的人来代理此职。
这样，问题的焦点就回到村干部自身的行为倾向上来。村干部是不脱产的，正式报酬是不多的，工作量比较大，工作难度比较高。在某些传统力量比较顽强，位置比较闭塞的农村，当村干部可以获得村民的尊敬，面子收益较大。但就全国来讲，市场经济渗透所确立起来的金钱第一原则已成为村庄生活的原则，村干部职位如果没有足够经济上的收益，就不能吸引村民竞争，即使被选上或任命为村干部，这些村干部也没有积极性去为村民办理“村务”，为乡镇办理“政务”。
面对一个产生村干部消级行为的机制，村民没有办法应对。村民即使可以将那些消极无为的村干部选下去，但村民无法选出一个让选上来的村干部积极有为的机制。选上来的村干部没有积极有为的经济上的和文化上的理由。同样地，乡镇也没有办法保证村干部积极有好地办理“政务”。
但是，相对于分散的村民来说，乡镇行政是高度组织起来的，乡镇行政因而有办法来调动村干部办理政务的积极性。具体地说，乡镇行政最为关心的是村干部可以完成自上而下布置的各种任务（政务），为了调动村干部完成政务的积极性，乡镇行政给村干部以经济收入上的好处：对完成政务的村干部给予特别的奖励。
这种特殊奖励，有一部分出自乡镇，但乡镇一级不可能有保持村干部办理政务积极性的足够奖励能力，乡镇一级便从各种可能的方面为村干部开辟灰色收入的地带，如允许村干部借收粮派款的机会搭车向农民收取费用，允许村干部将村集体经营层次所可以得到的收入变为私人收入，默许村干部吃吃喝喝，对村干部借村庄公共工程谋取私利不闻不问，最后，对村干部明显的贪污行为视而不见，对本来应该支付给农民的各种自上而下的转移支付款及各种从农民那里超收的款项也视而不见。作为回报，村干部就会竭力完成自上而下的政务。
农民是分散的，他们当然对吃吃喝喝甚至有贪污行为的村干部不满，但农民并不能因此改变产生这种行为的机制。农民甚至会上诉举报村干部明显的贪污行为。乡镇行政不会随意去查村干部的这些问题。“查处一个打击一片”，相反，乡镇必须保护那些经济上小有问题但办理政务有积极性的村干部。甚至大部分村民也对这样的村干部有好感，因为这样的村干部虽然有经济上的问题，却也有办理村务的积极性，并因此部分解决了村庄公共物品供给不足的问题。
简单地说，当前乡村关系体制，是产生制度性****的体制，乡镇行政要求村干部完成政务，就默许并保护村干部的贪污行为。村干部和乡镇行政联合起来，将自上而下的转移支付和自下而上的农民负担，尽可能装进自己的口袋。表面的政务完成了，诸多的资源却被乡村两级吞噬掉了。由此产生农民负担过重，村级债务庞大，自上而下的转移支付流失等等问题。乡村组织本身成为巨大的黑洞。
其实，不止乡村关系如此，县乡关系也具有相似的特点。
3、县乡村体制中的县乡关系
与乡镇行政需要依托村干部来完成自上而下的政务一样，县级行政也需要依托乡镇干部来完成自上而下的政务。离开了乡镇一级，县级行政不可能在农村有效行政。县级行政对乡镇一级的依托，与乡镇对村一级的依托，有着根本的不同，因为县乡关系是上下级关系，是体制内的关系。乡镇干部是科层体制的一个部分，是拿国家工资的公务员，村干部是科层体制以外的拿着误工补贴的不脱产的农民。因为县乡关系是科层体制内部的上下级关系，县级行政具有对乡镇干部的强大权威，县乡关系因此根本不同于乡村关系。
但是，县乡之间的关系也远不只是县一级如何说乡镇一级就如何做，县级行政可以随心所欲指挥乡镇的那种关系，而是有着很大讨价还价空间并因此具有共同利益的关系。具体地说，县级行政不仅要依托乡镇行政来完成自上而下的各项政务，各种达标升级任务，而且希望乡镇行政在完成各项政务及达标升级任务时，完成得很优秀，希望乡镇行政在完成县级行政布置任务以外开创新的经验，创造新的政绩，诸如小城镇建设得有模有样，乡镇企业发展得红红火火，招商引资很成规模，农业产业结构调整成了典型，被省市政府评为模范乡镇，财政收入快速增长，乡村道路修得很好，社会治安很好，普九达标很好等等。乡镇创造的这些政绩，不仅成了乡镇自身的脸面，而且成了县级行政领导的脸面，成了县级行政向省市行政报喜（不报忧）的汇报资料，成了县级行政相互攀比中居于优势地位的基础。
也就是说，乡镇行政不仅要做县级行政要求必须做的那些事情，乡镇行政还必须做县级行政希望做的那些事情。这些县级行政希望做的事情是软指标，同时又是考核乡镇行政最为关键重要的指标，因为县级行政要求乡镇行政必须做的那些事情，所有乡镇的行政领导都不得不完成，因此就成为一个不需要比，只需要看谁不能完成的末位淘汰的指标。而考核乡镇行政优秀与否的指标，就是那些完成县级行政希望做的事情的指标，这种希望做的事情的指标没有上限，但可以排名排位。做的最好的乡镇在全县排位靠前，成为优秀，也就成为县级行政表扬的对象，成为其他乡镇学习的榜样，成为其他乡镇行政应予赶超的对象。
这种县级行政将乡镇排名排位的做法，激起乡镇之间的竞赛，乡镇之间的基础是不同的，条件是不一样的，但竞赛只看最后的结果（虽然往往是表面的结果），在这个比好的竞赛中，没有哪个乡镇愿意落后（否则会被指责为无所作为，为官一任，没有造福一方），各个乡镇就会依据某个时期的重点工作中心工作来展开这方面的竞赛活动（注意，每个时期县乡工作的重点往往不一样，因此竞赛活动的方面也往往不一样。最近20年竞赛活动的重点似乎都集中在经济发展方面）。开展竞赛的项目几乎没有例外地都要落实在人财物资源的集中。乡镇开展竞赛不可能指望县级投入（县级投入人财物资源就不可能再谈什么乡镇之间的竞赛了），乡镇行政本身的人财物资源相当有限，因此，在以传统农业为主的地区，要开展竞赛，各个乡镇行政几乎无一例外要依托村干部向农民伸手要钱要劳力，要加重农民负担。
有一些乡镇的财政状况较好，资源相对较多，这些乡镇比较容易地排位在其他乡镇的前面。还有一些乡镇财政状况较差，努很多力也排位靠后。这些排位靠后的乡镇必须想更多办法来提高自己在中心工作中的排位名次，这种努力的一种可能是越过农民合理负担的界限，给村干部更多许诺，让村干部变通着从农民手中提取人财物资源用于时期的中心工作。
这种变通有时不仅违反了中央政策，而且违反了相关法律，比如因为加重农民负担而与农民发生冲突，发生了人命案。再比如逼迫村干部贷款借款上缴完成乡镇行政下达的任务。比如强迫农民调整产业结构失败，引起农民反抗，农民将乡镇强迫要种但卖不出去的萝卜、桃子、西瓜拖到乡政府、县政府院内，倒在县乡领导人面前示威。农民还会越级上访。新闻媒体也会报道。最后，中央、省市领导批示，要严肃查处这些违反政策甚至违反法律的事情。
但是，县级行政会尽最大可能来保护乡镇行政，尽可能将引起上级不满的事情“大事化小，小事化了”，从而保护乡镇行政的积极性。如果县级行政不保护乡镇行政在中心工作竞赛中出现的问题，乡镇行政就不敢再发挥自己的主观能动性，利用政策的灰色地带来尽最大努力地完成好县级行政的中心工作。这种保护乡镇行政的例子如，在乡镇行政负责人出现问题时，调到其他乡镇工作，甚至上调到县局工作。不是迫于巨大的来自上级或新闻媒体的压力，县级行政会尽最大可能保护乡镇行政负责人，而乡镇行政负责人在这个保护伞的保护下，不仅会利用政策的灰色地带，通过各种变通办法，来完成县级行政布置的任务，来创造中心工作的政绩，而且，受到较少监督的乡镇行政负责人会利用完成上级任务和创造政绩的机会来谋求个人好处和群体好处，他们乐于从农民那里索取更多人财物资源，以满足乡镇行政的行政之需，以满足乡镇干部的个人贪欲。他们还乐于将得到的好处向县级行政行贿（集体的和私人的）。
县级行政不仅会保护那些财政状况较差，因而更容易在中心工作竞赛中利用政策灰色地带违规的乡镇行政负责人，而且会保护那些在中心工作竞赛中获得较好名次的乡镇行政负责人。这些人是“工作积极主动”能够打开工作局面的能人，是县级行政眼中的“红人”，是其他乡镇行政负责人正在学习的榜样。正是县级行政对乡镇行政违规者的保护，使乡镇行政负责人不仅完成县级行政安排的必须完成的工作，而且积极主动呼应县级行政中心工作的要求，成为县级行政“一呼百应”的最强有力的响应者，成为县级行政自上而下工作“得心应手”的基础。
当然，如果自上而下的政策要求过于严格，违规行政风险太大，比如农村税费改革以后，加重农民负担一票否决，就使县级行政偏好由发展转向稳定，他们就宁愿让发展经济的中心工作停一停，而不允许乡镇行政以种种借口去加重农民负担，更是千万不能出现因为农民负担“死人”的情况。他们要等上面风头过去之后，再图“发展”大计。
其实，不仅县乡关系如此，市县关系、省市关系也是如此。
4．小结
从以上讨论可知，在自上而下的政绩评价机制下面，县乡之间及乡村之间，很容易结成利益共同体，离开了乡村积极主动的行政呼应，县级行政难以做出像样的“政绩”，而乡村有了县级行政的全力保护，也就敢于越过政策的灰色地带，为县级行政中心工作排位较为靠前而去努力。
利益整体化了的县乡村三级，既可以有效摆脱自下（农民）而上的监督，又可以有效摆脱自上（中央）而下的监督。在政绩评价机制下面，积极行政成为必然要求，而积极行政又必然形成既可以逃避自下而上监督，又可逃避自上而下监督的县乡村利益共同体。这个可以逃避各种监督的利益共同体的出发点是建设政绩工程（完成发展型的中心工作），但这个利益共同体一旦形成，他们就会借以维持共同体自身的利益，就会强化自身建设，就会借口行政体制现代化的要求，吞噬掉来自上级和来自农民的各种资源。政绩工作和中心工作本身就不过成了县乡村三级为了谋取自身利益而制造出来的工具，各种“人民事业人民办”的初衷就不是为了人民的福利，而是为了县乡村三级的利益。自中央而来的各种政策和要求，都被这个贪得无厌的县乡村三级变通成为谋取好处的机会，面对一个总是想得到自身利益的县乡村利益共同体，中央政策动辄得咎，无所适从。农村问题越来越多，彻底改革县乡村体制的时机也就会到来。
三、当前学术界关于县乡村体制改革的主要意见
当前国内学术界关于县乡村体制改革的研究成果有一些，但关于县乡村体制整体改革的研究成果比较少，比较系统作了讨论的主要有徐勇教授发表的两篇论文。以下将学术界的主要意见作简单归纳，并对这些意见作简单评论。
徐勇的观点
徐勇教授的主张可以由他论文的标题来概括为“县政、乡派、村治”。从后往前说，村治即村民自治。徐勇认为村治必须以强村为基础，即在县乡村三级中，公共财力必须向村倾斜，要保证村级必要的财力，否则，村民自治就难以实现，村庄公共工程和公益事业就无法进行，民主自治变成“空壳”民主。农村税费改革以后村级财力反而下降，与当前县乡村三者利益分配仍然以权力大小为主导有关。他主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”不是取消乡级行政，而是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。徐勇没有在论文中写出但意思很明确地认为，乡级行政应是一种消极职能，不应该承担比如发展地方经济建设小城镇等积极职能。“简县”首先是根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构。尤其对于农业地区的县来说，机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。其次按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，可以实现县级领导的直接选举制。而从长远看，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位，中央通过党务、司法、资源分配控制县，县向地方民众负责。
徐勇“县政乡派村治”设计的优点是明显的，就是十分系统地论述了县乡村三者的功能定位及结构关系。县乡村体制改革乃至体制设计，只有在整体中才可以看得清楚是否合理，这种整体构思的框架，为进一步研究县乡村体制提供了启示。
但徐勇的主张也有不足的地方，具体有二，一是缺乏从更广泛的背景考察县乡村本身的功能定位。县乡村体制设计必须依托于县乡村的功能定位，否则，我们难以理解县乡村体制为何如此不能如彼。二是对村治过于乐观，对村治的困境较为忽视。
2、沈延生的观点
沈延生1998年在《战略与管理》发表“村政的兴衰与重建”一文，提出“乡治村政”的主张，2003年在《中国农村研究》发表“自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望”，重申自己的主张。
沈延生“乡治村政”的主要观点乡治即乡镇自治的简称。乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。村政即将政府组织延申至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1—3人组成，成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村还应设立村民代表会议，作为议事机关。
沈延生主张“乡治村政”，与当前村民自治的发展状况及全国绝大多数学者的意见都很不一致。沈延生的可贵之处在于看到了“村民自治”自身在处理村庄公共事务时面临的窘境。沈延生主张“村政”的一个主要理由是“随着城市化的进展，中国今后必然会象世界上的发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来的命运注定是消亡”。不过，正是在这一点上，徐勇比沈延生要高明一些，即虽然今天我们可以用诗的语言预言大多数村庄未来注定消亡的命运，这个消亡的过程却是痛苦而缓慢的。当前县乡村体制设计不能以未来为基础，而必须以现实农村的状况为基础。县乡村体制必须要解决当前中国农村正存在着（也许将来也解决不了）的问题。
3、温铁军、党国英的观点
除徐勇和沈延生以外，学术界对县乡村体制改革作了较为系统讨论的还有温铁军和党国英两位学者。
温铁军主要意见有三，一是乡政府改为县财政直接开支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。
党国英的主要意见是建立大农村社区，其基本想法是，第一，取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”。所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合一。温铁军和党国英的观点，都试图从整体上把握县乡村体制设计中乡村的方面，这也是他们的主张比一般分别就县，或乡镇、或村一级展开讨论要优越的地方。但温铁军和党国英的主张都比较混乱，不够成形。温铁军存在的问题，沈延生已经讨论。党国英则是一篇文章一个主张，每个主张之间相互矛盾。这样就使他们的意见虽有启发性，却少可信性。
4、其他各种观点
除以上较为系统的关于县乡村体制改革观点（或设计）以外，还有诸多关于县乡村体制改革的分散的意见。以下分别列举。
在村一级，目前占绝对主导地位的意见是坚持并完善当前的村民自治制度。除沈延生等极少数学者主张实行村政外，大多数学者的讨论都集中在村民自治制度如何处理好党支部与村委会关系和建立健全村民代表会议上面。
在乡镇一级，当前学术界占主导的意见有两种，一种是完善当前的乡政，尤其是强化乡政的民主取向，如乡镇长直接选举，加强乡镇人大的地位并引入人大代表的竞争性选举制度；一种是在乡镇一级实行自治。比如于建嵘主张“撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。”“乡镇自治是一种社区自治，它要求以一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律的规定和本地方公共的意志，处理一地方公共之事务”。“乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社会发展的公共意志并处理好地方公共事务”的。于建嵘主张的乡镇自治与沈延生主张的乡镇自治显然有所不同，即于建嵘更强调乡镇自治是一种社区自治，与上级行政没有关系，而沈延生更强调乡镇自治是地方自治之一种，与上级行政关系密切，以防范社区恶势力对乡镇自治的操纵。
就乡镇一级体制改革的以上两种主导意见来讲，其背后的理念是一致的，即乡镇一级应该进一步扩大民主，强化自下而上对乡镇行政的监督。这两种意见的两极是相通的，即强化乡政民主取向向与强调乡镇自治是地方自治之一种之间，并无本质的不同。
此外，学术界主张撤销乡镇政府，在乡镇一级建立县级行政派出机构的意见也有一定问题，如前述徐勇和温铁军的主张。
比较奇怪的主张是吴理财提出的“乡政自治”。吴理财认为“乡政自治”就是“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作”。不过，如果不考虑“乡政自治”这个叫法，而从吴理财的具体论述来看，他的主张与沈延生的“乡治”和强化乡政民主取向的主张并无本质不同。
在县一级，据于鸣超的说法，对县制的前途，现有三种意见：强县、废县、虚县。《县域论》的作者张春根主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”：减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成省—县—乡三级体系；改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。这种观点是人文地理学和行政学界的主流意见。强县论的依据之一是县制历史悠久。如果减少行政层次，实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤销变更频繁的地级建制。
废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，“废县”的实质是变相实现地方政府四级制，即用省—地级市—县级市—乡镇来取代宪法规定的省—县—市—乡镇。
于鸣超不同意以上两种意见，而主张虚县。即实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体，即不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政。这就是虚县制的要旨。
于鸣超是从整个中国行政区划改革的角度来划分以上三种意见的，沈延生正是以于鸣超等人主张的虚县论为基础，认为废乡镇存县政（即徐勇主张的县政乡派）不是理想选择。这也是沈延生主张乡治的一个理由。
当前关于中国行政区划改革的讨论存在两个方面的问题，一是未充分考虑当前中国经济发展的区域非均衡性，过于强调了行政建制的全国统一，二是较多自上而下的考察，缺少自下而上的考察。在中国农业型地区，如何从农村自身发展的需要和农民未来发展前景设计中国的行政建制，是十分关键的。徐勇“县政、乡派、村治”是当前在县制论上为数不多的自下而上进行考察的成果。
四、县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路
以上分别讨论了中国农村发展的中长期前景，当前县乡村体制存在的主要问题和学术界的主要针对性意见。本节拟以前述讨论为基础，讨论县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路，并对全文作一个简单的小结。
县乡村体制设计的基本原则
从前述讨论中，大致可以归纳出县乡村体制整体设计的以下五个原则。
第一个原则：中国农村行政体制必须差别设计。（差别性原则）。
因为中国经济发展区域非均衡状况已经十分严重，并且在可以预见的未来，这种区域非均衡性还会进一步加剧，自下而上对农村基层政治和行政体制提出了不同的要求，也提供了不同的基础。在沿海发达的城市带农村，因为城市带带来区域性经济繁荣，乡镇一级工商业比较发达，农村土地升值很快，发展第三产业及高附加值农业都有条件。发达的工商业和高附加值农业，为建立县乡财政提供了来源，也为农民较多的现金收入提供了来源。在财政资源比较充足的条件下，以专业化分工为基础的现代行政体制可以建立起来。另一方面，发达的工商业和高附加值农业与传统农业，具有十分不同的特点，传统农业具有极大的相似性，对于专业化行政的要求不多，而工商业和现代农业不仅本身具有专业化的特点，而且要面对比传统农业复杂得多的各种事务。工商业的发展和现代农业的兴起，还使小城镇地位变得重要起来。总之，在城市带的农村地区，基层行政体制面对着大量复杂的专业化问题，需要有现代的以专业化分工为基础的行政体制来予处理。传统的县乡村体制不能适应这些城市带农村的需要。此外，因为这些农村地区具有发达的工商业，小城镇不再是纯粹消费性的场所，而是工商业聚集效应发挥作用的自然结果。这些城市带农村，就应确立“市镇”体制，而非当前传统农业型地区的县乡村体制。因为本文主要讨论县乡村体制，市镇体制的设计不再展开。
第二个原则：县乡村体制必须依托于县乡村三级自身功能定位的原则。（依附性原则）。
县乡村体制设计必须以县乡村三级功能定位来展开。在前述讨论中，我们讨论了在传统农业型地区，因为工商业不发达，乡镇一级小城镇建设的既无基础，也无作用，建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所，而且消耗掉了本来应该用于村庄建设的资源。从长远看，中国农村人口从农业中转移出来是一个相当缓慢长期的过程，如何让农民在村庄安身立命，获得生活的价值，村庄秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现。这就是前述我们说“弱乡实村”，建设村庄的理由。而如果在功能上“弱乡实村”，县乡村体制的设计就首先要满足改善农民生活和建立村庄秩序的要求。
中国历史上，县一直是一级稳定的单位，具有完整的结构，也具有完备的政治和行政职能。这就使“县政”成为可能，强县有了基础。而从乡镇一级来看，因为小城镇发展没有空间也无必要，乡镇一级的主要职能是介入村一级，为村庄提供基本的公共物品供给，及作为县村之间的中介组织，这就使乡镇一级不仅在功能实体定位上要弱化，而且在县乡村体制中的定位也要弱化。
对于传统农业地区一些具备区位优势，具有工商业基础或发展工商业潜力的乡镇，则可以在县乡村体制以外单独建制。比如县政府驻地的城关镇等。一般来讲，在传统农业型地区，一个县的范围，这种具备区位优势和工商业发展潜力了乡镇不会太多，而不应定的太多（更不能如当前每个乡镇都将小城镇建设、招商引资及发展工商业作为乡镇政府首要任务），2-3个足矣。
第三个原则：县乡村体制必须适应和满足农村自身的需要，尤其要适应和满足农民“温饱有余、小康不足”的状况。（适应性原则）。
在以传统农业为主导产业的农村地区，农民收入增长的空间很小，现金收入很少，同时，农村事务本身的同构性很高，不同村庄往往面对着相差不多的问题，这种状况就使自下而上建立起以专业化分工为基础的现代行政体制既无可能也无必要。
在市场经济的冲击下，传统农业型农村地区，农民现金收入很少，农民内生型组织缺少足够资源投入而难以生长起来。而另一方面，传统农业型地区，农民的温饱问题大都比较好地解决了，闲暇时间很多。如果组织得好，将农民的闲暇时间利用起来，不仅可以创造物质的财富，而且使农民的闲暇变得具有价值，生活变得丰富多彩，自身立命之本可以找到，安居乐业成为可能。
在内生型组织难以建立，农民内生合作无法达成的情况下，自上而下行政力量的介入和自外而内经济资源的输入（尤其是中央财政转移支付资金的输入），就成为建立与维护村庄秩序，提供村庄公共物品，乃至广义的以实村为目标的乡村建设的前提。在面对着具有极大相似性的诸多村庄的各种问题面前，县乡村体制应该将尽可能多的自上而下的资源用于村庄建设本身，而这个村庄建设特别是在开始的时候离不开自上而下行政力量的介入。
县乡村体制设计适应性原则强调自下而上设计县乡村体制，而因为当前传统农业型地区村庄内生秩序难以产生的情况下，就反而需要有强有力的自上而下的行政力量介入到村庄秩序的建立和维护上来。
第四个原则，县乡村体制必须整体设计，同时，县乡村也容易成为一个利益共同体。县乡村体制的整体设计要限制县乡村利益共同体的谋私倾向。（整体性原则）。
如果不从整体上设计县乡村体制，而是就事论事，则无论是村级行政化还是村民自治，无论是削弱乡镇行政还是强化乡镇行政，也无论是强县还是虚县，都会有自己的理由。其实，县乡村体制的每个单项设计，总是以其他方面未言明前提不发生变化来进行的，这样的设计虽然可以针对当前县乡村行政体制的某方面弊病提出改进性建议，却因为缺乏整体性视野而无法说明这种改进方案是否最优，也无法建立起比较的框架。
整体上设计县乡村体制，建立比较框架的原因，正是县乡村具有利益共同体色彩。当前的县乡村体制，自下而上监督和自上而下监督的效果都不明显，县乡村行政体制内部相互庇护共同得利，将本来不多的自下而上向农民收取的费用和自上而下财政转移的资金，都消费在自身的运作中，而不是根据农村本身的需要及农民的偏好，用在最应该用的地方。正是因为当前县乡村体制这种内部循环所形成的既超越农民实际利益也超越中央利益的利益共同体，使当前县乡村体制的几乎所有综合及单项设计都以克服这种利益共同体为目标。如果可以在整体设计框架中克服县乡村这个利益共同体的谋私倾向，就没有必要在每一个层面都作相同或相近的设计。县乡村利益整体化还告诉我们，不仅自下而上的体制外的监督很难起到作用，而且自上而下的体制内力量也难以起到监督作用。这就需要从县乡村体制尤其是从县乡体制内部寻找办法。
第五个原则，在传统农业型地区，县乡村体制应以保持秩序而非发展经济作为基本职能。（消极行政原则）。
消极行政的原则或可以叫做县乡村体制整体设计的前提，这是一个外部的原则，即中央必须完成以经济发展指标来考核地方行政到以保持秩序状况来考核地方行政的根本性转换。在从计划经济到市场经济过渡的一定时期，鼓励地方行政介入地方经济发展之中，以经济发展状况来考核地方干部，具有一定的合理性，但到目前，尤其是传统农业型地区，这种以经济发展指标来考核地方行政干部的办法，已极不适应当前中国的实际。第一，全国经济一盘棋，经济发展有自身的规律，微观经济的总和不等于宏观经济，中央应从宏观方面考虑经济发展的战略目标和发展状况，不应鼓动地方之间的竞争。微观经济有占先占优的问题，宏观经济则必须整体考虑。第二，市场经济本身的发展，也要求政府（尤其是地方政府）不干预经济本身，地方政府尤其不能通过向中央要发展地方经济的特殊政策和自己制定经济发展的特殊政策，来推动地方经济的发展。这种特殊政策降低了全国经济资源的配置效率。第三，当前在整个政治体制未作大的改变，行政不良行为普遍存在的情况下，发展地方经济往往成为地方官员贪污的重要渠道，也是形成县乡村利益共同体的重要原因。
此外，对于当前传统型农业地区来讲，最为重要的事情不是发展经济，而是为农民生活提供基本的公共物品。从理论上讲，一个地区经济发展起来了，农村公共物品和村庄秩序也就建立起来了。但从全国整体来看，经济发展是有一个过程的，而农民生产生活秩序是却总是需要保持的。
2、县乡村体制整体设计的进路
根据以上原则，我们来讨论传统农业型地区县乡村体制整体设计的进路。
第一步，推行村治。依据“实村”方略，县乡村体制设计必须以村庄建设为目标。在当前市场经济条件下，农民的合作能力严重不足，与农民生产生活关系密切的公共物品供给严重不足，村庄秩序难以保持，村庄建设更无法提上议事日程。
在村庄内生秩序存在困难的情况下，强有力的乡村组织不可缺少。借用自上而下的行政性组织力量，可以克服村庄内生秩序的困难，并为村庄提供基本的公共物品供给。当前村民自治制度框架的问题是，既不能有效解决村庄秩序内生的问题，也难以约束监督自上而下的行政力量。但是，村民自治制度不仅为村级组织当前的运转提供了内生的可能，而且为村庄建设提供了具有弹性的框架。具体地说，村民自治制度“自我教育、自我管理、自我服务”的框架，为发挥农民的自主动，调动农民参与村庄事务，特别是充分利用农民剩余劳动时间较多，可以开展广泛的文化性和社会性活动的特点，让农民通过相互协商合作，既达成村庄秩序，又丰富农民文化生活。如果不是对立地看待村民自治制度与强势乡村行政性组织力量的关系，则可以将乡村行政性组织的外生力量和村民自治制度可能具有的内生秩序的潜力相结合，共同服从和服务于村庄建设。在开始阶段，因为村庄建设没有展开，村庄社会关联度较低，村民自治制度可以解决的问题不多，很多村庄事务需要借重外来乡村行政性组织的力量，但随着村庄建设本身的进展，村民自治可以解决越来越多的村庄事务，外来的行政性力量只是协助村民自治来维护村庄基本秩序，解决那些村民自治制度难以解决的问题。尤其重要的是，乡村两级可以借重自上而下越来越多的财政转移支付资金建设村庄，这种外来经济资源转化为村庄内源发展的可能。村民自治制度和村庄内源发展构成良性互动。
换句话说，当前村一级的村民自治框架虽然并不能完全解决村庄秩序的问题，但它是一个具有潜力的框架。通过乡村行政性组织力量的介入，即可以弥补村民自治制存在的一些问题，因此，村民自治制度无需改动，村一级仍然要搞“村治”。
第二步，实行乡派。依据传统农业型地区村庄事务大多比较简单，相似多于不同的实际情况，和乡镇一级不应该普遍建立工商业（其实也不可能普遍建立工商业），乡镇一级不应过多介入地方经济发展事务的消极行政原则，乡镇行政没有必要建立以专业化分工为基础的现代行政体制，“弱乡”的同时，应当简化乡镇一级的行政设置，可以撤销乡镇一级政权，而在乡镇一级建立县级行政派出机构的乡公所，谓之“乡派”。
第三步，建立县政。如果“乡派”，则不仅必须实行“县政”，而且要强化对县政本身的约束力量。县政乡派可以造成一种强有力的行政性力量，这种强有力的行政力量介入村庄，通过弥补村民自治制度的缺陷，使村庄基本公共物品的供给及村庄建设都有了保障。但是，这种自上而下强力介入村庄的行政性力量容易凭借自身的行政强力来谋取私利。因此就必须对县政乡派予以强有力的监督约束。
第四步，改造县政。监督约束具有强势行政能力的“县政乡派”组织，传统的办法难以奏效。具体地说，村民自治乃至农民协会的办法，无法从体制外有效监督县乡行政，原因很简单，县乡行政是高度组织起来的，而农民是高度分散的。高度组织起来的县乡村行政有足够的办法收买由农民选举出来村干部及农民协会负责人站在县乡一边。过去的经验也证明，自上而下监督约束县乡行政的办法也难奏效。
因此，监督县乡行政的办法只能从县乡民主方面即从县乡体制内部来解决。相对来说，改造“县政”负面后果较少（参见前述讨论），其主要办法是强化县级人大职能，一是强调县级人大代表之竞争性选举，二是由县级人大选举产生县级行政领导人，三是强化县级人大对县级财政和重大事项的决策权。
如此，即建造出一个整体的县政乡派村治的县乡村行政体制框架。
注释:
[1]此方面的讨论参见贺雪峰“农村秩序与县乡村体制”，尤其是第一，第二两节。
分别是徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”，《江苏社会科学》2002年第2期：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。
参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》2002年第6期；沈延生、张守礼：自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望，《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版。
参见沈延生：“自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望”，《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版，第84-85页。
参见于建嵘“乡镇自治：根据和路径”，《战略与管理》2002年第6期。
吴理财：“中国大陆乡镇政府何去何从”，《二十一世纪》2003年第4期。
于鸣超：《战略与管理》2002年第1期。
沈延生：“自治抑或行政”，《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版，第82页。
参见贺雪峰：“乡村秩序与县乡村体制”。
