摘 要
本项研究讨论了中国农村发展近期及长期面临问题的各种政策选择。本报告认为：（1）当前农村的主要问题是农民收入增长缓慢，而确保农民收入长期可持续增长的唯一途径是减少乡村人口。当前由过量的经济生产能力造成的通货紧缩抑制了农村人口的迁移，也阻碍了农民收入的增长。增加农民收入就必须消除通货紧缩。农村基础设施投资对于需求扩张具有乘数效应。政府应通过反通货紧缩的扩张财政政策配置更多的资源投资于农村基础设施。一旦消除了通货紧缩，农民收入将相随于劳动力转移而获得增加。（2）建立全国一体化市场对于缩小区域间收入差距、西部地区分享东部地区动态增长中的收益都是十分重要的。一体化市场的建设对于生态脆弱区调整其生产结构、保持可持续发展也是十分重要的。（3）持续改善农业生产技术是中国保障粮食自给的必然要求，也是农民从加入WTO获得收益的重要保障。 政府应增加对农业科研部门的公共投入。（4）乡村人口迁移的可能性取决于城镇非农业部门的就业机会。因此农村发展因成为整个国民经济发展的一个重要部分。为适应进入WTO对国民经济的挑战及农村的可持续发展，中国应遵循“比较利益”的发展战略，促进劳动密集型产业及资本密集型产业中劳动密集型生产环节的发展。（5） 中国的中部地区集聚了绝大数量的乡村人口，并面临最少的自然资源和最为严重的贫困问题。政府应优先解决中部地区的乡村发展问题。
序 言
本报告的首要目的是研究近年来，特别是1994年以来中国农村发展（不是农业发展）的一些重大战略问题。自中国经历了1992年的通货膨胀及1997年的亚洲金融危机之后，相应于解决经济生活中潜藏危机的需要，中国经济发展和制度转型的战略和路径发生了许多值得关注的变化，最为突出的表现有两个方面：一是中央政府对经济运行的行政干预在增强，资源配置的权利日益向中央政府集中，二是农村长期发展和农村的制度转型受到严重抑制，造成了农村在非农产业发展、劳动力流动、农村财政和金融等方面面临了激烈的矛盾冲突，接连数年出现农产品价格下跌、农民收入下降等问题，造成人口最多的乡村部门对于经济增长和制度转型的参与程度日渐降低。
针对上述问题，目前的政策调整并没有能够对症下药，比如西部大开发的战略、难以确保可持续性的生态建设战略等，这些战略至少在中短期内当前农村面临的问题是没有效力的。另外的一种政策思路是不断地在农业生产内部或农村自身寻找解决当前农村问题的出路。显然这些方法是难以从根本上解决当前农村面临的突出矛盾的。
我们并不认为当前的农村发展能够完全脱离农业生产的发展，也不认为农业生产中就不存在问题。实际上当前农业发展中仍然存在许多问题，比如要素使用、资源管理、生产组织、研究和科研开发、农业推广服务体系、生产资料供给及服务、农产品质量标准等等。我们也不否认这些问题在当前农村发展中的重要性程度。但是，农业生产中许多问题的解决可能涉及到更为基本的一些战略和体制问题，比如当前的财政体制和农村金融体制问题。同时作者认为，就国民经济长期的成长和转型来看，基本战略和制度的制约相对于农业发展对农村发展的制约来说更为基本。因此本项研究的方法是从整个国民经济成长和转型的视野，来考察当前中国农村在战略和制度层面所面临的重大的和基本的问题，并力图提出实施新战略的主要内容。
由于本报告宗旨在于帮助亚洲开发银行分析和了解近年来中国农村发展战略变动的基本线索、特点和原因，以便于亚行能够在考虑新的、支持中国农村发展战略时作为参考。鉴于此一目的，本报告没有更多地涉及关于农业生产发展方面的问题。比如土地资源使用及管理、水资源的利用与管理、农业科技与推广等等具体的农业生产发展本身的问题。
本报告在起草和写作过程中，得到了许多学者的支持和帮助，同时也引用了许多其他专家、学者的研究成果，在此特向他们致以诚挚的感谢！
第一章、导言
1、中国乡村部门面临的问题
1．1 中国经济由计划体制向市场体制的转型已经经历了20多年。1978-2001年其实际的GDP年均增长达到9.3%，人均GDP达到8.1%。绝对贫困人口大幅度较少，从1978年占人口一半以上，下降到90年代末期的不到10%。通过改革，中国已经成为世界的贸易大国和吸引外国直接投资总额排名世界前列的国家（OECD， 2000年10月）。对外贸易年均增长15.0%，进口和出口的增长都快于GNP的增长率。对外贸易占GDP的比率由1978年的9.5%提高到2001年的44.0%，中国已成为世界上人口过亿的大国中最为开放的国家。高速的经济增长、人民生活的改善和综合国力的提高是中国成功实现经济转型的重要标志。
1．2 经过了20多年来的改革，国有企业改革却始终未能取得预期的成效，国有企业部门的经营困难，很快带来银行，特别是国有商业银行坏帐增加和大量经营亏损。这两个方面的问题直接导致：（1）政府税源的减少和财政收入占GDP的比率下降；（2）银行大量信贷资金被国有部门占用，而非国有部门能够获得的信贷资源大幅度减少。国有企业和国有银行潜藏的金融风险，制约了中央政府从容推进市场化改革的步伐。而1993-1994年的通货膨胀及1997年亚洲金融危机促成中央政府更加强化全国政策制定和实施的统一性及资源配置的行政化倾向。此外，为了克服通货紧缩造成的宏观经济困难，1998年末政府采取了扩张性财政政策，到2002年末，政府已发行6600亿元长期国债，主要用于基础设施建设、技术改造及城镇低收入人口的收入保障。上述政策实施的结果，直接导致当前中国农村的发展与改革面临极其困难复杂的局面。而当前宏观经济增长中出现普遍的生产能力过剩而出现的通货紧缩更加加剧了解决农村问题的难度。
1．3 中国从计划经济向市场经济的转型从农村地区开始启动。在1978-1984年改革的初期，家庭承包责任制替代了原有的人民公社体制，农民人均收入实现了年均13.9%的高速增长。然而，正如表1所示，农民人均收入的增长率1984年以后始终低于城镇人口收入增长的水平。造成城乡居民收入差距持续扩大，由1978年的2.57:1扩大到2001年的2.94:1。
1．4 尽管影响农民收入增加的因素很多，但归根结底仍然是乡村人口和乡村滞留的劳动力过多所致。几乎所有问题都与此相关。农业无论如何发展也没有空间来解决众多乡村人口的实现收入快速增长的基本要求的（林毅夫2002；Johnson 2002）。中国农业发展的基本现实看，8.7亿乡村人口，利用15亿亩耕地生产农产品供给4亿多城市人消费。在这种人口格局及现有的技术水平下，我们必须常年维持70%左右的耕地资源投入到粮食生产中，商品农产品的生产受到极大的制约，同时也使农业对农民收入增长贡献份额日渐下降。在现阶段，仅仅依靠农业无法解决当前的农村问题，仅仅依靠农业政策的调整来寻找加快农民收入增长的道路难于凑效。
第二章 农村发展问题的成因
2、70%的乡村人口是所有农村问题的症结1
2．1 当前所有农村问题的根源在于众多的乡村人口对资源所带来的巨大压力，在于乡村劳动力寻求非农就业而面临的各种障碍。如果不把乡村人口的迁移和农村劳动力非农就业的扩大作为农村发展和改革的首要目标和战略的话，其他的政策手段和政策目标都将无法奏效。
2．2 从1978年底到1984年的第一阶段改革，农民人均收入超常规增长的根本原因是实行了家庭联产承包责任制，释放出了农民长期受到计划经济体制压抑的生产经营积极性。到了1985年家庭联产承包责任制在全国普遍实行以后，农民人均收入增长进入到常规阶段。
2．3 由于农产品的需求不仅收入弹性小，而且价格弹性也低。在正常情况下，一家农户增产，这家农户的收入可以增加，但是，如果每家农户都增产，造成农产品的供给曲线向外移，农产品的价格会大幅下跌，甚至出现“谷贱伤农”的情形。中外历史经验表明，在常规时期，唯有通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，一方面流动出来的劳动力由农产品的供给者变为农产品的需求者，使农产品的市场需求曲线向外移而供给曲线向内移，另一方面使留在农业的劳动力耕地面积增加，农民的人均收入才能长期持续增长。
2．4 历史经验亦证明上述观点；例如美国农业人口的比重在1870年时为50%，1920年初步完成工业化时尚有30.1%，1955年时下降到11.6%，到1985年就只剩下2.2%。日本农业人口在1870年时高达70.1%，1950年降为48.3%，到1993 年时仅余5.9%，韩国在1963年农业人口仍为63.2%，到1995年只剩12.5%。按世界银行的统计资料，在1990年，低收入国家和地区的农业劳动力占其总劳动力的69%，而高收入国家和地区的农业劳动力则仅有5%。同年，低收入国家农业增加值占其国内生产总值的25%，而高收入国家只占2%。从上述经验数据可看出，只有农村劳动力的就业不断从农业向非农产业的转移，才能保证农民收入的不断增长，城乡收入水平才不会有过大的差距，广大农村地区的居民才能够享受与城镇居民大致相同的经济福利。
2．5 2000年，我国农村劳动力总量已达47962万人，其中从事农林牧渔业的劳动力达32797.5万人，占总量的68.4%，占全国从业人员的46.1%。而2000年的国内生产总值中，农业所占的份额仅及15.9%。农业的劳动生产率只相当于社会平均水平的1／3 。“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1001.9万人，而整个“九五”期间，在农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还净增加了463万人，致使本来就相当严重的农业劳动力过剩、农民就业极不充分的状况更加恶化。
A、 农产品供求与价格
2．6 中国农产品价格自1997年以来出现连年下降，导致农民从农业中获得的收入也出现连续四年持续下降。1996-1999年中有3年粮食的总产量超过5亿吨，其他农产品也出现全面增长，导致农产品价格出现全面下跌。1997年全国农产品收购价格总水平比上年下降4.5%，1998年下降8%，根据当年农村住户调查的资料反映，1998年农民出售的15种主要农产品中有12个品种的价格下降，而肉类价格跌幅最大，达12.7%。
1999年情况更加严峻，全国农产品收购价格总水平比上年下降12.2%，创改革以来最大跌幅。统计的11种主要农产品价格，除木材上升1.4%外，其余10类农产品价格均出现大幅度下降。从农产品批发市场和零售市场所反映的情况更加严重（中国社会科学院农村发展所 国家统计局农村社会经济调查总队，2001，2002）。2000年和2001年农产品价格虽然略有好转但尚没有从根本上扭转价格下降的颓势。
表格1： 1994-2000年主要农产品价格指数 上年=100
3、中小工商业发展受到严重抑制
3．1 县和县以下中小型工商业发展应该成为县域经济发展的重点，它将为乡村人口的迁移作出重大的贡献。我们过去的乡镇企业的发展经验已经充分证明了这一点。目前中国的小城镇发展战略之所以存在各种障碍，除了各种体制的约束之外，十分重要的一个问题是工业化和市场发展严重不足，而没有工业化的发展，城镇化的进程是难以顺利演进的。
表格2：1994-2000年国有部门与乡镇企业工业增加值、就业人数与税收比较
4．8 目前的信贷紧缩是一种结构性的紧缩，而非全面紧缩。从全国总量分析来看，农村中资金流动的差额并不十分突出，但是如果我们从县域内部的情况看，情况就要严重的多。一是县域内的国有商业银行的分支机构基本没有放款权利，因此县域内的国有商业银行在1997年以后对县域内经济主体的贷款增加很少，二是尽管全国的金融机构的贷款中农业与乡镇企业贷款与农业和农户的存款在金融机构的全部存贷款所占的比例几乎相同（农村存款在1996-2000年间基本保持在12-13%的水平，而贷款保持在11%的水平），但是如果仔细分析却可以看出全面统计所掩盖的事实真相。第一，在1996-2000年间信用社占据了整个农村信贷市场的65-70%的份额，第二，国有商业银行对农村的放款主要是集中在大型基础设施、扶贫项目、国债配套资金和生态建设的贷款等大型项目，而对迫切需要提供金融服务的农业生产和中小型工商业活动却处于紧缩的状态。
表格5：乡镇企业和农业贷款 单位：亿元
6．6 相应于中国扶贫战略的调整，国际机构特别是世界银行和亚行未来扶持中国农村发展的重点确定在扶贫和支持中国的西部大开发方面。这种战略的定位究竟是否符合中国的实际，是否抓住了中国农村发展问题中的关键和实质，是事倍功半的战略还是事半功倍的战略，是需要认真讨论的问题。扶贫战略实施的状况显然是与中国的公共财政状况密切相关的，而公共财政的状况又直接与经济发展水平相关。ADB和WB的援助只不过是将未来公共财政的支出提前到今天支付。
6．7 我们认为，新时期消除贫困的战略是一个较为长期的任务，也是各级政府公共财政需要长期投入的项目。如果在一个时期内公共财政的投入过度，显然是会对当期的经济增长效率带来影响，同时也可能影响未来的公共财政支出。而且，农村人口如果不减少，最终既不能解决贫困问题也不能解决环境的可持续问题。
表格10：1986-1999年 中国政府扶贫资金投入数量 单位：亿元
9、进入WTO之后的农业和农村
A、农产品贸易问题：影响是区域性的
9．1 农业问题是中国加入WTO谈判的重点，而农业谈判中，农产品市场准入的承诺是一项重要内容。中国承诺在过度期内对8种农产品实行关税配额管理，包括小麦、玉米、大米、植物油、食糖、棉花、羊毛及毛条。同时对大豆、油菜籽、大麦、柑桔及肉类产品实行单一关税管理。
9．2 有关学者对加入WTO后，利用相关的模型对在贸易自由化情况下中国农产品贸易对各种农产品的影响进行了具体的分析（黄季焜，2001），从总体看，贸易对于中国的农业生产的影响是有限的。
（1）贸易的冲击仅限于一定的区域。
9．3 许多人对于进入WTO之后，国外农产品的进入十分担心，认为有可能会带来数千万农民的失业。这种担心实际上是没有什么依据。首先是中国的农产品，特别是粮食产品的商品率都不高，一般在30-50％之间，而棉花和油料的商品率则比较高，达到65-96%之间。但就我们在承诺期内进行关税配额管理的部分农产品看，可以十分清楚地了解贸易对区域性农产品生产的影响。小麦生产的大省是河南，占到全国生产量的22.4%，山东排第二位，为18.67%，河北为12.12%，其余省份均没有超过全国产量的10%。稻谷产量占全国比例最高的是湖南省，为13.84%，河南为10.14%，其余省没有超过10%，大豆生产黑龙江省一个省就占了近30%（29.21%），而新疆的棉花则超过了全国的1/3，广西的糖料占到全国的近40%（国家统计局，2001）。
（2） 于农民收入的影响也是限定在一定的区域范围内的。
9．4 根据国家统计局农村住户调查资料计算，黑龙江等九个省农民销售大宗农产品的现金收入仍然是家庭现金收入的主要来源。黑龙江、吉林、内蒙古、新疆分别达到63.33%、54.48%、39.23%、33.27%。显然，在这些地区如果不能很好地调整自己的农业生产和经验的战略，这些地区的农民将遭受农产品贸易自由化的直接冲击。
（3）主要农产品进口的配额数量并不大
9．5 根据相关研究，即使2002年粮食全部进口配额用完，进口玉米、小麦、大米的数量分别占2001/2000粮食市场年度总消费量的4.57%、7.34%、2.9%，而以2004年的配额量计算，进口粮食总量也仅占2001/2000年度中国粮食消费的6.02%。因此，从粮食安全角度来看，目前的配额并不会对中国的大宗农产品的生产带来重大威胁。
9．6 从积极的方面来，农产品贸易自由化的进程，也会对中国的农产品市场发育带来积极的促进作用。而且，加入WTO也会有利于我国具有优势的劳动密集型农产品，如蔬菜、水果、鲜花、农产品加工品的出口。因此加快完善全国的市场体系建设和分别不同的产品和不同的地区情况来确定农业发展的战略将是我们未来政策制定的一个重要原则。
B、补贴政策：补产业还是补人口？
9．7 加入WTO之后，另外一个十分值得重视、也是在中国的学者中讨论的最多的一个问题就是关于如何利用相关的扶持政策来扶持中国的农业发展问题。
9．8 根据中国的有关专家的研究，1996-1998年间中国政府对农业的一般补贴为785.6亿元人民币，占绿箱政策补贴的52%，粮食安全补贴大约为383亿元人民币，占25%。在未来的政策补贴中，绿箱政策的使用将是我们的重点领域，特别是在政府一般服务领域和农业环境及农业生态建设将应成为政策补贴的重点。
9．9 在黄箱政策补贴中，计算的综合支持总量（AMS）1996-1998年间均为负保护状态，达到-252亿元。尽管这种负保护状态近年来已经有所改善，但是，总体的负保护趋势还没有出现实质性改善。这与我们所努力争取的8.5%的综合支持量还相去甚远。
9．10 在运用相关的政策补贴措施对农业进行补贴的问题上，有一个十分重要的问题需要予以明确：尽管一些国家（比如，美国）正在通过各种手段（比如农业保险）转变过去对农业的补贴方式，从对农业产业的补贴转变为对农业人口的收入补贴，但是就中国发展的实际情况来看在相当长的一个时期内还没有办法达到这样的补贴模式。必须十分清楚：WTO的绿箱和黄箱政策只是支持农业产业发展的补贴政策，而不是一种对农村人口的补贴。后一种补贴显然不是目前的农村人口仍占总人口62.3％的发展阶段政府的公共财政所能够承受的。
C、农业产业中的外国直接投资
9．11 外国直接投资中农业的比重非常低。中国在吸引外国直接投资方面一直都非常成功——主要是劳动密集型的制造业，同时也对中国的经济增长做出了重要的贡献。但是，在整个90年代实际直接投资额中仅仅只有1%是农业投资。
9．12 与制造业相关的农业行业这个比例要相对高些，将近3%左右，并且都集中在现代化程度不高的农产品加工业。技术密集型的农业投入行业（播种，农用化学，牲畜医药，农用器械）虽然有非常大的现代化潜力，但是只占这些投资额的一小部分。
9．13 尽管在农业产业中外国直接投资的比例还很低，但是在外资并购中已经出现的问题是值得我们重视的。如何在引进外国投资、制度顺利实现转型的过程中充分发挥市场机制的作用，保障公平性和竞争性是我们需要认真讨论的政策。
第三章 解决农村问题的新战略
10、改善农村基础设施状况
10．1 中外的历史经验表明，农民收入的不断提高，有赖于农村劳动力随着经济增长不断向非农产业转移。但在当前生产能力出现普遍过剩，使农村劳动力离土离乡的异地转移和离土不离乡的就地转移的渠道受阻，要实现农民就业结构，解决我国当前农村、农民、农业的问题，当务之急是启动内需，消除国民经济中的过剩生产能力，遏止通货紧缩的势头。
10．2 生产能力的普遍过剩是存量的过剩，要在短时间内消除普遍过剩的生产能力必须要启动一个巨大的有支付能力的存量需求才能实现。在一个发达的市场经济中，有支付能力的需求都必然已经得到满足，因此，不可能找到一个这样的需求存量。但是，我国是一个从计划经济向市场经济过渡的国家，基本上是城乡二元经济，城乡市场隔绝，农村消费条件不充分，市场发育不完全。在占全国总人口62.3%，户数占三分之二的农村地区，和生活有关的基础设施仍然十分落后，不仅电网老旧，电压不稳，而且，电价高昂，有一半的农户没有自来水，大大限制了农村地区对现代消费品的需求。2000年农村每百户居民彩色电视机、电冰箱、洗衣机的拥有量分别为48.7、12.3、28.6，仅为同年城镇居民拥有量的41.7%、15.4%、31.6%。2000年农村居民人均纯收入2253元，比1991年城镇居民人均收入2025元高出11.3%。2000年上述三大件的价格仅为1991年时的一半或更低，但2000年农村居民的拥有量也仅为1991年城市居民的71.1%、25.3%、35.5%。可见，不是收入水平，而是基础设施不足是限制广大农村地区的居民实现其消费意愿的主要原因。
10．3 根据国家统计局农调队和北京大学中国经济研究中心在1999年12月对全国18796个农户所做的抽样调查和计量分析发现，农村电价每调低一毛钱，对彩色电视机需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高370元；对电冰箱的需求相当于农村人均纯收入提高667元；对洗衣机的需求相当于农村人均纯收入提高909元。如果做到农村居民用电和城市居民同网同价，在农村安装卫星电视地面接收锅做到村村通电视，建水塔实现村村通自来水，农村地区将会很快出现一个家用电器的消费高潮，电视机、电冰箱、洗衣机将不再有过剩的生产能力。水、电等和生活有关的基础设施问题解决后，农村地区还会自发地掀起厨房革命、厕所革命等和改善生活质量有关的建设高潮，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉。
10．4 农村地区的基础设施项目与主要为城市服务的基础设施项目相比，具有投资少，工期短，见效快，经济和社会效益好的特点，使用的物质投入以国内生产为主，对国内需求的直接刺激作用更为明显。这类基础设施建设高度劳动密集，以使用农村廉价劳动力为主，所以，加强农村基础设施建设，还能够在农村地区创造出许多就业机会，直接增加农民收入。
10．5 农村基础设施建设有助于推进农村现代化，有助于缩小城乡和地区间的发展差距，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展的成果创造必要条件。农村基础设施建设将使农村经济和社会事业长期受益，农村经济的发展进而可以扩大全国的市场规模，不断为全国经济增长提供新的空间，提升经济发展水平。
10．6 通过加强农村与生活有关的基础设施建设，可以启动农村的消费市场，消化掉过剩生产能力，使国民经济走出通货紧缩的困境，国民经济可以恢复健康、快速、持续的增长，这样农村劳动力才可能有机会不断转移到非农产业部门就业，进而实现农民收入的持续增长。以积极的财政政策来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生产能力最有效的措施，也是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整，增加农民收入，解决“三农”问题的首要政策。
11、建立全国一体化市场
11．1 我国各地的发展水平差距很大，东中西部之间收入差距如何不断随着国民经济的发展而缩小，是我国在新世纪解决“三农”问题所要克服的难点之一，关于此点，建立全国的统一大市场是关键。
11．2 在没有交易成本的前提下，要素禀赋结构不同、比较优势有异的地区，如果能够按照比较优势来决定产业结构，然后，通过统一的产品市场，进行地区间的产品串换，那么，各个地区间劳动者的收入就会随着经济发展而趋同，一个地区的经济发展，就会成为拉动另外一个地区经济发展的动力。所以，要缩小地区收入差距，首先必须建立全国统一的产品大市场。
11．3 当然，地区之间的产品交易是需要交通、运输、仓储、信息等等成本的，因此，也就不能完全依靠“要素价格均衡理论”的道理来使各个地区间的收入得到均等。地区收入差距的进一步缩小还有赖于要素的流动，建立全国统一大市场的第二层意义是发育和完善全国统一的要素，尤其是劳动力的市场。东部地区随着经济的发展劳动力越来越短缺，全国统一的劳动力市场有利于中西部地区富余的劳动力向就业机会较多的东部发达地区流动，流动出来的劳动力可以为中西部地区的发展积累资金、信息和技术力量，而且，可以使留在中西部农村地区的劳动力有了更多的土地资源来从事生产创造收入。这样，东中西部地区通过产品市场和要素市场的有机结合，东部地区的发展就会成为中西部地区经济发展的拉动力，东中西部地区收入的差距也就能够随着经济发展而逐渐缩小。
11．4 我国现在已经正式加入WTO，全国统一大市场的建立和完善也是实施WTO的非歧视和国民待遇原则，迎接加入WTO所带来的挑战和机遇的前提条件之一。如果不尽快建立和完善全国统一的大市场，不但违背WTO的原则和我们的承诺，而且东部发达地区有可能抛开中西部地区，利用高度开放的新形势与国外开展分工合作，这样，东部地区经济发展过程中由于比较优势发生变动而让出的市场和转移出去的劳动密集型产业就很有可能落到了境外，我国的中西部地区就无法从东部地区经济发展中获得拉动力，地区收入差距缩小的愿望就会落空。
11．5 建立和完善全国统一的大市场也将有利于政府调控宏观经济运行。社会主义市场经济要求市场在资源配置中发挥基础作用，政府将经济工作的重心由参与和直接干预生产经营转向发育市场，这也是我国对加入WTO所作的承诺。
11．6 虽然经过多年的以市场为导向的改革，但是，目前我国市场体系仍然很不健全，不少地方政府对市场的干预和保护主义仍然存在，政府应该继续深化农产品流通体制改革，以建立和完善全国统一的大市场。交换是市场的基础，交换时所需的交易成本越低，交换的效益就越大，参与就越踊跃，市场就越活络。同时，随着市场的深化，生产者面临的市场风险也越大。政府在降低市场的交易成本和风险两方面都有许多工作可做。
11．7 首先，就降低市场的交易成本来说，市场交易的硬件，如交通、通讯、金融等体系的建立和完善，是跨地区的商品和要素流通的必要条件之一。这些体系建设的一次性投资、外部效应和规模经济都很大。为了避免市场发育因这些硬件设施的欠缺而受阻，政府在这些领域负有直接投资和发展的责任，在必要时也可以开放、鼓励民间在这些领域的投资。另外，以法律的方式界定各种生产要素和商品的所有权，以法律的方式来保障所有权和交易合同，也是政府在发育市场、促进商品和要素流通方面无可旁贷的责任。
11．8 其次，市场的风险在很大程度上是由生产的盲目性造成的。信息越充分，生产决策就越准确，市场的风险就越小。所以政府在这方面也应该发挥积极的作用，透过广播、电视、互联网定期或不定期地发布商情预报，指导农业生产，以减少农民生产经营的风险。
12、加速科技创新
12．1 根据我国和发达国家间存在的巨大技术差距，我国有可能利用这个潜力在新世纪继续维持30年甚至更长时间GDP年均7%左右的快速增长（林毅夫、蔡昉、李周， 1994）。扣除人口增长的因素，人均GDP年均增长率有望达到6%的水平。
12．2 人均GDP增长会引起膳食结构的改善，对肉食品需求的增加必将导致饲料用粮大幅度增长。同时，我国人口在2001年底时是12.8亿，预计2030年达到顶峰时将有16亿，比现在增长四分之一，基本粮食需求会随之大致同比增长。但是我国农业资源禀赋差，耕地面积自五十年代后期以来一直呈减少趋势，随着经济和社会的发展耕地还会进一步减少。另外，经济发展必然伴随工业化、城市化，从事农业的劳动力急剧下降。2001年时我国农业劳动力占总劳动力的44.41%，如果能在未来30年保持年均7%的GDP增长速度，届时农业就业人口有可能降低到25%或更低的水平。除了农业就业人口的减少外，经济增长也必然要求农业自身的生产结构随之调整。经济发展导致生活水平提升，对农产品品种选择和质量的要求提高。同时，农业劳动投入成本（包括机会成本）上升，农业生产只有不断往高附加值的农产品转移才会有生命力。尤其，加入WTO之后，我国农产品市场将更为开放，农产品只有在品质上、成本上不比进口农产品差，才能有竞争力。
12．3 从上述分析可看出，如果我国经济在未来三十年保持快速的增长，对农业将产生两个挑战：一是，在农村就业和农业生产结构调整中，我国的农业能否生产足够多的粮食来养活自己；二是，在经济增长的同时，能否不断提高农业技术水平，引进新产品，并改进现有品种的质量，使农业结构调整能够伴随经济增长而顺利进行。
12．4 我国是世界上人口最多的国家，粮食生产具有特殊的重要性。自1959－1961三年自然灾害以后，我国政府就特别重视粮食科研，而且在许多方面居于世界前列。根据研究，只要给予粮食科研足够的重视，依靠育种的方法挖掘现有最高单产水平和实际单产水平之间的潜力，就应该能达到每年增产1.8%，实现在2030比现在增产70%的目标。如果考虑今后几十年的科技进步，尤其，生物技术在育种上的运用，只要政府给予粮食科研足够的支持，我国一定有能力生产足够的粮食来养活自己（林毅夫、沈明高、周浩，1996）。
12．5 当然，从经济合理性考虑，达到百分之百的粮食自给自足并不是最佳选择。粮食是耕地密集型产品，我国恰是个耕地稀缺的国家，发挥比较优势，将劳动力更多地用于生产劳动密集的工业制成品和农作物，通过国际贸易适量换取耕地密集型的粮食产品，这样更有利于改进资源配置，提高资源利用效率。加入WTO为此提供了十分便利的条件。
12．6 经济增长对我国农业的主要挑战在于前述的第二点，即如何增加蔬菜、水果、花卉、水产养殖品、农产加工品的品种、质量以提高产品的附加价值和农业的竞争能力。我国农业科研体系在粮食科研上有足以傲人的成绩，但在粮食以外的农产品的科研能力还相对薄弱，如何在经济增长的过程中，适应农业生产结构调整的需要，提升这方面的科研创新能力，不断给农业提供高附加值的新产品或改进现有产品的质量，是我国农业未来发展的最大挑战。政府应该加大农业科技投入力度，推动农业科研及成果推广，缩小中国农业与发达国家农业在质量、品种上的差距，并降低农业生产成本。
12．7 改革开放以来我国农业发展靠的就是科技和体制创新，今后创新的重点应该更多地放在品种、质量和效益的提高上。在体制创新方面，尤其要注意农业科技推广体制和农产品市场流通体制的创新。农业科技推广体制的创新关键是要让广大农民及时、低成本地得到所需要的农业科技创新成果。
12．8 在改进品种、质量的农业科研上，除了提高我国自己的能力外，我们还可以加大农业的国际合作，从发达国家或地区引进先进农业技术和品种。在这方面和我国台湾省的合作值得特别重视，我国大陆地区农业科研不足之处正是我国台湾省农业科研体系的长处，两岸农业科研体系在这方面合作的空间很大。目前随着台湾经济的发展，劳动力价格的不断提高，劳动力密集型农产品的竞争力在台湾正在逐渐丧失。加入WTO以后，大陆农业可以与台湾开展分工合作，鼓励台湾农民到大陆来投资，将品种、技术转移过来，以加快大陆本身的农业现代化进程。这既有利于台湾的农民，也有利于大陆的农民。
13、发展劳动密集型中小企业
13．1 农村产业结构和就业结构调整的前提是非农产业大发展，能够不断创造出大量非农就业机会，不断将农业劳动力吸纳到非农就业岗位，不断降低农业就业比重和数量。加入WTO以后，政府不再能够给予某一个产业直接的补贴，非农产业的大发展必须是这些产业具备很强的市场竞争能力，这就要求这些产业符合我国要素禀赋所决定的比较优势。在未来很长的一段时间里，中国的比较优势都将是劳动密集型产业。
13．2 我国现阶段最具竞争力的劳动密集型产业中的企业以中小企业为主，保证这些企业的融资需求应该成为中国当前金融体制改革的主要方向。对中小企业来说，最合适的融资方式是以中小银行为中介的间接融资，而这正是中国金融体系中最欠缺的一块。这种格局不改变，中小企业的金融需求就很难得到满足，中小企业的发展有障碍，农村劳动力的转移就不会很顺畅，速度就会减缓。
13．3 90年代以后，中国地方性的中小银行在改造各地城市信用社的基础上开始发展起来，但是目前业务量还不大，而且实际运作很不成熟、规范。地方性的中小银行一定要实现商业化，不能由地方政府行政控制，以致成为地方政府的第二财政，依附于地方政府，甚至成为地方政府背离当地实际和比较优势，进行盲目投资的工具。如果那样，中小银行就不但会与四大专业银行一样不能成为中小企业融资的方便渠道，而且必然会产生众多的不良资产。另外，发展中小银行需要健全金融监管体系，防范可能发生的道德风险。中小银行也不是越小越好，需要有一定规模，以具备必要的分散市场风险的能力。中小银行虽然是地方性银行，也要注意引进银行间的竞争机制，防止人为垄断产生的低效率。
13．4 中小企业以民营经济居多，一般在市场竞争中产生和发展，在技术选择上比较符合我国的比较优势，民营经济的发展能够创造出大量的非农就业机会，是农村劳动力转移的重要出口，因此对实现农村产业和就业结构的调整具有重要意义。WTO最重要的规则是非歧视和国民待遇原则，加入WTO后的当务之急是首先对中国自己的民营经济落实非歧视和国民待遇的原则为中小企业发展提供广阔的空间。
15、消除流动就业的制度障碍，加强九年义务教育和职业技能培训
15．1 中外历史经验表明，只有通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，使农村劳动力的耕地面积增加和农产品商品化比率提高，农民收入才有可能长期保持和国民经济同步的增长。以地广人稀的美国为例,农业人口比重在1870年时为50%，1920年初步完成工业化时尚有30.1%，1955年时下降到11.6%，到2000年只剩下2.2%。在欧洲以农业着称的法国,1840年产业革命刚开始时,农业人口占总人口的51.9%，1930年下降到31.6%，第二次世界大战结束以后，这一比重下降为1960年的22.1%,2000年时仅剩3.4%。与我国同属地少人多的的日本、韩国也不例外。日本在1870年明治维新刚开始时农业人口高达70.1%，1950年降为48.3%，到2000年仅余3.9%。 韩国在1963年农业人口仍为63.2%，到2000年只剩8.7%。从上述经验数据可看出，只有就业、产业结构的不断变化才能保证农民收入的不断增长，城乡收入水平才不会有过大的差距，广大农村地区的居民才能够享受与城镇居民大致相当的经济福利。
15．2 我国从1984 年以后的经验也同样证明了上述规律。1985年到1980年代末，乡镇企业异军突起，发展迅猛，吸收了1.2亿农村劳动力到非农产业就业，出现了小平同志所说的“第二个意想不到”的喜人局面。从1980年代末到1990年代中期，则有大约8000万农民工进城。但是从1997年起，国民经济出现了通货紧缩的势头，生产能力普遍过剩，企业开工不足，部分进城的农民工回流农村。而且，产品过剩，市场竞争激烈，1980年代发展起来的技术、管理能力较低的乡镇企业难于和1990年代建立的三资、民营企业竞争，纷纷停产、破产，使离土不离乡的农村劳动力回流农业。以致在1990年代末，农业从业人员不减反增，农民收入增长也就出现了停滞、徘徊，农村、农民问题因而转为严峻。
15．3 相对于乡镇企业发展的减缓，农村劳动力的流动规模正在日渐扩大，流动的速度也正在加快，特别是近年来乡镇企业增长速度连年下滑、吸收就业的能力不断下降，上述劳动力流动的趋势更加明显。
15．4 中国劳动力的大规模流动并形成异地就业、回乡安家或创业的模式，与家庭承包集体所有土地的制度密切相关。这样一种非农就业的模式近中期看，将会是中国农民增加收入、建设家庭、进行非农创业及进入小城镇的重要基础。他们通过广泛接触大中城市的现代生活和在现代工业的纷围中学习，不仅获得了许多信息、学到了许多有用的知识和技能，同时也积累了进行非农创业的原始资本。显然这样的流动模式是当前制度框架下农民所作出的理性选择。
15．5 支持农民的这种流动就业应该是政府在未来相当长时期内关注的重点。我们认为在农民自发的这种流动就业中，政府政策应予以重点关注的方面包括
消除目前大中城市关于农村居民就业的各种政策限制，积极鼓励吸收农村居民就业的企业及其他团体。帮助各级政府建立对农民流动就业的管理，使流出地政府与流入地政府能够相互密切合作，就流动人口的管理体制进行创新。解决进城农民的户籍问题。目前我国的户籍制度把全国人民分成城市人口和农村人口，进城的农民不能享有和城市居民同等的就业和子女教育的权利，难于落地生根。去年有些地方推行了户籍制度改革，在总结各地经验的基础上，建议政府早日对现行的户籍制度进行改革，使进城的农民可以安居乐业，权益得到保障。
改善农村义务教育。如果到2020年我国实现全面建设小康社会的宏伟目标，人均收入达到3000美元，估计届时农村人口在总人口中的比重会降到45%或更低，也就是会有将近15%左右的农村人口要转移到城市非农产业来。如果中国到2020年有15亿人，15％也就是2亿多人。对这2亿多人来讲，城市是一个全新的工作、生活环境，这就对他们的教育程度、水平提出了一定的要求。如果他们受教育的水平高、质量好,就能比较快地适应非农产业和城市的生活；如果水平低、质量差就会出现许多调整期的困难。所以，农村教育关系到我国全面建设小康社会目标的实现，落实农村九年义务教育刻不容缓。
目前我国农村义务教育的经费主要来自农村的税费，不足之数由上级政府拨款补助。但是，这几年农村经济发展缓慢，各地经常有挪用教育经费，拖欠中小学教师工资的情形，非常不利于农村义务教育的发展。为了落实政府提供义务教育的责任，也为了实现十六大提出的全面建设小康社会的目标，建议农村义务教育中的教师工资全部由中央政府财政拨款来支付。目前农村小学教师人数约380万，初中教师人数约223万，如果按小学教师每人每月中央负责支付工资500元，初中教师每人每月中央支付工资800元，两项合计全年预算为441亿元，仅为2002年中央政府财政收入10390亿元的4.2%，中央对地方政府转移支付总额7332亿元的6％。这项政策若一时未能在全国农村普遍推行，建议至少在中西部低收入省份农村地区率先实行。农村初中、小学教师的工资由中央政府承担后，应该建立专款、专账、专用的制度，避免出现县级政府挪用、拖欠中、小学教师工资的情形。这项政策可以实实在在的减轻农民负担，并且，完全符合义务教育的精神。这是既利国家长远发展，农民又可马上蒙其利的政策。
扩大对流动人口职业培训的公共财政支出，以降低农村人口流动就业的成本。采取更为开发的政策和措施，鼓励私人或非国有机构投资于目前分布极其广泛的农业中专学校、农村职业高中，对流动就业的青年农民进行职业技术的专门培训4。目前这些位于地（市）、县一级的农业中专学校和农村职业高中长期由地方政府负担所有的费用，不仅使政府财政负担过重，同时也造成这些学校没有积极性根据市场的需要来对专业、课程、培养对象进行灵活多样的调整，造成供给与需求的脱节。如果将政府过去的直接财政投入改变为对参与学校建设的私人投资者的补贴，整个的局面将会发生重大改变。
对于劳动力流动的支持重点，中央政府应该集中在中部地区（关于东、中、西部的划分见下一节），而不是支持所有的地区。东部地区大多数农村人口已经不需要获得这种支持，西部地区的农民面临着如何摆脱贫困和保持收入的增加。而中部地区不仅农村人口集中、土地资源压力大，而且是流动就业的主要流出地。同时中部地区农民的流动，无论是教育水平、收入水平都要高于西部地区，因此公共投入的边际收益显然会远远高于西部地区。
稳定家庭承包责任制，改革和完善土地流转制度。只有进一步稳定家庭承包责任制，完善土地承包制度，农村劳动力的转移才有可能是平稳和低成本的，才能避免其他发展中国家曾经经历的城市化过程中遭遇的各种弊病和难题。与此同时，我们又必须逐步建立和完善土地流转的各项政策和管理制度，一方面必须避免小规模的农业生产过于强化，从而导致农业部门的生产率始终处于较低水平；另一方面也将有利于城镇化过程中过渡侵犯农民的土地承包权，出现任意剥夺农民财产权利的不良倾向。土地所有权属于集体，使用权长期属于农民，生不增、死不减，农户间可以有偿转让。如此，进城农民可以将土地出租，获得进城就业和回乡创业的资金，万一失掉城市工作，还可以回到农村务农。这样才能既有利于农村、农业发展，农民收入增加，又有利于社会稳定。
16、乡村劳动力就地转移与流动就业并举，加速小城镇发展
16．1 城镇化发展的前提是乡村劳动力顺利实现非农就业。而这中间涉及到城镇化战略、农村土地制度、工业化发展进程及国家就业政策。劳动力流动与农民进入小城镇还需要工业化和市场化的进一步发展。尽管目前小城镇的建设还存在各种各样的政策和体制的限制，但是从近年的经验来看，工业化和市场化发展不足才是小城镇发展缓慢的主要障碍。比如许多县乡采取各种措施已经放开了对农村居民的户口限制，但是农民进入小城镇的趋势并没有得到强化，而且在我们的实地调查中也发现：一些中部地区的小城镇虽然建设了很好的街道和大量的楼房，但街道商铺空空如也，商业十分萧条。基层政府目前已经普遍认识到，小城镇建设并不就是简简单单地扩宽街道、建设楼房那么简单的事情，工商业的繁荣才是一个小城镇兴衰与否的关键。因此，如何帮助、鼓励和支持回乡农民建设家庭和回乡创业是政府需要重点考虑的政策内容。象目前实行的不论工商业规模大小一律收取同样的税赋、所有的工商业者必须注册登记并每年交纳各种工商费用等等都是抑制中小企业发展的政策障碍。同时，目前中央、省及县乡之间增殖税和所得税的划分留成体制，也在相当程度上抑制了地方政府发展工商业的积极性。这些政策限制不能消除，农村工业化的发展将受到严重制约。
16．2 中国农村改革之初，在当时的制度约束下，通过发展乡镇企业，创造性地开拓出了一条在不涉及现有土地制度情况下农村劳动力实现就地转移的工业化道路。目前的发达地区从这一工业化模式中受益匪浅。但是，面对逐渐变化的市场环境及县域内中小企业发展面临的困境和就地转移劳动力的高昂成本，乡镇企业吸收的劳动力正在日渐减少。
16．3 1994年以来，农村劳动力在城市——乡村之间季节性的流动就业已经日渐成为劳动力转移的一个主要的渠道和模式。这一流动就业的模式为乡镇企业发展减缓所带来的就业压力得到缓解。同时，这一流动就业的新模式，也同样没有触及现有的土地制度，与乡镇企业吸收农村就业具有异曲同工的效果，具有成本低，转移过程教为平滑的优势。
16．4 显然，在考虑中国的城镇化战略时，同时对两种劳动力就业模式给予足够的政策支持，特别是在各级公共财政及金融资源的配置上予以重点扶持，将极大地促进中国的城镇化进程。而中国城镇化进程的加快，不仅有助于解决当前农业生产中面临的各种矛盾，同时也将为国有企业和银行体系的改革提供足够的空间。
17、农村金融的改革与农村金融体制的创新
17．1 农村金融改革问题已经成为政策研究人员、专家学者及新闻媒体广泛关注的问题。自1996年中共中央提出农村金融改革的战略之后，农村金融的状况不仅没有得到根本性的转变，出现的各种问题和矛盾更加令人担忧。不仅众多的农村人口得到的基本的金融服务在不断减少，县域内经济活动获得的金融资源也在下降，同时在国有商业银行从农村地区战略性“撤退”之后，作为农村金融的主体——农村信用社正面临政策和体制的约束，众多的不良资产和累积亏损形成了巨大的潜在金融风险。
17．2 中央银行对于农村金融的改革已经进行多种多样的改革试点，中央政府也正在制定国有商业银行与农村信用社的改革方案。但是，我们认为农村金融改革的方案无论设计得多么完善，很难取得毕其功于一役的效果。我们认为金融体制的创新与金融市场的发育与其他的制度改革一样，同样也是一个渐进的过程，需要发挥各个方面的积极性，依据各个地方的实际情况来考虑其农村金融的基本构架，如果依然采取中央统一决策，而发达地区与落后地区采取同样的政策、体制和监管措施，其结果是可想而知的。
17．3 我们认为农村金融的改革在目前阶段应该关注以下几个方面：
国有商业银行的改革必须首先考虑分拆，分拆之后应积极推动非国有化，鼓励民营资本进入，只有这样才能够形成商业银行真正的竞争局面。分拆和民营化的过程应该充分发挥地方政府的积极性，根据不同地方国有商业银行的不良资产状况，民营化之后回收的国有股权资本中央与地方分成，流在地方的可以作为风险防范基金。与此同时，中央银行应逐步建立包括储蓄保险体系、加强监管手段的建设，学习管理中小型银行及银行业市场。同时建立分散管理的监管体系，依据各个地区的实际情况，建立地方金融管理局，在中央银行统一政策框架下，对辖区内的金融市场实施监管。
农村信用社的改革应由各地方政府提出自身的改革方案，可以采取多种形式，或者归并到现有的商业银行（中部地区）、或者归并到政策性银行（西部地区）、或者直接改制为地方股份制商业银行或合作银行，或者继续保持目前的信用社合作性质但必须进一步明确产权。中央对于不同的改革模式采取不同的政策和给予不同的扶持措施。而未来的监管将由地方金融管理部门负责。
进一步关注非正规金融的发展，一方面必须扼制恶性高利贷和金融诈骗活动，另一方面也要鼓励在正常范围（符合资金供求规律）的民间借贷活动。同时还应该关注一些具有创新性质的非正规金融市场的活动（比如温州的票据交易市场、已经关闭的淄博股权交易市场、私募基金、民间的各种信用担保活动等等）。
应该继续坚持农村利率自由化改革的试验，并且在试验的过程中，积极发挥地方政府的管理和协调作用。只有灵活的利率政策才有可能使银行成为真正的商业银行，各种金融产品才能够成为市场交易活动中真正的商品。
18、以中部地区为突破口
18．1 这里我们所描述的中部地区并不仅是地理区位上的中部地区，而是人口高度密集、长期以传统农产品生产为主体、土地资源极其稀缺的地区。我们如果根据行政区划对中国的农业生产区域进行重新粗略的划分，东部8省，即上海、北京、天津、浙江、山东、广东、福建、辽宁，中部10个省，即河北、、四川、重庆、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、广西。西部9个省、市、区，即内蒙古、山西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。吉林、黑龙江、海南三省由于特殊的农业生产条件应属另类，他们面临的问题与东、中、西部农业地区都有所不同，应归于特殊的农业生产保护区，需要考虑特殊的农业和农村发展政策。
18．2 这十个省农业人口占到全国的乡村人口的一半以上。从下表中我们可以看到，几乎每一个指标都高于全国的平均水平。如果这部分传统农业地区的农村人口能够得以顺利转移，将会为整个中国经济的调整提供巨大的空间。
表格7: 分地区农业经济占国民经济中的地位
