摘要：在对农村公共服务多元供给进行理论分析的基础上，进一步分析了当前中国农村公共服务供给总量不足、供给结构失衡的现状，而政府作为农村公共服务单一供给主体不能满足日益增长的农民需求，认为应建立和完善由政府、市场、社会、农民多元主体共同参与的农村公共服务多元供给体系。
关键词：农村公共服务；供给；多元主体
政府财政的有限性使农村公共服务的供给不能满足农民和农村经济发展的需要。因此，建立和完善农村公共服务多元供给体系，是逐步实现基本公共服务均等化的重要途径，有助于公共服务惠及广大农民、城乡居民共享改革发展成果。
一、农村公共服务多元供给概述
（一）农村公共服务多元供给的涵义
农村公共服务是指在农村地区为满足农民的需要、促进农村和农业的发展，由政府及其他主体提供具有一定非竞争性和非排他性的产品和服务，主要包括农村教育服务、农村医疗卫生服务、农村社会保障、农业信息服务、农村基础设施建设、农村公共文化服务、农业科技服务等。农村公共服务多元供给主要是指农村公共服务的供给主体不单单是政府一方，政府调整自己的职责和范围，将一些原来由政府承担的农村公共服务职能转移给私营部门或非政府部门，或者由政府和其他主体合作提供，以提高农村公共服务的供给质量和效率，满足农民的需求。
（二）农村公共服务多元供给的理论基础
1．公共物品理论。保罗·萨缪尔森（P.A.Samulson）指出，公共物品是个人对这种物品的消费，并不能减少任何人对该物品的消费。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征 [1]。准公共物品是介于私人物品和纯公共物品之间的产品和服务。通常情况下，纯公共物品是由政府直接提供，而准公共物品可由私人提供，因为政府可以作为公共物品的提供者，但并不一定是公共物品的生产者。在农村公共服务的提供中，如义务教育、基本医疗保障等公共服务属于纯公共物品，这就需要由政府直接生产和提供，而农民教育培训、农业信息服务、农村基础设施建设等准公共物品可吸收相关私营机构、社会组织等来生产。
2．治理理论。虽然学者们对治理理论的概念界定有所不同，但在主要观点上比较趋同，具体来说，第一，治理意味着政府已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到了政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运作方向发生了变化，从单一向度、自上而下的统治转向上下互动、彼此合作、相互协调的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事物的共同治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变 。在农村公共服务的供给中，政府、私营机构、社会组织和农民自身都可以作为供给主体，通过多元主体的相互合作，发挥各自的优势，构建农村公共服务多元供给体系。
二、中国农村公共服务供给的现状
（一）供给总量不足
当前，中国农村公共服务的总体状况是供给严重不足，这也是农村公共服务面临的最突出问题。虽然国家财政用于中国的支出不断增加，但仍没有改变中国农村公共服务供给不足的状况，提供的公共服务无法满足农民日益增长的实际需要。农村基础设施供给不足；一些农村地区的教育条件落后，设施简陋，师资力量薄弱；许多乡村的基本医疗卫生服务没有达到标准；虽然建立了新型农村合作医疗制度，但保障水平低；农村养老保险正在探索阶段，农村社会保障制度亟待完善；农民的文化生活匮乏，大量乡镇没有设立文化站。
（二）供给结构失衡
当前中国农村公共服务不仅供给总量不足，而且供给结构失衡。一方面，一些农民需求较少的公共服务供给过剩。如一些地方政府为了追求政绩，在农村建设标志性建筑、达标设施，而这些服务不符合农民的实际需要，甚至造成资源的浪费，在一定程度上阻碍了农村经济的发展。另一方面，一些农民急需的公共服务没有供给或供给不足，如直接关系到农业生产的农村道路、水利等基础设施供给不足，关系到农村可持续发展的公共服务如教育、农村医疗卫生服务、社会保障等供给短缺。尤其是涉及到农村可持续发展的公共服务，这些公共服务具有长期性和战略性，因而见效慢，所以得不到地方政府的支持，这损害了农民的利益和农村地区的长远发展。
三、政府作为农村公共服务单一供给主体的困境
在中国，政府是农村公共服务最主要的供给者，市场在农村公共服务供给中的作用不大，这部分是由于农村公共服务中很大一部分是基础性公共服务，不能交给市场和社会提供。但对于非基础性的公共服务由政府垄断提供会造成效率低下、质量不高等。
（一）政府财政资源的有限性
随着农村社会经济的发展，农民在解决了温饱问题逐步迈向全面小康阶段的过程中，不仅对农村公共服务的需求日益增长，而且需求结构不断升级，从基本生存型需求逐步转变到发展型需求。另外，农民个体对于公共服务的需求日益多样化，不同农民群体对公共服务需求的侧重也有所不同，比如，种粮农民在基础设施建设、农业市场信息、农业技术等方面的公共需求表现明显，农村弱势群体、留守儿童则在社会保障、社会救助、文化教育等方面的需求更为强烈 。
（二）公共服务供给的效率低下
政府垄断农村公共服务的提供，缺乏竞争机制的约束，此外，私营机构难以进入农村公共服务的供给领域，社会组织发展不充分，在社会的进步和经济的发展中还没有发挥出其应有的作用，这就使政府提供的公共服务在数量和质量上缺乏对比，难以评估，政府缺少提高公共服务质量和降低供给成本的激励机制，而且尚未建立完善的监督机制，这就导致农民没有选择的权利和条件，只能被动地接受数量不足、结构不合理、质量不高的公共服务。
四、完善农村公共服务多元供给体系
（一）农村公共服务的政府供给和政府职责
1．明确政府职责，加强和优化农村基本公共服务的政府供给。政府在农村公共服务的供给中应发挥主导作用，主要提供具有重大性、根本性、长远性和基础性的公共服务，例如，农村基本公共服务具有纯公共物品的性质，义务教育、基本医疗服务、社会保障、环境保护等必须由政府提供，否则会损害到社会公平。因此，建立和完善农村公共服务的多元供给体系，并不否定政府供给的重要性，在农村基本公共服务的供给中，还要进一步加强政府的作用，以政府为投入主体。政府需要继续加大对三农的投入力度，制定合理的投入政策，合理划分各级政府的供给职责，从农民的实际需求出发，优先提供农村急需的公共服务，提高农村基本公共服务供给的数量和质量，优化供给结构。
2．加强政府在农村公共服务供给中的监督作用。第一，政府要完善各种法规制度。首先要制定准入制度，要以法律和规章制度的形式规定其他供给主体可以进入的领域及应具备的条件等。每个农村公共服务的供给主体在供给过程中都不可避免地追求自身的利益，这就需要政府制定相关的法律法规政策来约束各供给主体的行为，在准入、价格、安全标准、技术标准、投资规模等方面加以规范，确保公共利益不受侵害，使农村公共服务走上法制化道路。第二，建立完善的监督机制。在各供给主体提供农村公共服务的全过程中，政府要负起监督责任，特别是要监督检查公共服务质量是否符合标准、市场主体负责建设的项目是否存在安全隐患、提供的公共服务是否符合农民的需求等。
3．鼓励和支持各供给主体参与农村公共服务供给。在一些其他供给主体可进入的农村公共服务领域，政府可根据公共服务的性质，推动私营部门供给和拓展社会组织供给，使政府、私营部门、社会组织各司其职，共同推动农村公共服务水平的提高。这就需要政府在财政政策、税收政策等方面实行优惠措施，为构建农村公共服务多元供给体系创造良好的发展环境，鼓励和支持更多的企业和组织参与农村公共服务的供给，同时也有助于建设有限政府、服务政府。
（二）农村公共服务的市场供给
在完善农村公共服务多元供给体系的过程中，要发挥市场对资源配置的基础性作用，在一些公共服务领域引入竞争机制，使企业也能够参与到农村公共服务的供给中来。企业具有其自身的优势，如在竞争中实现优胜劣汰，具有资金优势等，企业参与农村公共服务的供给既可以满足农民的不同需求，提高公共服务的供给效率和质量，又可以缓解政府的财政压力。供给方式多样，可以采取由私营机构提供、政府给予财政补贴或政策优惠的方式，或者采取政府与私人合作供给的方式等等，充分调动企业在基础设施建设、信息服务、农村职业教育和技能培训、农业科学技术的研发等方面的积极性，促进各供给主体的优势互补。
（三）农村公共服务的社会供给
社会组织在农村公共服务供给方面有自己独特的优势，如信息优势、创新优势、灵活优势等，在一些领域里常常比政府做得更有效，能弥补政府在农村公共服务供给上微观管理的不足，与企业组织相比而言，能够兼顾公共利益。部分农村公共服务由社会组织来提供，不仅有助于缓解公共服务供需矛盾，提高公共服务的质量，而且也有助于社会组织自身的发展，在实践中最成功的例子就是希望工程。
除此之外，还要大力发展农民组织。农民组织代表农民的利益，服务于农民，是农民自己的组织，能够在提供农村公共服务方面发挥重要作用。发展农民组织，形成农民自治和农民互助，提高自我管理、自我服务的能力，促进农村公共服务的有效供给。
参考文献：
[1][美]保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.
孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
艾医卫，屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制[J].中国行政管理，2008，(10).
左宏愿.地方治理视角下的农村公共产品多元供给[J].沈阳大学学报，2009，(3).
陈世伟.中国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究[J].求实，2010，(1
