[论文关键词]农村公共产品 供给 新农村建设
[论文摘要]当前我国农村公共产品供给状况与城市相比差距极为悬殊,其原因在于农村公共产品政府提供责任主体的缺失,其结果影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力,影响了农村居民的生活水平和生活质量,也成为阻碍社会主义新农村建设的严重障碍。增加农村公共产品的供给要进一步完善其供给制度,改变政策导向和政策思路,创新供给模式。实施多元化农村公共产品供给机制是一种有益探索。
“十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村,不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业,扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前,农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展,已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此,着力扩大农村公共产品的供给,对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。
一、石家庄市农村公共产品供给的现状
长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策,一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供:另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决,国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供,有充足的资金来源,因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。www.lw881.com农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样,一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事,迅速地提高城市的公共产品供给水平,使城市的公共产品供给“锦上添花”,让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受:一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势,农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。
1.农民缺乏基本医疗保障。从卫生经费上看,2003年石家庄市财政用于卫生的支出为4.91亿元,其中3.32亿元投向石家庄市区,占卫生投入总额的67.3%,而用于县城及农村的只有1.59亿元,占卫生投入总额的32.7%,直接投入到农村的卫生资源大概在20%左右,这足以表明,卫生资源配置极不合理。目前,承担了大量的公共卫生职能的乡镇卫生院,由于投入不足。公共服务的能力受到严重制约,一些乡镇卫生院名存实亡,甚至已不复存在。2003年石家庄市乡镇卫生院卫生技术人员有4858人,农村平均每万人拥有8.5人:市区和县城拥有23798人.每万人拥有72人,城市是农村的近9倍。农村乡镇卫生院有病床5320张,平均每万人拥有9张:市区和县城为20019张,每万人拥有60张。城市是农村的6倍多。原有的农村合作医疗体制早已不复存在,有些地方刚刚建立起来的新型合作医疗体制也还在探索和完善中,农民成为最大的自费医疗群体。农民不愿看病、看不起病,因病致贫、返贫的现象大量存在。
2.农村社会保障像蜻蜓点水。目前,石家庄市市区已建立了比较完整的社会保障体系,除企业和职工个人要缴纳社会保险费外,市财政每年还要给予大量补助。2003年市财政支出中,社会保障补助4.3亿元,其中3.54亿元用于石家庄市区,占社会保障补助总额的82.3%,0.76亿元用于县城及农村,仅占社会保障补助总额的17.7%。城市人均161元,农村人均11元(其中还包括农村特困户救济和优抚军烈属等),相差将近15倍。石家庄市社会保障体系覆盖主要限于城市,基本上还没有延伸到农村。城镇职工养老保险已基本实现全面覆盖,而农村社会养老保险参保人数56.7万,仅占农村人口的9.2%,主要集中在石家庄市区周边县、市,其他县、市特别是贫困县,农村人口参加养老保险的几乎为零。城镇职工失业保险参保人数达84.4万人,失业保险覆盖率为95%:农村根本就没有失业保险。2003年统计资料显示,市财政为向低保和下岗职工发放补助和生活费共支出2.2亿元。其中95%以上都用在城镇,全市有7.65万人接受城镇最低保障救助,城市最低生活保障率100%;农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担,由于资金来源的拮据而使农民的最低生活保障也大打折扣。在保障标准上,也存在着明显的城乡差别。石家庄市的低保标准为205元,而灵寿、赞皇、行唐、元氏、井陉仅为125元。这也只限于县城的职工.许多县市农民的最低生活保障制度还没有建立起来,约有34%的农村贫困人口得到了救济,但人均救济款不足百元。
3.农村义务教育经费捉襟见肘。2003年的资料显示,石家庄市辖区生均预算内教育事业费3440.91元,而最低的一个县仅为560.89元.市辖区生均预算内教育事业费是该县的6倍:市辖区生均公用经费额为1470.98元,而最低的两个县分别为0.4元、2.27元.市辖区生均公用经费额分别是这两个县的3677倍和648倍。全市有相当部分的中小学是完全依靠学生的学杂费在支撑运转。在农村教育经费较低的情况下,农村义务教育的师资、教学设施及其他条件与城市无法相提并论。城市小学的升学率100%,而农村小学的升学率为98%;初中的升学率,城市98%,农村仅为68%,农村比城市低30个百分点。由于农村教育落后,使农村从业人员中文盲和半文盲占1.9%,小学文化程度占24.1%,初中文化程度占44.6%,高中文化程度占19.6%,中专文化程度仅占1.9%,大专及以上文化程度仅占0.8%。劳动者素质低下必将影响到新农村建设进程。
4.基层农业技术推广无能为力。农业技术推广体系在农业发展中发挥着重要的作用。但石家庄市农业推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地,乡镇的一些农业技术员早已挪做他用。农业技术推广、引导农民科学种田、科学施肥、有效防治病虫害、提高农作物的品质,已成为纸上谈兵,不得不靠上级部门的“科技下乡”活动来推动。据调查,2003年石家庄市财政支出79.7亿元,支农资金约为2.4亿元,仅占财政总支出的3%。低于全国4.7%的水平,用于农业技术推广的资金更是少的可怜,据调查资料显示,石家庄市近60%的农业技术推广机构没有业务经费。由于农业技术推广不到位,石家庄市农村的广大农民无法及时得到有关的信息和技术。因而在农产品的生产和加工方面,仍然采取传统的粗放式的增长方式,不计成本、不考虑投入,这也正是造成石家庄市农业效益不高、农民收入低、农村地区生产落后的一个重要原因。
二、现行农村公共产品供给缺陷的负面影响
公共产品是农村经济社会发展的前提和基础,农村公共产品供给水平对于农业的发展、社会主义新农村的建设起着至关重要的作用。自上世纪90年代以来,农村生产力增长缓慢,农民增收幅度下降,很大程度上是由于农村公共产品供给不足,农业投资效益降低,农业不能获得平均利润率造成的。目前,农村公共产品供给的不足给农业以及农村的发展和农民生活水平的提高带来了严重的负面影响。
1.公共产品供给制度的城乡差异,是“三农”问题产生的重要根源。公共产品是体现社会公平的一个重要指标,也是实现社会利益公平分配的一个重要途径。公共产品供给不均衡。所反映的是公共资源的分配不均,这实质是制度设计的不平等。长期以来,地方政府“重城市轻农村”,规避对农村公共品的供给责任。在现行公共品供给体制下,政府把大量的公共资源投到了城市,农村中本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共产品却通过上级政府转移事权交由下级政府提供,最终落到乡镇政府和农民头上。农村公共产品政府提供责任主体的缺失,通过供给责任的层层推卸,农民自己不得不充当公共品的提供主体,在农民收入水平很低、收入增长缓慢且在承担了各类隐性和显性负担后,还要用其有限的收入支付公共产品的成本,从而进一步降低了农民可支配收入水平,使农村贫困人口终年处于贫困状态。公共产品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分,它的供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低,农村公共产品供给不足,恶化了农村的发展环境,增加了农产品的生产成本。严重影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力,已成为我国“三农”问题产生的重要根源。所以,现行农村公共产品供给缺陷不仅使农民的负担加重,进一步导致农村公共产品供给严重不足,造成恶性循环。当前,“三农”问题成为困扰政府、学界及业界的难题。其实,解决“三农”问题,建设新农村的关键,就是要以人为本,优先解决广大农民生存、发展所面临的基本问题,建立一种公平合理的城乡协调发展制度,让农民同城市居民在权利与义务方面享有同等的生存权、发展权。
2.公共品供给制度的城乡差异,影响了农村居民的生活水平和生活质量。首先,对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。由于消费包括个人消费和公共消费两个方面,当温饱问题解决之后,城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。城市居民的公共消费明显要高于农村居民,如加上可支配收入巨大差距,城市居民的生活水平也就显着高于农村居民。在这种状况下,农民要想提高自己的生活质量,就必然要求政府提供足够的公共产品。其次,对城乡居民人力资本积累的影响。受教育的程度、医疗保障水平、社会保障水平等因素直接决定人力资本的积累。在受教育程度与医疗保障水平、社会保障水平主要受收入水平约束的情况下,农村居民在这些方面公共消费的显着差异会使农村居民的人力资本积累明显低于城市居民。而个人收入又是人力资本价值的实现,所以。人力资本积累的差异又决定了城乡居民收入的差距。收入差距又直接决定了居民的生活水平和生活质量。再次,对生产效率的影响。公共产品供给差异对生产效率的影响从以下几个方面表现出来:一是增加生产成本。比如,没有良好的水利设施,就会增加灌溉成本;没有良好的交通设施,就会增加运输成本。二是减少农民对农业的投入。比如,对农民不合理的制度,不仅直接加重农民负担,而且会降低农民对农业生产的积极性,直接减少对农业的投入。三是降低农民抗风险的能力。比如,气象与市场信息等服务差就会降低农民抗自然风险和经济风险的能力。总之,公共产品供给差异的存在降低农民私人生产效率的同时,也加剧了农村资本、人才的外流,形成农村经济活动的高成本运行,农业竞争力下降,农村失去了可持续发展的条件和能力,妨碍了农民的增收、农村的进步和农业的可持续发展,这将严重影响新农村建设的进程。
三、加大农村公共产品供给的思路
1.把增加农村公共产品的供给作为新农村建设的首要任务。当前,农村公共产品供给不足,已严重制约了我国农村居民生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足,也影响了农村居民生活综合质量的提高。甚至在不少地区,“行路难、就医难、上学难”等基本问题依然存在,一些地方因缺少基础设施,仍不能消费现代家用电器,使用现代通讯手段,享受现代文明带来的新生活。农民在生产生活中因为公共品供给不足,而不得不以私人品替代,从而造成生产生活中的高成本的情况十分普遍和严重。改革开放后,大多数集体经济已日趋弱化,农村税费改革以后,中央补贴农民的思路恰恰又是直补到户,所以,靠集体经济无法解决农村公共品供给不足的问题。因此,新农村建设的核心应该是立足农村,从增加农村公共产品供给的角度来打开建设社会主义新农村的思路。新农村建设的一个重要方面,就是要找到有效的供给公共产品的办法,为农民提供廉价公共品,使农民在受教育、医疗、保障、文化娱乐、衣食住行等方面切实得到实惠,这是保障农民的根本利益,改变农民生存环境和建设社会主义新农村的基础。
2.完善农村公共产品供给制度,为建设社会主义新农村打好基础。农村公共品供给必须实行两个改变,一是尽快改变公共品供给“重城市、轻农村”的政策导向,二是改变农村公共品供给“以农民为主”的政策思路。明确各级政府在公共服务领域应该承担的责任。政府必须着眼于全体公民、全部社区,而不是仅仅把目光放在更容易关注的城市居民和城市地区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权,政府应该承担起农村最起码的公共产品供给责任,把公共产品真正的、公平的、合理的分配给城市和乡村。使农民能够真正享受到国民待遇,尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉,为建设社会主义新农村打下坚实基础。
3.创新农村公共产品供给模式的建议。统筹城乡供给,要将重点放在农村。围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设社会主义新农村的目标要求来制定规划。基于农村当前公共品短缺的现实,政府应该把公共资源的分配重点放在农村,缩减城市“锦上添花”的公共开支,把更多的财政资源投向农村地区的公共产品建设上,以弥补过去的欠账。要保证财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,基础设施建设资金增量主要用于农村。城市要采取多种形式支持农村发展,推进城市基础设施和公共服务向农村延伸。从农民群众最关心的实际问题人手,突出抓好农村基础设施建设,加快发展农村教育、卫生和文化事业,着力解决农民上学难、看病难等突出问题,使社会主义新农村建设有一个良好开局。
在农村公共产品供给中实施多元化战略是一条可行之路。就是要改变传统的完全依靠政府来提供公共产品的供给模式,在供给主体、资金来源和供给方式上实现多主体、多渠道和多方式并存的供给模式。拓宽农村公共产品的供给渠道。在目前基层政府财力不足的情况下,政府无法投资兴建大量公共产品,因此,我们要积极探索农村公共产品供给制度的创新。
