论文摘要：我国现阶段农村的社会保障制度建设严重滞后于城市．这除了过多地依赖于政府财政投入的、二次分配的和外部的支持方式外，主要是未能真正启动广大农村家庭和农村集体经济资源的内生性活力。通过全面实行土地资本化，构建“以土地换社保”的农村社会养老保障模式。有助于农村社会保障制度建设。
论文关键词：社会保障；社会养老；农村；制度设计
党的十六届六中全会提出了到2020年实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的目标，其关键是农村社会保障制度建设要有重大突破，尤其是农村社会养老保险制度，必须在运作机制、覆盖人群、负担能力、保障水平等方面转变到社会主义市场经济的制度框架之下，在深化改革中得到完善与创新。但我们也发现，虽然我国近年来财政收入大幅度增加，但有关农村社会养老保障制度建设方案在思路设计上，如果过多地依赖于政府财政投入的、二次分配的和外部的支持方式，这显然只能是提供低水平的保障能力。更重要的是未能真正启动广大农村家庭和农村集体经济资源的内生性活力，最后有可能走向西方福和国家的道路。为此，有必要按照发展经济因素市场的原则，依托家庭财产(土地)保障和财政支持，通过全面实行土地资本化，“以土地换社保”的农村社会养老保障制度改革的基本思路，以此促进农村社会养老保障制度建设顺利开展。
一
我国现阶段农村的社会保障制度建设严重滞后于城市，其主要特征为：
(一)农村总体上仍然以传统的家庭保障为主要模式。这种保障模式的农用土地为生产资料，通过农产品生产获取劳动收入。wWw.133229.cOm为了增加家庭收入，便产生增加劳动力数量和“养儿防老”的家庭人口需求。但是，我国现行土地制度起家庭保障作用的农村土地只是一种资源形式，不能够以完全的资本形态在市场上运作。农户家庭收入的主要来源为劳动收入，其财产性收入及资本收入极少。受土地收益的限制，多年来我国农村中收入水平提高缓慢，其中纯收入增长的绝大部分为务工等劳动收入，大多数农户在社会保障的支付能力上十分有限。许多地方试点就发现，以个人缴费为主的模式很难在经济欠发达农村推行。
(二)上世纪80年代初我国农村普遍实行家庭承包责任制后，在多数经济欠发达地区，集体经济虚构化现象严重，村、组根本无力承担社会保障要求的财力支付。这与城市中有各种类型用工单位及相应经济实力是有根本区别的。在多数农村地区，农村集体经济的存在很大程度上主要体现在农村土地产权的“集体所有”这点上。一般只有在集体土地非农化过程中的土地收益才可以转化一部分为集体经济组织的经济收益。但目前这种收益大部分通过国家土地征用后再有偿出让的过程为政府所得，失地农民得到的补偿有限，最终受益很少，还产生了不少新问题。
(三)改革开放以来，我国区域经济发展水平差异有扩大趋势，少数经济发达地区的财政实力雄厚，可以在城乡统筹发展上发挥较有力的作用，可以通过“工业反哺农业”和财政转移支付等方式促进农村建设，走城乡一体化的道路。但就广大西部地区、贫困地区和少数民族地区而言，当地的城镇化发展水平有限，城镇和工业缺乏对农村地区的足够的经济辐射及带动能力，且地方财力困窘，一些财政赤字县长期靠上级财政支撑。如有的县一年所增加的财政收入还不够当年全县公务员、事业单位职工调资需要的开支，要依靠这些地方财政建立全覆盖的农村社会保障体系缺乏客观的经济基础。因此，我们在有关目标定位上要充分认识有关国情充分考虑地方政府财政提供公共产品的实力，以及农村集体经济和社区经济的现实特征。
(四)在城市化和工业化推动下，农村家庭结构发生了很大变化，传统的养老家庭保障方式受到严重挑战。计划生育政策实行一代人成长周期以来，当前我国人口老龄化问题已经加速凸显，2006年我国农村老龄化水平已达7．5％．高于城市水平(6．4％)。其中农村因在城市化和工业化的进程中青年人大量转移，实际的农村老龄化程度更高，问题也更为严重。如四川劳务输出大县的“留守老人、妇女、儿童”问题就十分突出。农村人口结构畸型化。我国农村65岁以上人口达6000多万，约占全国老龄人口近70％。
二
早在上世纪90年代民政部门即开展了农村社会养老保险制度的探索和试点，但却存在政策不完善，个人缴费标准低，保障水平弱，管理制度有重大缺陷等问题，实践已证明是不成功的。当前在城市化和工业化推动下，广大农村家庭结构发生了很大变化，传统的养老家庭保障方式受到严重挑战：单纯依靠土地从事种植业的劳动收入的土地保障能力也日渐弱化：农村人口的不稳定状况及“两栖”流动特征突出：外出人员返乡的大部分为老弱病残及智能偏低者，这进一步加重了劳务输出地区(多数为经济欠发达地区)的社会保障的负担。因此要在现有的土地制度框架下实现广覆盖的多层次的农村社会保障制度(包括养老、合作医疗、公共卫生、低保、五保、扶贫、救灾等)，关键是财政补贴和财政兜底问题，能否实现有关目标及达到应有保障水平，与财力密切相关，其中又要求以中央财政的支付能力为主体。按照现有的一些政策设计的思路，如果中央财政在支持力度上达不到一定水平，我国广大农村的社会养老保障制度建设很难有实质性的推进。
农村养老保障制度是农村社会保障制度建设的核心部分。农民的保险费支付能力又直接取决于农民和农村集体经济组织的收入水平。例如，成都市目前推行的农村养老保险制度，要求农民个人缴纳费用的比重为80％，政府提供为20%的比重，已经符合退休年龄的个人要一次缴纳近6000元现金，才能领取每月150元的养老金。如此缴费水平，仍然有不少人参加有困难：而且其保障水平也十分低下，只能起一点生活补贴作用。因此，如何切实提高农村家庭的经济收入，从而提高其参保的经济能力，以及重构集体经济运作的平台，启动农村家庭和集体组织(村组)经济资源的内生性活力等问题，则是需要充分重视和重新认识的问题。如果我们仅仅停留在现有的农村经济制度框架下，是很难有大的突破的；即使有所推进，也是很缓慢的。但是我认为，如果在农村的财富之源——土地产权制度的改革上有所突破，通过农村土地资本化的创新，农村养老保障制度的建设可以得到较好的发展。这一模式不仅可以进一步扩大我国土地的市场化水平，也与“以人为本，富民为先”理念的转变相吻合。其潜力巨大，可能成为发展我国农村社会保障制度的突破口。
有的专家认为我国的财政收入增加迅速，支付能力不断提高，不需要通过城乡土地制度的改革，为农村社会保障提供资金来源。其实我国中央财政预算仍然是“赤字财政”，政府对基础教育、医疗、卫生、农村公共设施等“公共产品”的供给水平十分低下。在城乡最低生活保障、五保户救济、企业人员退休金等方面的水平与发达国家的差距更大。如果按高标准要求，财政支付能力就有很大问题。目前一些学者指出，我国农村土地的社会保障功能正在不断地弱化。因此需要开辟财政等二次分配方面的新的保障来源。这种观点是基于人均农用土地数量不断减少．来自农用土地的农业收入占家庭总收入和国民总收入的比重不断下降的情况下提出的，不能说没有一定道理。但是上述看法又是建立在农村家庭的土地的农业用途及收入的基础之上的，土地仅是作为一种农业生产配置的家庭经济资源形态存在。因而其收入增长潜力十分有限，当然很难发挥出有效的对人的生存和发展的保障功能。但如果能够通过解放思想，观念转变和体制创新，将农村土地最大限度地资本化，就可以地生财，为农村家庭和集体经济组织增加收入，从而为养老等社会保障制度的建设提供一定的资金保证。
三
有关农村土地资本化的农村社会养老保障制度的模式的设想如下：
(一)按照“以土地换社保“的原则，对有条件在城镇定居已有稳定收入的农村户口家庭(即“农转非”家庭)，通过与集体签订放弃承包土地和宅基地的协议，便可以以彻底放弃家庭承包的农用地和宅基地为交换条件，取得由政府财政提供的法定劳动年龄结束后养老金的合约。即以放弃现期基本财产权而获取一定的预期收益的老年基本生活保障。其标准可暂按当时、当地城镇平均工资的50％发放。这笔费用可由政府的养老保险基金中支付，除了少部分已达到和超过法定退休年龄的人口外，其余的大多数人为预期性的财政开支，并不需要现在来支付养老金。目前我国的农村土地制度保持农村家庭承包的集体土地长期不变，对稳定社会和提供一定的家庭保障有一些作用，但也同时造成农村土地的大量闲置、撂荒和浪费。如近年来许多农村家庭成员早已转移到城镇就业，收入已相当稳定，但仍未放弃农村承包的土地。如在调查中发现，四川一些劳务输出大县，60％左右的劳动力外出打工。以上的农村家庭宅基地及住房被闲置或半闲置。这是对经济资源和社会财富的极大浪费。如果政府能通过“以土地换社保”的方式将这批土地“赎买”出，再通过土地开发整理等方式使之转变为耕地或城乡建设用地加以及时、充分利用，对促进当地的经济发展十分有利，并可大大缓解耕地资源不足的矛盾，减轻耕地保护的沉重压力，对增加建设用地供给能力，推进城市化有积极的意义，还有利于农村劳动力彻底离土转移和定居城市稳定就业。在我国农村现行土地制度框架下实现人口城市化，需为离土进城农户同时配置两套土地。农村中的承包耕地及宅基地等土地未放弃，同时在城市就业居住又要由政府为之配置相应的土地资源。如果设想在2020年前全国有2亿农村人口转移入城，双重配置土地的资源总体数量惊人。此办法的实施对广大边远地区的农村经济社会发展较为公平。因为这些地区区位条件差，很难有工业项目布点和由政府征地带来的集体土地收益。但通过这种方式可取得相当数量的外迁农户的宅基地及退包耕地。当地可通过土地开发整理方式新增一定数量的耕地．村组等集体经济组织可以通过有偿出让新增耕地指标和农村非农建设用地指标，取得～笔土地收入。而当地政府利用有关指标区内调剂，可以在保证土地利用总体规划的耕地面积控制的情况下，合理统筹安排工业布局和城镇布局，集体经济组织(村、社)利用有关土地收入即可支付一部分作为留土农民的养老保险费。此举可使离土农民和留土农民均能从中受益，使集体土地产权的收益权也得以真实体现。
(二)对因城市建设、国家重点工程等社会公益性土地征用的失地农民进行合理的经济补偿，除住房重新安置外，还应包括对劳动人口的城镇就业的免费技能培训，以及为有关家庭全体成员提供养老等社会保险。有关费用均应由土地征用后“招拍挂”出让的土地市场收益来支付，即一般人讲的“以土地换社保”的形式。而对非社会公益性质的土地征用，则应考虑尽快开放农村集体土地市场交易市场，直接由用地单位与被征土地的乡村集体进行“招拍挂”等方式的交易谈判，以确定合理的土地价格。当地政府则退出交易者的角色，而是以第三者身份，按市场交易规则指导、监督有关交易、谈判活动依法进行，使之符合土地利用规划、用地年度计划及土地市场管理的其它要求。政府从农村集体出让土地的收益中收取交易税，并为用地单位办国有产权证书及用地协议等。政府应规定集体土地征用收益必须按一定比例为失地农民办养老等保险，或直接从交易土地的收益一次性提取一定比例作为社保基金，以体现“以土地换社保”的原则。政府由征用等行政手段转为交易中介性质，通过市场方式达到建设用地的集体所有权转变为国家所有权，并从中获取一定的土地收益。有的专家和地方提出的工业等用地采取农村集体土地入股企业的方式则不太妥当．因为企业经营有很大的风险(如发生企业亏损或破产的情况)，收益的取得有周期，以及企业的资产转移、积累再投资等问题，不可能为农民提供社会保障和发挥保障作用。
(三)进一步开放农村集体土地的资本化运作经营的范围，使之由不合法到合法并规范管理。目前各地，尤其是大城市周围乡镇、旅游度假地的农村集体或个人利用集体土地和宅基地进行房地产开发，形成了数量不少的所谓“小产权“商品房，再进行出租或出售，其价格低于用国有土地的房地产商开发的商品房(即“大产权“商品房)。“小产权”商品房虽然不符合现行土地管理法规要求，但又是客观上普遍发生的事物，实质上是农村集体经济组织对非农用土地的资本化运作，是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者(政府)对土地收益的博弈结果。事实上，我国城市中广泛存在机关事业单位利用自己占用的国有土地修建廉价的“集资房”及“经济适用房”等情况，其价格也是低于市场上出售的商品房的价格，可见政府在国有土地利用的管理上也并不规范。目前有关部门对于农村“小产权”商品房在管理上是禁而不止，各级地方政府也无从入手加以妥善处理。其解决办法可考虑为承认其合法性，但严格限定只能在现有的农村非农用地(如农民宅基地、废弃的乡镇企业用地、交通用地等)上开发：也可通过土地开发整理使乡村居民点集中的方式，在节约出来的集体产权的宅基地上进行集中开发。要加强管理和监督，对占用耕地的违法行为进行严惩。政府可明确规定对过去和今后开发的“小产权”商品房补收、征收土地占用税和高额的房产交易税，专项用于土地开发资金及农村社会养老保障基金的筹集，从而为国家开辟一大税源以充实城乡养老基金。
(四)对广大留地农民家庭，要通过建立土地租赁合作社等方式，结合农业产业化经营，以“公司+合作社“方式将耕地等作为股份投资，获取土地股金收益：也可由农户与产业化公司签订土地租赁合同，收取土地租金。出租土地的农民既可在当地农业公司中作农业工人获取工资收入，也可外出务工，获取务工收入。在一部分农户彻底离土放弃承包地的基础上，扩大部分种植专业户的土地经营规模，使之家庭收入显著增加。只有在广大农户财产性收入大幅度增加的前提下，才有可能实行‘个人缴费、政府补贴、集体补助”的农村养老保障模式。
(五)大力发展“农家乐”等乡村休闲旅游业，发挥农业土地等资源的生态、保健和文化功能，创造社会财富。积极鼓励有条件的留土农村家庭利用庭院、自留地及周围的林盘、果园等农用地发展家庭第三产业，使农村土地获取资本化的收益，促进新农村建设健康发展。在新农村建设中，不能按照过去用集体土地办乡镇企业的方式在农村发展工业，为农民争取土地收益。工业布局有其客观规律，如区位条件等对生产成本制约很大，农村或农民自己办工业，其土地利用必然是低效率的；乡村发展工业还有“三废”排放、处理不力的环境污染等更严重的问题难以解决。
(六)大力推行农民工的基本养老制度，实行有利于双向接承、跨地区自由转移的模式。农民工是一个特殊的流动性很强的社会群体，其去向具有不确定性。他们中的一部分会留在城市定居，但也有很大一部分会回到农村，据调查，四川一些劳务输出大县20多年来，只有5％左右的农户彻底离土，全家迁移到了城市和城镇，其余大部分仅有部分家庭成员彻底脱离农村。因此，他们在城市就业缴纳的养老保险费要考虑今后同城市或农村社会养老制度的对接问题。其保险办法也有相对的独立性，不可能在短期内实现“城乡一体化”。我主张以放弃家庭的农村集体承包土地和宅基地为界定标准，彻底放弃的即转入城市的体系；如返回农村的转入农村的体系。
上述实现的土地资本化为核心和政策设计的思路的优点在于：不需要改变我国城乡土地公有的基本制度安排(有的专家提出的“土地私有化”和“土地国有化”的激进模式都属于宪法层次的制度变革，目前根本没有实行的可行性)，从各方面扩大了农民、集体经济组织和政府的土地收益水平，使集体土地产权实质化和实行资本化运作，全面提高农村土地利用效率，从而启动农村家庭经营的内在活力，使农村养老等社会保障制度建设落到实处。如此，我国广大的现有农村集体土地利用的效率将大幅度提高，产生出巨大的社会财富和实现增值，为建立广覆盖的有相应较高保障能力的农村社会保障制度提供非财政来源的资金支持。这一制度可使经济发达地区的农村家庭收入来源增加，使经济落后地区可得到更有力的转移支付以加强农村社会养老保障能力启动农村和农民的经济资源潜力。总之，以富民为基础来建设农村社会保障制度才是根本性的选择。
