〔论文关键词]老龄化 养老保障 最低生活保障制度 家庭养老 土地保障 制度创新
[论文摘要」市场经济在给农村带来发展机遇的同时，也对农村家庭养老保障提出了挑战，传统的家庭养老难以应对新形势下农民对养老保障的需求。受经济发展水平和城乡二元经济结构的制约，政府和社会对养老资源的供给有限，短时间内建立覆盖全面和种类齐全的的社会保障制度还不现实，农村养老保障需要方式和制度上的创新，建立农村养老保障应该因地制宜，应该是多元化、多层次的。
随着改革的深化，农村经济迅速发展起来。同时农村的社会结构及其存在与发展的基础也发生了巨大变化，农村对社会保障的需求日益提高。“养儿防老”这一中国农村几千年来的传统养老保障措施已经不能适应农村社会现状。与此同时，我国农民长期游离于社会的保障网外，他们的生老病死基本由个人和家庭负担，然而，大多数情况下人们又无力承担。随着老龄化的加剧，我国农村养老保障遇到巨大的困难，然而这又是一个刻不容缓需要解决的课题。
一、我国农村养老保障的现状及面临的挑战
(一)人口老龄化的挑战.
我国人口老龄化始于20世纪70年代(老龄化系数6.84%)，然后老龄化速度逐渐加快，将在2020—2030年间迎来人口老龄化的高峰①。然后，速度逐渐放缓，但老龄化仍将继续发展(张运刚，2005)。www.133229.COm
我国人口老龄化具有显著不同于其他国家的特征:(1)老年人口规模大，老龄化速度快。2000年来，我国老年人口(60岁及以上)已达到1.3亿，占世界人口的21.23%;到2030年时，老年人口将达到3.42亿，占世界老年人口的25.39%;2000一2050年间中国人口将增加19.9%065岁及以上人口所占比例由7%上升到14%中国大约仅需要25年。(2)人口老龄化呈现明显的城乡差异。相比城镇，乡村人口不仅老龄化程度最高，而且加深的速度也最快。主要原因是随着城镇户籍制度改革和城镇化的发展大量农村剩余青壮年劳动力迁移到了城镇②。(3)人口老龄化与经济发展不同步。当发达国家跨人老年型国家行列时，人均gdp一般在一万美元以上，而我国2000年成为老龄社会时的人均gdp大约仅为850美元，这种不同步性所产生的影响将是发达国家所不曾经历过的。
我国是在经济不发达的情况下迎来老龄化的，而且老龄化进程还在加速。我国对人口老龄化的承受力较弱，人口老龄化与所需的社会经济体条件严重错位。尤其是在经济相对更落后的农村地区，由于农村生产力落后导致养老资源供给不足，难以承受众多老年人口的大量消费需求，农村地区整体经济水平低下与老龄人口众多形成尖锐矛盾，引发老年保障的许多问题，使原本有限的养老资源更加短缺。
(二)农村家庭结构的变迁
根据家庭的社会化原理，可以把家庭划分为直系家庭、核心家庭、联合家庭和其他形式等四类。我国传统上是以直系家庭和联合家庭为主，也就是通常所说的以大家庭为主。大家庭的特点是几代人住在一起，人口多，劳力强，因而具有较强的养老能力。新中国成立以后，特别是改革开放以后，随着农村社会经济的发展，大家庭的解体趋势也日益加快，家庭规模不断缩小(第五次人口普查显示，家庭平均人口仅为3.32人)，核心家庭越来越成为家庭的主要形式，核心家庭的养老能力较弱。随着一对夫妻只生一个孩子的国策的落实，在相当长的一段时期里，农村人口将会形成“一二四”结构，即一对夫妻抚养一个孩子，赡养四个老人，甚至还有祖辈，这对一个小家庭来说无疑是沉重的负担。而一旦这对夫妻遇到什么灾祸，后果将是不堪设想的;另外，孩子的培养教育费用在高校收费高昂的今天可能就是这对农村夫妇一年或几年的收人。仅有的一点收人要在自己、孩子和老人之间作分配，无疑不得不作出痛苦选择，养老保障来源毫无保障。
再者，工业化和城市化使农村大量剩余劳动力向中心城市和沿海经济发达地区流迁。将老人滞留在农村，经年不归，“空巢”家庭日益增加;同时，这些流动劳动者的职业、工作地点频繁变动，对老年人的各种生活、精神照顾受到客观条件的限制。这种情况给农村社会保障，特别是养老保障带来新的困难。
(三)农民价值观念开始发生变化
随着农村社会经济的发展，农民的价值观念开始发生变化，自主自立和开拓创新的观念，自我追求，自我实现的观念，开始取代传统的封闭保守的观念。受市场经济大潮的冲击及外来文化的影响，我国农村传统养老文化的主导地位正受到威胁和挑战，外出打工农民受城市青年人生活方式、价值取向及思想观念的影响，对传统生育和养老观念有极大的转变，维系家庭关系的“孝”道有所淡化，重经济利益，轻血缘关系的现象时有表现，传统的养老文化正在逐渐解体。另外，农村家庭的“代沟”现象也日益扩大。两代人在文化教育观念生活方式以及兴趣爱好等方面的种种差异形成“代沟”，随着我国农村社会演变的加剧，是农村家庭中的“代沟”呈现为逐渐扩大的趋势。导致我国农村在养老问题上所发生的纠纷日益增多。
(四)现行养老保障制度存在缺陷
我国现行养老退休金制度的社会化程度低，覆盖范围窄，保障功能差。主要局限于城镇事业单位的职工，占我国社会劳动者总数的75%的农民绝大部分得不到这种制度性收人的保障。在我国农村老龄人口中，最为普遍的仍是传统的靠子女亲属供养的家庭养老，占有91.1%和自身的劳动收人养老，占42.8%。由此可见，中国养老保障制度的重心仍然在城市，广大农民仍然是被排除在养老保障体制之外。在农村经济普遍不发达、政府财力有限的背景下会养老保险难以扩展，保障水平难以提高。在广大的农村，农民没有退休概念，只要还有劳动能力，那也就不需要子女供养，老人能够保障自己的生活。正是这种特殊情况，使得农民不太注意自己的养老保障问题，自我保障意识差。
(五)农村依然贫困，存在大量贫困人口
我国目前还有大量的农村贫困人口，另有相当数量的家庭因收人低，负担重只能勉强维持生活，由于农村的合作医疗在许多地方已名存实亡，农民完全自费医疗，使得不少贫困的农民得不到基本的医疗，因病致贫，因病返贫的现象层出不穷，农民完全无力承担养老保障。收人水平低下是农村养老保障难以完善的关键。由于耕地面积少无法实行规模经营，农民的文化素质低而无一技之长，加之就业岗位又少，再加上一些客观上限制农民转移的制度障碍，农民收人难以提高。养老保障不是建立在低收人的基础之上的，农民不是不想储蓄养老，也不是想“弃老”，有时实在是为生计所迫。
(六)土地保障功能日趋弱化
主要有以下几点原因:首先，由于农民对承包的土地只有使用权而无所有权，农民的可用于养老保障的与土地有关的收入只能来自于土地的生产收入，而不能将土地变卖以供所需。其次，由于我国人均耕地只有不到1.5亩，而且还在不断减少。而由于农业的比较效益低，生产力水平低下，又缺少规模效应。所以，农民来自土地的收人比例也有所下降。土地的保障功能的削弱越来越明显。另外，农村的大量耕地被政府征用，农民没有了土地，传统的农村家庭养老保障失去了生存的土壤。随着农村的社会经济的发展和变迁，传统的保障制度已经无法适应新的形势，必须对传统的保障制度进行创新。
二、改善我国农村养老保障的对策和建议
一般来讲，社会保障制度覆盖于农民都是在一国的工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高阶段。这时，国家综合实力增强、农民收人大大提高、农民人口在一国人口中只占很小比例。西方发达国家早就步人工业化国家的行列，他们有强大的经济基础，构建了发达的社会保障体系。这是我们现在还无法比拟的，但是我们无法回避，我们要不断的缩小差距。
建立农村社会保障体系刻不容缓，但必须慎重，必须建立一套适应我国国情和生产力发展水平以及人们社会文化心理特征的体系。我国农民占全国总人口的绝大多数，且农村多数地区人处于相对封闭的小农经济阶段，孝文化虽有所淡化但还是根深蒂固。如果按照西方发达国家经济发展的自然进程，中国农村社会保障制度将要在很长一段时间内才能逐步建立。我们不能等条件完全成熟才着手建立，而应根据现有条件建立适应现阶段我国农村现实的社会保障体系。解决农村养老问题必须从实际出发，建立农村养老保障应该因地制宜，应该是多元化、多层次的。
(一)建立最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是国家和社会保障收人难以维持最低基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是对农村全体成员的最低生活保障。不仅经济发达地区需要，经济落后地区也同样需要。而且农村最低生活保障制度能直接、及时、最大程度的解决广大农民群众的生活困难，而且比较容易建立。这一改革措施特别适合我国农村养老保障的实际。因为，我国农村人口占有绝大多数，各地农村经济发展水平相差悬殊，广大农民收人偏低，建立以缴费为核心的养老保险制度存在诸多困难，但建立和完善最低生活保障制度，则具有现实性和可操作性。尤其对于贫困而又失去劳动能力的农村老人，是比较有效的一种养老保障线。
(二)继续倡导家庭养老
父母养儿育女，儿女赡养老人仍然是大多数农民当前的期盼，家庭仍然是现代社会个人认为最安全的场所。尽管家庭养老功能在弱化，但我国国情决定了在相当长的时期内，家庭仍然是我国农村老年人经济供养、生活照料和精神慰藉的主要承担者，家庭养老的基石地位至少在短期内还不能改变。我国大多数农村地区经济还很不发达，农民并不富裕，家庭养老作为成本较低，比较方便的一种养老模式应加以继续倡导，使其继续发挥积极作用。因此，应充分运用我国千百年来所形成的浓厚的、根深蒂固的家庭观念，弘扬我国的孝文化，再辅之以必要的立法，强调家庭承担第一位养老保障责任，以使家庭保障发挥出应有的功能。
(三)变革和发展农村敬老院
我国农村现在的敬老院对解决部分农村老人的养老具有积极作用，但它有两点不足之处:其一，养老对象单一，基本上只面向‘五保，’老人;其二，数量不足，规模小，远不能满足众多农村老人的实际需求。因此，需要改革和发展。首先，扩大敬老院的养老对象范围，对全部老人开放，以家庭和养老院互相结合与支持进行养老。例如，在农村农忙时节和其他情况需要时，子女可以把老人送到敬老院照料并支付一定的费用(类似于托儿所)。其次，针对养老院数量不足，规模小的状况，需要积极发展，不但争取在全国农村乡镇普遍建立敬老院，在有条件的村也要建立村一级的敬老院。
(四)增强土地的保障功能
人们的保障来源主要来自两个方面，其一是政府提供的保障，其二是自有资产。目前，我国农业正在由传统的农业向现代农业转变，要加速这一转变，必须使大批劳动力向非农产业转移，土地合理流动起来，实行土地适度规模经营。然而，现阶段，对于广大农民来说，土地是其最大的生存保障。在没有其它保障的情况下，他们宁可将土地撂荒也不转让。当前应完善土地的流转制度，使农民既可以自己耕种获得收人，也可以通过其他方式，如出租或出让土地使用权，来获得养老保障。另外，征地补偿要以土地的市场价格为依据，保护征地农民的权益;实行公正补偿，严禁在征地过程中牺牲农民的利益;规范管理补偿资金;形成良性的“以土地换保障”的机制。
(五)扩大基本养老保险制度的覆盖范围
与社会保障体系较健全的国家相比较，我国的社会保障，尤其是养老保障覆盖面过窄是最明显的差距。考虑到我国长期存在的二元经济的实际，暂缓把基本养老保险覆盖整个农村是可以理解的。国家应尽快着手研究和试验农村的基本养老模式制度。在农村人口占大多数的中国，要想先将城市完全安顿好再考虑农村问题是不现实甚至是危险的。随着我国国力的增强，应尽早将农村社会保障问题摆上正式的议事日程上，政策可以适当向农村倾斜。农村的经济发展水平差异也很大，可以选择农村经济较发达的地区作为试点，探索建立农促基本养老保障制度的路子，逐步缩小城乡差距;在农村经济发达地区取得成功之后，再全面推广普及，最终完全实现农村社会基本养老保险。基本养老保险当前应坚持低水平、广覆盖、量力而行、分类指导、逐步发展的原则。
(六)鼓励农民参加商业性养老保险
建立农民社会养老保障体系还应鼓励农民参加商业性养老保险。首先，商业性养老保险本身就是社会保障体系的一个组成部分。其次，目前农村经济发展很不平衡，而商业性养老保险适应性强，它适应不同的经济发展水平。再次，商业保险公司由于监督体系比较健全，自己运用比较有效，养老金的保值增值是有保证的。再次，商业养老保险本着自愿原则，集体可根据自己的经济实力灵活的给予资助，以鼓励农民参加。最后，在农村开展商业保险，其条款设计必须考虑到农民的实际情况，由于年龄不是农村老年人退出生产劳动的界限。他们随着自身身体状况的变化逐渐丧失劳动能力的。从丧失劳动能力到离开人世的这段时间很短。这样，缴纳的养老保险在条款设计上，可将领取年龄适当提高，这样有利于农民积极参加养老保险。
(七)还需从转移剩余劳动力和增加农民收入入手
提高农村养老保障层次的关键还在增加农民收人，农村剩余劳动力的问题已经成为制约农民收人增长、影响农业现代化进程和社会稳定的重大问题。当前，要继续大力做好农村剩余劳动力的转移工作。要让转移出去的劳动力能够离开土地而自食其力，让留在农地上的农民能靠土地达到富裕。多元化、系统化、网络化的模式是实现农村富余劳动力转移的理想而又现实的选择。主要措施有:(1)大力发展乡镇企业和各种中小型企业，这应成为当前农村富余劳动力转移的主渠道。(2)推动小城镇进一步发展，协调发展大中小城市，充分发挥城市的集聚，扩散和辐射功能，从而有效实现农村剩余劳动力的转移。(3)加快农业产业结构调整和优化，发展规模经营和外向型农业，进行农业内部挖潜。(4)积极发展农村教育，努力提高广大农民和农村的人口素质，扩大农民的就业面。(5)创造宽松的社会环境，进一步深化户籍制度改革，取消对农民进城务工的不合理限制，给农民平等的就业机会
