论文关键词:农村社会管理 政府主导 社会性动力 实现路径
论文摘要:落后的农村社会管理制约着农村综合改革的推进在价值的角度判断，是由于没有体现农民本位的取向。因此，政府主导、社会性参与、社区发展等动力机制都应该围绕农民这一价值核心而展开。在新农村建设的背景下，农村社会管理的有效路径有:彰显以财政为基础的政府主导作用，发育农村的公民社会，拓展农村的社会保障，促进农村的社区发展等。
农村社会管理的重要性凸显于推进农村综合改革所遇到的阻力。在农村，单向度的基层民主无法解决农村发展所遇到的全部问题，尤其是在绩效导向的城市化压力下，滞后的社会管理客观上迟滞了城市化进程的步伐。由于我国农村社会管理的主体单一、管理方式僵化和管理技术滞后，尤其是存在的管理的权责不清与制度供给不足等问题，根本无法满足农村日益增长的公共事务管理的需要。要提高农村社会管理效率，在治理的逻辑下，明确社会管理的价值定位是前提，而寻找动力机制则有助于发现农村社会管理的实现路径。
一、农民:农村社会管理的价值核心
马克思主义认为，在所有的价值体系中，人是价值的起点。这是价值归宿的命题，其逻辑起点是马.克思“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”著名论断，所以社会发展的目标是人的全面发展，是人的自由人性的全面展开，其中“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。wwW.133229.cOM以此类推，农民自由而全面的发展就是农村社会管理的价值归宿，即农民是终极价值，应该以农民为社会管理的核心，坚持农民本位的价值取向。
从我国农村发展的经验层面衡量，农民本位的价值取向也是一种道义回归。首先，农民所在的农村为城市发展提供了土地和人力资源的支撑，但却承担着不对称的义务，农村基础设施几近空白，农村不能享有城市化的积极成果;农民赖以生存的农业为工业发展提供着政策规定的廉价原材料，却很少能够享受到工业商品的优惠，剪刀差的直接后果阻碍着农民生活质量的提高。其次，国家对于农民社会保障的财政支持远远落后于城市，这种长达60年的非国民待遇造成了不公平的后果，农民的全面发展停留在意识形态的宣传层面，难以落到实处。再次，近年来由于城市化的快速扩张，作为农民工主力军的青壮年农民云集城市，不但造成了农村人力资源的真空，而且也难以享受到体制内的社会福利与社会保障，并造成了代际的不公正，他们的子女在城市的求学和教育也没有稳定的政策支持。最后，农村是城市商品的市场，很多产品所需要的原材料也大都来自农村，但很多农村地区却不得不承受工业污染的副产品，并没有得到合理补偿。所有这些区域与群体的非均等化现象，都需要社会管理加以弥补，从而实现相对的社会公正。总之，从历史经验看，农村发展的滞后源于社会管理的价值偏向。
二、多元动力的指向:农村社会管理的绩效保障
确立了农民作为社会管理的价值核心，有助于不同动力机制的合力指向。从农村发展的机理看，社会管理的动力指向越明确，其绩效水平就越高。综合起来，农村社会管理的动力机制包括以下几个方面。
首先，政府主导机制。
比较地分析，政府在社会管理方面的作用，西方国家经历了少量参与、全面介人和收缩调整的擅变。这一发展历程同西方国家政治、经济和意识形态的变迁息息相关，也是西方各国政府应对这一变迁所作的理性选择。我国在朝社会主义市场经济体制转轨的过程中，结合我国国情，并吸收西方经验，逐步确立了政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个领域的职能定位。但是，政府主导作为中国模式的特征，在农村社会管理领域的作用尚未得到全面体现。作为一种政治性机制，政府主导下的社会管理是一种高效、制度化与理性的治理模式:“高效”源于政府高度的资源动员能力，可以集中力量重点解决农村社会管理中的特定问题;“制度化”则源于政府的公共政策治理途径，在食品卫生医疗系统、公共安全系统、生态环境保护系统、人口管理系统、公共交通系统、文教文化系统等不同领域，做出权威性的规制(regulations)，既保护人权和自由公正，又对权力边界做出规范;“理性”治理则源于政府公共行政的规划职能，如对农村社会管理的主体、客体、机制等做出预测，制订可供决策的方案，主动应对社会管理可能出现的问题等。
一般认为，政府主导应以公平分配为原则导向，要建立相应的财政扶助的政策制度，尤其是要改善针对社会弱势群体的社会福利政策，通过实现公共服务的全社会共享，以彰显社会政治民主的价值。正如温家宝在十一届个国人大一次会议的记者会上所言:“公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护侮一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。’小二政治发展的角度看，社会公平和社会正义是促进农村社会管理的价值基础，具有普适性的意义。这是因为，政府主导下的社会管理具有普惠性的特征，能够最大限度地保障公平与公正。比如，农村不同区域之间、不同群体之间、不同时间内的均衡发展，政府的权威作用有助于迅速而制度化地加以解决。
其次，社会性的参与机制。
社会性参与是分散化治理(distributedgovern-ance)的特征和机制。体现在社会管理领域，社会性参与就是将政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，推动政府管理现代化的目的。长期以来，僵化的政治思维和社会条件限制了农村社会参与的进程，这一状况在实行市场经济的转轨之后有所改善，农村的非政府组织开始发育并发挥作用川，但距离满足农村社会管理的需要仍然有很长的路要走。
韩国“新村运动”的社会参与经验很好地诊释了社会性机制在社会管理中的作用。韩国的经验是发育农村的非政府组织，让它们联系韩国的企业与农村，在有效安排农民转岗就业、提高农民福利水平的同时，还很好地为农民会员提供服务，如维护会员利益、向政府反映诉求、提供信息与咨询、培训人才等。发达国家的社会管理经验更是进一步证明了社会性参与的必要性，非政府组织不但活跃了公民社会的机制，而且创造了大量的就业机会，有效地提高了社会管理的绩效水平。
罗·达尔认为:“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主体制中是如此，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由、改善人的生活。对于我国农村的社会管理而言，引人社会性机制的目的就是要打破政府的一元垄断，倡导管理主体多元化，寻找有利于公共利益实现的治理模式。
最后，社区发展。
根据联合国1956年的定义，“社区发展是指依靠人们自身和政府当局的共同努力，改善社区的经济、社会和文化状况，使社区融人国家生活并对国家进步做出充分贡献的过程”。将社区发展机制应用于农村社会管理，其作用主要体现在三个方面。一是农村发展的动力主体是政府、社区居民及各类组织，它们之间相互补充;二是社区发展的目标是农村公共利益的实现，充分体现社区生活的公共性和社会性;三是社区发展的过程是合作的体现，以改变村民的观念和心理，培养村民的自治能力和合作精神，建立社区内部的良性互动，从而带动国家和社会的整体进步。
在我国，探索农村社区的社会管理机制已经起步，有些甚至取得了初步成功。比如，自2006年开始实施的社区主导型扶贫试点项目，通过群众自己管理资金，自己负责扶贫项目的申报、决策、实施、管理及监督，提高自我组织、管理、发展和监督的能力，逐步形成长期可持续的自身发展能力，实现了贫困地区和贫困人口的科学发展。这个项目的积极意义在于，社区发展能够成为农村社会管理的动力机制。
三、农村社会管理的路径:选择与强化
(一)以农民发展促进农村发展
以农民的全面而自由的发展，促进农村的全面发展。这同马克思主义确立的“一切人自由而全面的发展”命题是一致的，理应成为农村社会管理的价值旨归。但是，在我国既往的农村发展经验中，往往强调了“先农村、后农民”的思路，即试图从农村发展来促进农民发展。实践证明，这是一条低绩效的发展路径，因为它淡化了农民主体的价值本位。国内有学者从政治发展的角度研究，因此得出了同样的结论:“自由而全面发展依然是当今乃至未来中国农民问题的实质。
选择农民全面而自由发展的路径，可以从农民的发展史中得到启示。建国后，“翻身得解放”的农民政治地位得以巨大提升，获得了同工人阶级并列为统治阶级的殊荣，与此同时的土地改革、合作社、供销社等社会管理举措也为广大农民提供了全面发展的机会和可能，极大地促进了生产力的发展，为中国共产党的执政赢得了合法性支持。但是，随之而来的工业化、阶级斗争和人民公社制度设计等，则远离了农民本位的价值取向，并大大地销蚀了这些来之不易的成就，造成农村与农民的发展随之陷人低谷。联产承包是农民本位价值的回归，因为这一改革提升了农民的经济地位和水平，但由于缺乏配套制度，随后的城市化等政策把这种经济成就压缩在更小的范围，农民的发展空间无法在这个狭小空间得到实现，因此引发了从“盲流”“民工”到“农民工”的长期人口大流动。必须注意的是，这种流动迄今尚无止息的迹象，也从一个侧面体现出农民需求更大层面的自由发展的冲动。因此，为了满足农民全面而自由发展的需要，农村社会管理必须解决农民的政治地位、权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域的价值诉求，并通过农民主体地位的全面提升，来促进农村的全面发展。
(二)政府主导、财政支持的路径
在政府主导作用的不同方式中，财政及其政策的支持作用，对于农村社会管理的影响最为明显而直接。财政具有法制性的特征，能够规范地对农村社会公共需要进行资源配置和收人分配，为农民提供公共物品和服务。在市场经济条件下，政府作为社会管理主体，财政行为的动机不是、也不应该是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任，将社会效益最大化。
一般说来，农村社会管理中的政府主导作用领域主要有二:一是物质的硬件条件改善，其中以农村规划、基础设施建设、农业生产设施的供给任务最为繁重。农村经济条件改善后，农村规划愈加显示出重要性和迫切性，政府可以将政策性、强制性、宜居性的农村规划付诸实施，彻底改善农村面貌;政府还应该在基础设施建设，包括农民住房、道路桥梁、公共浴池、供水、供电通讯、公共服务设施等方面提供必要的财政支持。尤其是在提供洁净水源、“三通”和公共服务设施等方面，应该成为政府的一项责任加以落实，为农村享有社会发展成就奠定基础。二是文化的软件条件改善，其中以公共文化资源、乡村风俗、文化传承等方面的任务尤为迫切。
(三)以“新农合”为突破口，完善农村的社会保障制度
在我国农村，社会管理的紧迫任务是建立健全农村的社会保障制度。近年来，“新农合”和试点的“农村养老保障制度”为农村的社会保障打开了缺口。在当下条件下，应以此为突破口，继续深化改革:一是完善既有的普惠式特殊群体的福利制度，努力提高农民的福利水平，如农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民救助等社会救助体系;二是以既有的新型农村合作医疗制度为突破口，一方面深化改革的力度，另一方面扩大农民的受惠范围，提高农民群体的整体健康水平，改进医疗保健服务模式，尽可能地把地方病、传染病防治纳人公共医疗卫生福利的范围，让农民享受基本的医疗服务;三是逐步扩大农民享有社会保障的内容，建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的社会养老保险制度和最低生活保障制度;四是拓展公共服务的覆盖面，在农村居住环境、洁净水、污水与垃圾处理、公共安全等领域，提供更高水平的服务，帮助农民形成健康文明的生活习惯;五是完善针对农村弱势群体的就业与劳动保障制度，突出的如各种丧失劳动能力的农民、失地农民、因职业病回乡的农民工、返贫农民等，在政策上完善这些弱势群体的保障体系，通过职业救济、劳动保护等手段，让他们享有同等的国民待遇;六是产业风险管理服务，在生产技术指导、信息供给、资源保障等不同领域，减少农民因天灾人祸带来的生产损失。
(四)发育农村的公民社会
我国农村的公民社会机制并不理想。在农村，除了行业协会性质的市场中介组织之外，社会性组织的成分很小，同时存在着权能限制、经费有限、自律不严和监管不力等诸多问题，公共领域的职能难以得到体现。从农村社会管理的角度看，发育农村的公民社会机制的现实路径主要有以下几个方面。
一是充分利用村民自治的民主机制，政府适当退出自治民主的领域，充分保障非政府组织在农村公共事务管理中的自治权，增强其独立性、自治性和社会公益性的特征，使之成为独立的社会管理主体。二是发挥政府的制度供给功能，“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。即政府的作用要从立法、政策和资金等方面，积极支持农村公民社会的发育，增强各类社会组织参与社会管理的能力，以承接政府转移的部分社会管理职能。三是为农村公民社会的发育提供资源保证。从目前情况看，农村公民社会所需要的资源包括物质资源，特别是制度化的财政支持、网络化的组织资源、智能化的人力资源与技术化的信息资源等。四是完善多元化的公民社会监督机制，加强对农村社会组织的管理和监督，强化组织自律，杜绝寻租现象的发生。
(五)农村社区建设的路径
客观地说，当前的农村社区应该被称为村落，并非是社会管理范畴下的“共同体”概念，因此社区建设的重点是建设现代社区。一方面，要创建为农村社区服务的公共组织。除了社区党组织、居委会、工会、共青团、妇联等组织之外，还应该有事关农村社区公共事务管理的组织，如民事纠纷调解、协商议事、计划生育、老年、法律服务、就业与社会保障服务、卫生服务、社区公共安全的组织，以及体现社区民主的居务公开监督小组、民主理财小组等机构。另一方面，还要建立健全农村社区建设的相关制度，使社区层面的社会管理走上制度化的轨道，如社区居民代表会议制度、公共事务公开制度、财务管理制度等。再一方面，把社区打造为农民心理归属的港湾，营造和谐的社区氛围，增强农民对社区的情感和凝聚力。
