摘要阐述了城乡结合部的特征,分析了城乡结合部土地利用中存在的问题及原因,并提出了土地利用调控对策和实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施。
关键词城乡结合部;土地利用;土地管理;土地可持续利用
从国土规划整治、土地利用和国土资源管理角度看,在我国城市周边的乡村存在着一个用地行为不规范、土地市场秩序混乱、交易活跃的区域,这一区域被称为城乡结合部。城乡结合部作为一个特殊区域交错着城市土地与农村土地,它作为纽带连接着城市与农村,其土地利用直接受到来自城市与农村的双重影响,同时也在两者之间起到传递信息的重要作用[1-3]。深化城乡结合部土地的研究,对整顿和规范土地市场经济秩序,提高土地利用效率,加强社会事务管理有重要的现实意义。
1城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合部是一个历史范畴,它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是,研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。因此具有以下几个特点:一是社会功能的双重性。目前,我国城市的周边农村,由于土地功能的改变已不是传统意义的乡村。wWW.133229.cOM大量的农用地转为建设用地,不仅使原来的农民改变了过去的生活方式,同时,由于人口的聚集和城市的辐射也使精神生活发生了质的变化。但这些地区又不是真正意义的城市,这是由目前生产力发展水平决定的。从生产力发展的角度看,手工业时代如果在城市的边缘出现大规模的人口聚集地并从事非农业生产活动,那么这些边缘地带便被自然地认为是城市的边缘地域,它可被视为城市新的组成部分。而今天由于城市功能的发展已到了基础设施完善、文化高度发展的阶段,因此目前的所谓城乡结合部不具备现代意义的城市功能,而是城市与乡村的一个过渡地带。它不是现代意义的城市,也不是完全意义的农村,它是生产力发展到一定历史阶段的特有现象,具有城市和农村的双重功能,而又不具备城市和农村的完全功能。二是时间的阶段性。从历史角度看,城乡结合部是在实现城乡社会平等后,社会主义现代化过程中出现的一个特有的经济地理现象。随着市场经济体制的不断完善和城乡经济二元结构的逐步消除,它必将失去存在的社会条件和社会意义。三是空间的滚动性。城乡结合部在空间上呈现着以城市中心为原点不断向外移动的趋势。以河南省许昌市为例,在20世纪80年代中期,城乡结合部的内边线为一环路,外边线为今天的三环路。随着城市的发展,通过对农村集体土地的征用,到21世纪初城市建成区已达到三环路边。使目前三环路成了许昌的城乡结合部内边线,外边线大致与四环路重合,并有继续向外扩展的趋势。这与全国其他城市的发展规律完全吻合。四是形成的自发性。城乡结合部不是政府统一组织建设的项目,也不是政府统一组织建设的城市或村庄。它是农村乡镇村组和当地农民以及外来务工人员为发展生产和改善生活自发建设形成的,是市场经济中劳动力、土地及各种生产要素自由组合的产物,在某种意义上呈现着一定的无政府主义的特征[4]。
2城乡结合部土地利用存在的问题及原因
2.1建设用地与农业用地矛盾显著
建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持,建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地)。既要发展城市,又要实现耕地总量的动态平衡,因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
2.2布局不合理,相互干扰
城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中,彼此相互干扰程度很大。在结合部,往往居民用地与污染工厂相邻,军队用地与地方生产用地互相穿插,商业用地被夹在教学之中。另外,由于征地时为节省资金,有意避开居民点,形成“城中村”,城乡建设极不协调。
2.3土地利用稳定性差,结构失衡
建设用地的无序扩展,引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸,独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎,既不利于农业生产发展,也不利于城区规划建设的实施。一方面,有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁,如近5年来,许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁,搬了建,建了搬;另一方面,投资兴建的菜蓝子基地、水利设施,在城区扩展影响下被迫缩小、迁建,造成产业结构不稳定,外部经济负效应显著。
2.4土地利用不充分,浪费严重
城乡结合部一方面人地关系十分紧张,另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大,征地费用过高,而缺乏建设所需资金,只好在所征土地的外围修上围墙,或围铁丝网,长期荒废,造成土地资源严重浪费。
2.5生态环境质量下降
由于偏重眼前经济效益,缺乏整体规划与分局,基础设施建设落后于整体开发,配套设施不齐全,商业医疗教育等服务设施缺乏,绿地系统不足等,另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”,大气、水、地资源遭到破坏,导致生态环境恶化,土地质量下降。
3土地利用调控对策
3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测
城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带,城市发展总是表现为大片土地成为城市土地,最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延,城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况,有些土地利用基本合理,是城市经济发展的客观需要,而另外一些则是人为活动的过度影响,存在乱占滥用的不合理现象。比如,一个时期以来,大规模兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性,往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于农用土地变为城市用地之后,很难再重新恢复为农用土地,而农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间,这就要求在改变土地用途之前,必须进行充分的论证和规划,对土地利用的效益和环境影响做出深入分析[5]。
为了有效加强对城乡结合部的土地管理,需要加强城乡结合部土地利用的动态监测,对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样,比如,一方面,可以通过航片、卫片的判读解译,获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面,可以通过对土地利用监测结果的研究,就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控,合理、有效地利用土地资源。
3.2实行土地管理信息化、科学化
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高,使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来,现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展,以计算机技术、地理信息系统(gis)和全球定位系统(gps)为支撑的土地管理软件应运而生,实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化,可以及时了解各种土地信息的变化情况,如土地用途变更等,并及时、适当的进行宏观调控和管理,如严格控制非农用地审批,使土地管理达到实时、高效。
