“三农”问题，涉及到我国的政治、经济、文化等方方面面，但是，其中关键的是城乡二元经济结构问翅。也就是说，中国解决“三农”问题的过程，就是逐渐改变城乡二元经济结构的过程。其根本措施应该是：统筹城乡，协调发展，以推动城乡融合、城乡平衡、城乡一体。
一、“三农”问题形成的根源“三农”问题是我国全面建设小康社会面临的最大难点，它的存在,原因比较复杂,有深层次原因，也有浅层次原因；有直接原因，也有间接原因。但应该说城乡二元经济结构则是“三农”问题形成的根本原因。
第一，“重城轻乡”的二元发展政策，使“三农”问題日益A显出来。在特殊的历史背景下，由于我国实行快速推进工业化、优先发展重工业的方针，因而在政策的制定上，实行严格的城乡分割政策，如户籍政策、财政政策、就业政策、住房政策、社会保障政策等，有许多是限制城乡人口流动、阻碍城镇化发展的。在制度设计上，构筑了二元经济结构,严重的“重城轻乡”倾向得以凸显。
以户籍政策为例，由于我国长期实行城乡分离的户籍制度，全国的产业结构和城乡结构发生严重背离。到1998年，在国内生产总值中，农业与工业的比重已降到18:82,但农业和非农业劳动力的比例结构仍然是49.8：50.2,而乡村和城市人口的比例结构是30:70。城市化水平如此严重地滞后于工业化水平，这在世界现代化史上都是少见的。由此可见，二元政策是我国“三农”问题的根本症结所在。要从根本上改变现状,必须从清理二元政策人手。
第二,农村教育落后，国家对农村教育投资偏低。我国教育目前也存在二元结构的特征。以髙等教育为例，占七成的农村人口占有三成的教育资源，而占三成的城市人口却享受了七成的髙等教育资源。从基础教育来看，义务教育的绝大部分成本必须由农民自己承担，而城市却用财政力量兴办了一大批所谓的重点学校。这无形中加重了农民的负担,从而使城乡教育发展日益不协调。
第三，国家财政对农业支出的減少，是“三农”问題难以解决的又一重要原因。改革开放26年来，我国620多所城市大都发生了翻天覆地的变化，但是，许多农村却面貌依旧。这除了在发展战略上未能将城乡统筹考虑外，主要是国家无力对农业增加投人。国家对农业的投人比重逐年下降。改革开放以来，中国财政对农业支出绝对量是不断增加的。1978-2001年，国家财政用于农业的支出由151亿元增加到1516亿元，增长9倍，年均增达10.5%。但财政农业支出占全部财政支出的比重是逐年下降的。1978年农业支出占会国财政支出比例为13.4%,1990年下降为10%,2001年仅为8%。由此可见，由于宏观经济体制改革滞后，国家财政很难向农业方面投人更多的财力。
二、城乡统第一,推进城市化，是解决“三农”问题的根本出路
解决“三农”问题必须把城乡建设统筹考虑，城乡互动，推进市化发展。
第一,实行城乡统筹，推进城市化战略，有利于促进农村劳动力向非农产业的转移。我国现在城乡就业人数7.5亿人，比整个发达国家就业人口多2亿以上。每年新增劳动力1千万,农村劳动力严重过剩。这就要靠发展非农产业和城市化来解决好这些劳动力的就业问题。城市人口规模大，有集聚效应，第三产业容易发展起来，对解决就业压力和城乡二元经济结构问题意义重大。
第二，实行城乡统筹，推进城市化战略，有利于缩小城乡差距。实行城乡统筹，是缩小城乡差距和区域差距的良方。随着城市化的发展，人口和资源的集中将促进规模经济，提髙经济效率。由于产业集群化的经济优势，服务业和制造业中大多数新增产值和生产性就业机会可能主要出现在城镇及城镇周边地区。实践证明，我国改开放以来,大部分非农就业机会正是出现在这些地方，可以说，城镇创造了大it的就业机会。另外，随着城市化推进，使公共服务向均等化方向发展，进城的农民及其子女有机会享受城市的国民教育，这些就可以使城乡差距得以缩小。
第三，实行城乡统筹，推进城市化战略，可促进城乡人力、物力资源良性互动。实行城市化战略,必将通过综合运用市场和非市场力M’积极促进城乡产业结构调整、人力资源配置、金融资源配置和社会发展等各个领域的良性互动和协调发展，既充分发展城市对农村的带动作用，又充分发挥农忖对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主交流与平等互利合作，有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制，实现工业与农业、城市与农村发嵌的良性互动，从而促进城乡一体化发胺。
三、统筹城乡，协调发展,推进城市化的政策建议第一，坚持城乡共同发展的战略原则。城乡共同发展是3前和今后解决城乡问题的最佳选抒。总结我国现代化诖设的实践经验，按照统筹城乡的思路，解决“三农”问题，应以“三化”带“三农”。即：以工业化带动农民收人提髙；以城镇化带动农村劳动力转移；以农业产业化带动农业经济效益增长。农村工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。工业化居主导地位，是城镇化和产业化的核心；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体。
第二，大力推进农村城镇化的建设。城镇化是工业化和农业产业化进一步扩张的载体，是工业化和现代化的必然趋势，也是解决?‘三农”问题的根木性途径。
一要不断加强现有城市的建设，加快城市经济的发掖，发挥城市对农村的辐射带动作用。
二要以小城镇为突破口，加快城镇化步伐。小城镇ffl对干城市，是产业扩散效应的而，长接城市产业转移；相对于乡村,是产业扩散效应的增长点，适宜发肫劳动密集型产业，可承接农村非农产业和人口启动农村市场，扩大内耑。因此，小城镇诖设要因地制fi，选译最佳模式，并推行非均衡抒优发展战略，重点发展接城和部分基础条件好、发展潜力大的中心诖制镇。
第三，逐步改变城乡二元经济政策。要改善农村富余劳动力向城镇转移就业的环境'逐步统一城乡劳动力市场。要改中城乡分割的就业制度，取消对农民进城就业的限制性规定；要通过制度安排，给予农民公正平等的权利。制定相应的政策鼓励、支持和帮助农民进城抒业安居。
要全而改革城乡分割的户籍制度，实行有利于促进人口集中居住的户籍政策，引导农民流向城镇，使农民变市民。这是推进城乡一体化，实现城乡统筹的突破口。当前在各地户籍改革的基础上，要逐步实行居住地区人口登记制度。同时，要剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政钎理，弱化户籍背后的利益关系。
第四，发展农村教育，提高农民素质。解决二元经济结构及“三农”问题，必须重视发展农村教育。
一是抓好农村基础教育。坚持“农村教育政府办”，采取国家、省、地（市）、接统筹的办法，由县级负主要责任解决农村义务教育经费问题，保证或增加农村教冇投人，普及九年义务制教冇,提高农民的整体素质。
二是发揋农村信息化教冇。农村现代化的核心是农民信息能力的现代化。硬件诖设上，要增加前期投人，加大县.乡村三级信息化改造力度，与“因特网”、“国家信息网”等联网，构迮沟通信息、传输知识、拓展视野、了解肚界的窗口和平台，实现城乡信息资源共享。
三是发展农村职业教冇。职业教rr是使农k获得生存技能的有效形式。要整合、利用农广校、农校等教rr资源，积极发掖农村职业教育，提髙农民的素质和就业能力。
第五，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。
一是国家要依据《农业法》，不仅每年增加对农业投入的绝对,也要增加财政支出中对农业支出的比重。地方各级政府也要努力增加对农业和农村的投人.形成支农资金的稳定投人渠道。
二是在WTO允许的框架内，通过制度安排和政策引导，用好用足绿箱、黄箱政策，充分利用WTO贸易争端解决机制等相关规定，在新一轮农业谈判中，减失增得’切实维护中国农民的生存和发展权。
第六，深化社会保障制度改革，建立面向全体居民的保障体系。实行城乡统一的社会保障制度是世界各国的通行做法。要统筹城乡发展，就必须尽快诖立城乡统一的福利保障制度。只有建立可靠的社会保障制度，才有可能使进城农民彻底割断其与土地的关系。要逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度，由传统的家庭养老转变为家庭与社会养老并举，走社会化和家庭化保障相结合的道路。
于新恒
(中共吉林省委党校，吉林长春130012)
