内容 提要：乡镇政府内在自利性的极度扩张，而外在表现为政府行为的经营化。乡镇政府的自利性通过经营化表现出来，出现了"目标替代"现象。这样，乡镇政府就异化为一种"谋利型政权经营者"。文章就此提出相应的对策并作进一步 分析 。
关键词：乡镇政府 自利性 经营化 压力型体制 公共财政
一、自利性与经营化：乡镇政府行为扭曲的根本原因
1、乡镇政府自利性的扩张
政府自利性则是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性。它包括政府中的一切组织和个人对权力、财富、机会等的追求，更明确地说，它表现在两个层面上：一是政府官员的自利性，二是政府组织的自利性。可见政府组织总是具有双面性，一方面它是 社会 公共组织，代表社会公共利益；另一方面，政府又具有" 经济 人"自利性的一面。詹姆斯.麦迪逊深刻地洞见到人和政府的自利性，所以他说："如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。"对于政府来说，它有其自身合理的利益要求，因为政府面临着社会公共事务的管理和公共政策的贯彻执行，必须以一定的经济利益为基础，才能履行这些功能，这是政府的合理利益要求。当这种合理的利益要求超越公共利益，就必将走向它的反面，表现为政府自利性的扩张和公共利益的相对萎缩。
具体到乡镇政府来说，在计划经济体制下，强有力的意识形态控制和有限资源的硬性约束使得乡镇政府的自利行为基本上没有表现的机会。可是在市场经济体制下，简政放权，财政包干，乡镇政府有了自身利益，自利行为也有了表现的机会。而在财政困境下，乡镇基层组织更是出现一种令人忧心的变化：在运作过程中，越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。或者说，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。另外由于它处于乡村社会的最基层，显得"天高皇帝远"，不能正常地衔接在国家的 政治 行政管理体制中与上级政府协同运行。这就为乡镇政府自利性扩张的留下了很大的自主空间。在利益的直接驱动下，或是为了乡镇政府官员的政绩或是为了提高自身工作人员的福利水准或是为了一己之私利，于是乡镇政府会尽量提高行政成本来提供公共服务，因为扩大化了行政成本，乡镇政府的自利性很容易得到满足，结果是行政效率低下，而乡镇政府支出日益高涨。为了支付不断增长的行政成本并不断地满足乡镇政府自利性的需求，乡镇政府就会千方百计地利用自身的资源优势等来创造自身的利益。
首先乡镇政府利用手中掌握的自由裁量权的弹性来设租、寻租，谋取自身利益。"自由裁量权是行政法的核心。" 可在现行的 法律 规范中并没有对自由裁量权的运用给予明确的规定。乡镇政府常常也因此而表现为恣意妄为、任意收费、随意罚款、肆意处罚、不当干预等行为，这样自由裁量权在一定程度上成为乡镇政府人治因素扩张和自利性扩张的合法借口和正当理由。其次，乡镇政府利用自身对公共事务治理和公共产品提供的垄断地位，设法营造自利的空间，使得为社会和公众服务的公共权力异化为用来为自身谋利的工具。没有竞争的垄断地位导致乡镇政府对效率、效益追求的动力丧失，成为其自利性扩张的一个天然的资本。再次，政府运行机制包括乡镇政府运行机制的不透明，决策程序不公开，暗箱操作，在信息不对称的情况下，其他的社会组织和公众难以进行有效的利益表达和监督政府，这样使得各种政策出台仅仅代表政府自身利益，使得扩张的政府自利性有了合法的外衣。最后，E.S.萨瓦斯认为"政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。" 事实上，政府的作用应该在于为市场服务或者说调节市场，而不是让市场为政府服务。由于乡镇政府掌握着公共权力，而公共权力本身具有扩张性。一方面，在体制转轨和社会转型阶段，在政府主导的改革过程中，乡镇政府往往越俎代庖对市场经济进行干预并且一直小心翼翼地防止自己控制的资源流失，这样为乡镇政府自利性的扩张提供了机会，结果出现"权力市场化"等****现象。另一方面，由于当前政治体制不完善，党政部分以及行政权力向权力机关和司法机关越位现象时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其他国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就有可能变为现实。对乡镇政府而言，来自上层政府及其管辖下的农民阶层无法对它实行有效的监督与制约，这样它的自利性几乎在没有边界的广袤大地上肆意疯长起来。
2、乡镇政府行为的经营化
乡镇政府的自利性也成为内部性或内在性，"公共部门尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部（在）性（internalities）。""内在性的存在意味着私人或组织的成本和利润很可能支配了公共决策的 计算 ，这种内在性决定了公共官僚机构的运行和官员的行为。" 可见乡镇政府的自利性是其内在的需求，财政困境往往使得这种需求常常变得异常迫切，这就必然会外化为外在的行为，从而表现出政府行为的经营化。具体来说，乡镇政府利用自身所垄断的各类公共资源直接从事赢利性生产经营等活动或利用政权的力量直接向辖区内的村民索取各种费用，以满足其自利性的需求。"乡镇政府和基层干部最为根本的行为动机和动力都是为了自身的利益。这可能是基于政绩和荣耀的追求，个人的安危和升迁，或者直接的经济收益。而财政和资金的短缺和压力本身则转化成为最明确和强烈的需求和动力，进而驱使乡镇干部和地方政府做出相应的行为选择。财政压力可以成为调动地方政府和乡村干部工作积极性和推动当地经济社会 发展 的动力，也可能成为加重农民负担、加剧社会矛盾的诱因。"
其实在上个世纪80年代的财政体制改革及财政紧缺和需求的压力下给地方政府和基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力。从而驱使地方政府及基层干部投身与经济建设之中。地方政府本身就变成了一种追求经济目标和利益的"政府公司"，并因此造就出一批干部 企业 家。 这是典型的乡镇政府直接参与生产经营活动，在获得自身利益的同时，也在客观上推动了 中国 农村 经济的发展，这种状况一直延续到现在。可见作为基层的乡镇政府可以利用它特有的政权地位来获得利益收入，"政府经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，比如房产，比如土地，比如资金，都不是基层政权运用市场信誉及其偿还能力获得，而是运用它的’政权’地位获得。政权地位意味着’公’，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其占有的’公’的性质。然而，当’公’的产业失败时，往往由’公共’大众承担损失，政府经营者自己则不必承担赔偿的责任，它没有风险，只有收益。" 乡镇政府在经营中表现为将其权力渗透到企业的经营生产中，力图从直接的生产经营中来获得收入，在"发展是硬道理"的口号下，乡镇政府将主要的精力用于兴办企业和生产经营中，在乡村社会乡镇政府却成了市场的主要角色。因为严重的财政困境已经迫使乡镇政府将摆脱困境作为第一要务而不再是履行社会公共职能。而它的这种直接经营或者直接渗透经营的状况，造成了一个严重的政治后果："以各种各样的方式，基层政权正在远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未受到任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。他们的优先获益权，不是基于竞争、法定或确有经济远见得来--事实上，多数的政府企业投资并不成功，而是基于他们在原来行政体制中的优越地位。而现有的所有制体系保护了这种地位，给予这种地位相当多的恣意空间，使基层政权不必依赖社会的支持，甚至在于社会利益竞争或对立的结构中也能够生存。"[10] 当乡镇政府的各种经营失败时，最终转化为乡镇债务。
另一方面，乡镇政府的经营性表现在它凭借自身控制的资源从制度外向农民进行索取。在笔者对安徽省某县乡镇的调查过程中发现几乎所有的乡镇都在千方百计地利用自身控制的资源进行"创收"，因为这几乎是一种无本取利的增收方式。而且笔者发现乡镇政府在现有的资源控制基础上也尽力编造出新的控制资源。现有的控制资源如结婚证、生育证、边境证等国家管理性的证件，而新编造的证件如准许怀孕证等。这些看起来小小的证件都要进行高额的收费，而新编造一些类型的证件也就意味着能够增加收入，为向农民进行制度外的索取似乎掩盖上了合法性的外衣。为了增加收入，乡镇政府又积极行动，加大各类编造证件的更换频度，过去几年才更换一次的证件，现在几乎是每年都要更换，也就是说每年都可以以此为借口来收费。在许多乡镇办个结婚证需要二、三百元甚至五、六百元不等，而许多其他证件也都在好几百元才能办好。此外如批个宅基地甚至旧房改建，收费多在好几千元，至少也在千元以上。而在有些乡镇派出所抓赌博十分积极，因为这不仅能够及时地缴获一些赌资，而且可以名正言顺地罚款。相反把整个社区的秩序的维护则并没有作为工作重点。在有些地方的乡镇政府对于计划生育工作采取极度自利的态度，它们默许农民多生、超生，这不仅可以卖"准许怀孕证"，而且这也是罚款收入的一个重要财源。还有一种重要的生财之道就是截留各种下拨的款项，在调查中，笔者惊奇的发现有的乡镇将皖西南项目贷款、中荷扶贫款、以工代赈款等截留下来用于发干部工资、福利和办公经费等，最后则将这些款项以乡镇的负债形式来冲销。而更有甚者在笔者调查的大化坪镇中，镇政府将这些贷款强迫性地贷给农民，要农民在贷款票据上签字来冲抵镇政府要向农民收取的各种摊派，而农民实际上没有见到一分钱。相反到了还贷期限，镇政府又强制催缴并收取高额利息。（本来皖西南项目贷款、中荷扶贫款、以工代赈款这些贷款的利息大大的低于银行利息甚至是零利息，但镇政府却用它来做起了货币经营，至少收取了和银行贷款同等的利息。）所以这些政策性的贷款在乡镇政府常常是以扭曲了政策本身的意图贷给当地农民。乡镇债务如何化解？恐怕最终还得要落到农民头上。还有一些乡镇政府根本没有经过"一事一议"，利用向乡村社会提供公共物品如铺路、修桥等进行搭便车式的收费来满足其自利性的需求。然而"政府毕竟不是’企业’，其内在的原则是政治、行政而非经济的，行政命令及政治强制是其特有的资源，也是其行为最后的保障。乡镇政府在追求自身利益的同时，常常自觉和不自觉地借助甚至依赖权力干预及行政命令和强制。"[11] 所以当这些搭便车收费遭到拒绝时，乡镇政府则实行强制收费。这往往成为诱发农民非制度化政治参与的一个重要原因。
可见，乡镇政府一方面通过直接经营企业或通过权力渗透到企业来获取收入，另一方面乡镇政府通过自身控制的资源和权力地位的优势来获取收入。"乡镇政府几乎总是直接参与经营活动，但其目的却不是为了（至少不是完全为了）完成国家的计划指令，也不是为了社区的福利，而主要是为了本乡镇政权这个利益集团的赢利；乡镇政府以董事会为其组织模式，用管理企业的方式管理其职员，以经济增长速度作为衡量职员的基本标准；为了最大限度地获取利润，不惜利用手中的权力与辖地村落社区争夺土地等可利用的资源；以’将政策用足，打政策的擦边球’等方式为自己谋求更多的政治空间，以将变通普遍化和常规化作为一种正当的体制运作方式为自己的集团利益服务……作为政府的最低一个层级，乡镇政府不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业；作为乡镇企业的董事会，它依靠行政权力来实施经营，编织庞大的权力关系 网络 ，以获取更多的资源，控制更多的资产。"[12] 这已经深刻地表明乡镇政府行为出现了明显的经营化、赢利化的倾向。长期以往，乡镇政府已经"企业化"了，演化成了一种追求自身利益的"政府公司"，形成一种"谋利型政权经营者"。由此而来，财政困境下的乡镇政府已经把如何赢利作为工作的首要目标。
这样看来，乡镇"基层政府的生存困境导致行为变异，进一步发展就出现了目标替代现象。目标替代是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。在这里，目标替代的含义是，由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成为自己工作。在越是公共性强的领域，目标替代的负面 影响 就越大。如治安管理，由于基层公安部门需要罚没款来补充办公经费甚至发工资，在’扫黄打非’的时候往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另一方面又要想法保证非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性。"[13] 其实计划生育、禁赌等工作也是如此。可见，处于严重财政困境下的乡镇政府公共性目标已经被其自利性、赢利性目标所替代，这表明，它已经不能够再代表国家政权在乡村社会履行行政管理职能，而是异化为具有在表面公共权力合法性掩盖下的一个特殊的谋利集团。也就是说，它已经完成从"代理型政权经营者"到"谋利型政权经营者"的角色转换。[14]
二、矫正乡镇政府行为扭曲的对策探讨
分析 乡镇政府行为扭曲的深层次原因在于压力型体制加剧了乡镇政府的经营化，因此要变革压力型体制下的政绩考核机制，切实转变乡镇政府的职能，积极建设公共服务型的乡镇政府；另一方面，长期以来对城市与乡村实行分而治之的"城乡分治、一国两策"的治国方针，使得乡村 社会 无法享受到国家财政阳光雨露，更使得乡镇面临着严重的财政压力，从而驱动着乡镇政府的经营化。在这两个方面的作用下，加上乡镇政府自身的自利性的内驱力必然导致乡镇政府的行为扭曲。要改变这种状况则需要：
1、变革压力型体制下的政绩考核机制，建立公共服务型政府[15]
乡镇政府长期存在着压力型体制下的政绩考核机制。这种压力型体制是指在 中国 政治 体系中，地方国家（体现为当地党委和政府）为了加快本地 经济 发展 、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令和物质刺激相结合起来的机制组合。[16] 它由三个部分组成，一是数量化的任务分解机制，体现为在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后，党委、政府把它们进行量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成。二是各部门共同参与 问题 解决机制。有两种表现形式，一种是各部门的工作要围绕党委、政府的工作计划和工作重点安排，这是纳入下级工作的常规方式，一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动，完成来自上级的临时性任务或工作。三是物质化的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人，除了采取授予荣誉称号等传统的精神奖励之外，还包括升级、提拔、增加工资、奖金等物质奖励。在惩罚上，一些重要任务采取"一票否决"制，也就是一旦某项任务没有达标，就视其全年工作任务为零，不得获得任何奖励和先进称号。[17]
为了求得政绩，乡镇政府在财政困境的状况下也会千方百计地筹集资金来上项目、搞建设。对于财政困境的乡镇政府来说，筹集资金已经成为第一要务，乡镇的主要领导操心的已经不在是计划生育、社会治安、农业生产、基础设施建设等，而是如何筹集资金完成将要考核的"政绩"。乡镇政府评价一个干部的能力和政绩，主要依据是看他能否弄来钱发工资、不管这钱是财政收入， ……是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的"。[18]这样政绩考核机制最终演化成乡镇政府大量举债的动力机制，因此在债台高筑的情况下，乡镇政府仍然存在着举债的促动因素。"一般来说，乡镇政府作为政治组织，它的行动目标有两个：一是政治支持最大化，也就是说这个行动目标主要靠获得其辖区内居民的政治信任和支持来实现；二是经济利益最大化，也即是政府通过向全体居民提供提高其整体福利水平的公共物品来换取收入。"[19] 可是压力型体制下政绩考核机制导致的后果是考察政绩不计成本，"它实质是政治领域内的一个合法性缺位问题，使得部分地方领导干部的’政绩’变成国家的’政治债务’，因为这些政绩的’创造者’是靠预支政权的威信来博取个人的’政绩’的。"[20] 这样，使得乡镇政府无法获得政治支持的最大化，因为其行动的目标在于其政绩而不是获得其辖区内居民的政治信任和支持，乡镇政府在乡村也就没有牢固的社会基础，失去了最起码的合法性。尽管在压力型体制下的乡镇政府看起来在贯彻上级的命令和任务，可这是通过预支政权的威信博得的个人政绩，是乡镇政府为了维持其本身利益作为终极目标而行动的。也是为了"保障干部团体的生存安全"。[21] 所以乡镇政府总是在徘徊在乡村社会和国家政权之间的，而这种压力型体制下的政绩考核机制也是把乡镇政府从国家的政治行政管理体制中最终压得断裂开来的重要原因，更为严重的是它可以借助上级的力量来强化自己权力地位，向农民进行制度外的经济剩余索取，从而使得税费改革和免除农业税的改革有悖于初衷。
乡镇治理模式的转换只是整个政治体制改革的很微小的一部分，要从根本上解决乡镇治理面临的问题，还要进行压力型体制的变革，进行宏观政治体制的适当调整，使得乡镇不再负重前行。在此基础上要按照"公正透明、廉洁高效、精干协调、有限开放、民主法治"的原则来积极建设服务型政府，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。政府不要干预 企业 的微观管理，把自主经营权让位给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场经济主体。同时，政府应该积极发展和培育社会自治组织，应该适度"放权"，把自己不该管、不应管、管不好也管不了的事让位给社会自治组织，依托社会组织的自治功能进行管理。不仅如此，政府也不要干预融资等各项事务。要深化行政审批制度改革，减少各种行政审批手续和程序，为群众提供方便快捷的优质服务。真正实行政企、政社、政事、政资的分开。政府的重要职责在于"掌舵"，而不是"划桨"。政府应该从纷繁复杂的事物中解脱出来，着重做好提供优质的公共产品。使乡镇政府真正成为乡镇社区的政府。
2、终结城乡二元社会结构与建立公共财政体制。长期以来在中国社会中存在着以户籍制为核心的制度体系将整个中国社会划分为城市与乡村，并对二者实行分而治之，实施"城乡分治、一国两策"的治国方针。建国以来的很长一段时间，国家通过有效的制度安排（如人民公社制度等）以牺牲农民的利益为代价从乡村社会来汲取财政资源进行再分配来获得城市发展的必要条件。而这后来在社会的发展中，使得城市获得了建设与发展的基础。可见城市的发展依赖于 农村 ，而城市居民的经济收入也主要通过消费农产品流入乡村社会，因此这时的城乡二元结构是由行政主导。那么改革开放后，城市家庭的收入用于购买消费农产品的只占很小一部分了，更多地被城市消费如住房、医疗、 教育 等所取代，于是城市居民的消费很难流入到乡村社会。这就意味着城市居民越来越多地不再与农民和农村有关系，他们日常生活的大部分依赖的是城市而不是农村。这时的城乡二元结构是市场主导的。[22] 这时城市建设得越来越美丽，而有少数城市居民并依此自居，以一种异样的眼光鄙夷来自乡村社会中的农民工。而居住在美丽的城市又成为乡下农民们梦寐以求的渴望，于是再次掀起了"农村包围城市"的高潮，乡村社会的精英阶层纷纷在城市购买房产迁居城市。而长期以来伴随着城乡二元结构的一个重要制度就是财政制度，建国以来的很长时间里，我国的财政主要用于城市建设，而用在乡村社会的所占比重很少。更不用说当时从农村汲取公共财政资源来支持城市建设那段时间了。因此乡村社会公共物品的提供多数都是乡村社区内自行解决，而不象城市那样由财政负担。可见我国的财政失去了公共性，应该尽快地建立城乡一体化的公共物品供给成本分摊机制，实现财政的公共化，真正建立起公共财政制度，让公共财政的阳光普照到乡村社会。并且通过有效的制度安排来逐渐消除城乡差别，终结城乡二元社会结构。
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[10][21]张静：基层政权--乡村制度诸问题[M]，杭州：浙江人民出版社，2000:52;52;282.
[12] 杨善华 苏红：从"代理型政权经营者"到"谋利型政权经营者"--向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究.2002(1).
[14] "代理型政权经营者"和"谋利型政权经营者"关于这两个概念，尽管在前文已经开始使用了后面一个概念但并没有解释。杨善华 苏红在《从"代理型政权经营者"到"谋利型政权经营者"--向市场经济转型背景下的乡镇政权》（载《社会学研究》2002年第1期。）一文中认为：改革开放之前的总体性社会中，政府在行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性，使乡镇政权的主要特征表现为对国家意志的贯彻和上级指令及政策的服从和执行，虽然它作为一级政府也有一定的权力运作空间。乡镇政权的这一特性被他们称为"代理型政权经营者"。乡镇政权由于自身并未成为一个利益集团，未参与对社区利益的瓜分也使它能够相对比较公正地管理社区。改革使得政府间的利益分化，也使乡镇政权与社区利益分化，乡镇政权成为具有独立利益的集团，为了获取自身利益，乡镇政权开始偏离其管理社区、组织社区生活的公共职责。集多种角色于一身，进行自身利益谋取，被称为"谋利型政权经营者"。我认为乡镇政权在改革开放以后之所以会从"代理型政权经营者"到"谋利型政权经营者"的转变，财政困境的压力以及其自身自利性的扩张是其重要的原因。
[15] 其实这是学术界所讨论的压力型体制下的政绩考核机制，有学者认为这是乡镇财政困境产生的原因，并最终导致乡镇公共物品的过度供给；乡镇的负债与举债；乡镇机构的扩张和乡镇成本的高位运行等状况。可参见荣敬本，崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变--县乡两级政治体制改革》北京：中央编译出版社，1998年版。杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建》，郑州：河南人民出版社，2002年版。李彬：《乡镇公共物品制度外供给分析》，北京：中国社会 科学 出版社，2004年版。在这些相关书籍中尽管没有明确提出笔者 总结 的这些特点，但学者们在字里行间中都认为这些特点形成的终极原因在于压力型体制下的政绩考核机制。但是我认为由于现行的财政体制并没有把乡镇政府纳入其范围内，而压力型体制的存在是造成现行财政制度缺陷的一个重要原因。
[16]杨雪冬：市场发育、社会生长和公共权力构建[M]，郑州：河南人民出版社，2002:107.
[17] [19][20]李彬：乡镇公共物品制度外供给分析[M]，北京：中国社会科学出版社，2004:68;102-103;102.
[22]孙立平：转型与断裂：改革以来中国社会结构变迁[M]，北京：清华大学出版社，2004:114-115.
