十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的历史任务，今年的“一号文件”又对本年度的新农村建设工作给予了部署。进行社会主义新农村建设，从政府的角度看，首要任务是增加财政投入，为农业生产和农民生活提供各类公共产品。那么，在当前财政资金仍然有限的条件下，政府应该首先对哪些公共产品进行投资呢？投资的序列是什么呢？对于这一问题，不同的人，从不同的角度，会有完全不同的回答。本文认为，农村公共产品的受益者首先是农民，因此，农民认为最急需的就是政府最应该投资的。
一、文献综述、研究假设和资料来源
关于农村公共产品的供给，很多学者已经进行了相关研究，对目前农村地区公共产品供给现状、存在问题及其相应对策都进行了大量的研究，并取得了许多卓有成效的成果。
关于目前农村公共产品的供给，单吉埅指出，长期以来，我国城乡地区公共产品的供给实行了两种政策，城市地区的公共产品比如水、电、路、医院、学校等都是政府投资；而农村地区的公共产品则是由村民自己解决，政府只给予部分补助，即所谓的“制度外筹资方式”。[1] 在这种制度外供给模式下，姚轶蓉指出，在目前官员考核存在压力型体制下，农村公共产品的提供出现了严重的政绩化倾向，出于政绩的考核，工期短、见效快的公共产品被大量提供。在这种提供模式和官员考核的双重影响下，我国农村公共产品的供给出现了严重问题。 陈强、黄微指出，我国农村地区公共产品的供给不仅供给总量不足、结构不合理，而且偏离了农户的真实需求，造成了严重的供需失衡。
为了解决目前农村公共产品供给中存在的问题，付贵生、郭锦墉将农村的社会产品分成了纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品、私人产品，按照每种产品的特性确定相应的提供主体，纯公共产品由政府完全提供，准公共产品由政府和私人共同提供，俱乐部产品由利益相关者提供，私人产品完全由私人提供，以此来增加农村公共产品的提供。 为了解决供需失衡，陈强、黄微认为，应该变“自上而下的供给”决策机制为“自下而上”的需求表达机制，而村委会作为村民的自治组织，最了解村民的需求，理应充分发挥其在农村公共产品提供决策中的信息优势。
对于农村公共产品的供给，许多学者已经注意到了供给总量有限、结构失衡的问题，而且也提出了按照农村对公共产品的需求来决定供给，以解决供需失衡的问题。但是，至今还没有学者从农户的视角研究农民对公共产品需求的优先序问题。本研究利用聚类分析的方法，就农户对公共产品需求的优先序进行了实证分析，并试图在此基础上提出建立新型农村公共产品供给体制的构想。为此，本研究假设：(1)由于农村公共产品的使用者和受益者是农民，因此，农民最急需的公共产品就是政府最应该投资的，也就是说，农民的需求决定着政府的投资方向；(2)按照受益面的大小，农村公共产品可以划分为不同层级，相对应的，公共产品的供给也应该按照这一层级进行相应决策，如中央、省、市、县、乡镇政府分别负责在本级政府范围内受益的公共产品的决策，而有些属于俱乐部产品的公共产品，则可以由农户自己或联合决策，从而提高农村公共产品供给决策的效率。
本研究所使用的数据资料来自中国人民大学农业与农村发展学院2005年12月对福建省永安市的调查。本次调查的样本是4个乡镇、16个村、176个农户，调查的内容很多，本文仅就其中的农户对公共产品需求的优先序问题进行分析并展开讨论。
二、农户对公共产品需求优先序的实证分析
从农户的视角，对他自己和所在村里的人来说最重要的公共产品和最急需国家投资的公共产品不一定是完全相同的。下面，我们利用永安调查数据对这两个方面进行分析。
(一)农户视角下对自己及其村里人最重要的公共产品
从农户的视角，对他自己和所在村里的人来说，按照重要性在下面提供的14项公共产品中选出最重要的5项，各项公共产品在不同的位次上出现的次数如表1所示。
表1 农户视角下对自己及村里人最重要的公共产品排序
公共产品 第一位 第二位 第三位 第四位 第五位
农田、山林水利建设 69 17 5 15 15
饮用水的改善 22 36 16 3 9
农用电的改造 6 8 12 6 2
田间道路和乡村道路建设 27 27 29 13 7
生产技术指导和培训 10 18 21 21 7
医疗保障及改善农村医疗 15 23 32 28 16
卫生条件
生活垃圾处理 5 7 7 14 17
广播电视网络建设 3 6 8 7 9
义务教育 11 11 11 22 9
养老、社会救济 3 13 20 14 28
市场信息服务 0 4 3 11 9
计划生育 0 1 2 3 4
大规模病虫害防治 3 0 3 7 17
文化设施及服务 0 1 1 0 8
如表1所示，在最重要的第一位上出现次数最多的是“农田、山林水利建设”，出现了69次；在第二位上出现次数最多的是“饮用水的改善”，出现了36次；在第三位上出现次数最多的是“医疗保障及改善农村医疗卫生条件”，出现了32次；在第四位上出现次数最多的也是“医疗保障及改善农村医疗卫生条件”，出现了28次；在第五位上出现次数最多的是“养老、社会救济”，出现了28次。
由于14项公共产品在不同的位次上出现了不同的次数，无法对其进行有效的排序，本文利用聚类分析中“分层聚类”的方法对这14项公共产品进行分类，以便更好地按照各项公共产品对农户自己及村里人的重要性进行分层和排序。
注：1. 农田、山林水利建设；2. 饮用水的改善；3. 农用电的改造；4. 田间道路和乡村道路的建设；5. 生产技术指导和培训；6. 医疗保障及改善农村医疗卫生条件；7. 生活垃圾处理；8. 广播电视网络建设；9. 义务教育；10. 养老、社会救济；11. 市场信息服务；12. 计划生育；13. 大规模病虫害防治；14. 文化设施及服务。
聚类结果可以看出，对农户及其村里的人来说，按照重要性，其公共产品可以明显地聚为5类，结合表1关于这14项公共产品在不同位次出现的次数，我们可以按照对农户及其村里人的重要性对这14项公共产品进行排序，分成相应的5个层次，具体结果如下；
第一层次是农田、山林水利建设。如表1所示，由于“农田、山林水利建设”在第一位中出现了69次，这一方面使得在聚类分析中它自己独占一类，另一方面也显示出它对农户及其村里人来说极其重要的地位。
第二层次是田间道路及乡村道路的建设，饮用水的改善。由图1所示，这2项公共产品可以明显地被聚成一类，考虑到表1中这2项公共产品在不同位次上出现的次数，从重要性来说属于第二层次。由表1可以看出，田间道路及乡村道路的建设比饮用水的改善更重要。
第三层次是医疗保障及改善农村医疗卫生条件，生产技术指导和培训，义务教育，养老、社会救济。这4项公共产品被聚为一类，考虑到这4项公共产品在表1中各个位次上出现的次数，从重要性上看属于第三层次。在这4项公共产品中，由表1可以明显看出，医疗保障及改善农村医疗卫生条件最重要，其次是生产技术指导和培训，接着是义务教育，最后是养老、社会救济。
第四层次是农用电改造，生活垃圾处理，广播电视网络建设，市场信息服务，大规模病虫害防治。这4项很明显地聚为一类，考虑到这4项公共产品在表1中各个位次上出现的次数，从重要性上应该属于第四层次。在这4项公共产品中，最重要的是农用电改造，其次是生活垃圾处理，接着是广播电视网络建设，最后是市场信息服务和大规模病虫害防治。
第五层次是计划生育和文化设施及服务，这2项公共产品被聚为一类，从表1中各个位次上出现的次数来看，在重要性上应该属于第五层，其中文化设施及服务最不重要，义务教育次之。
(二)农户视角下急需政府投资的公共产品排序
从农户的视角，如果政府能够进行大规模的投资，按照紧迫性在上面提供的14项公共产品中选出最急需政府投资的5项，各项公共产品在不同位次上出现的次数如表2所示：
表2 村民视角下急需政府投资的公共产品排序
公共产品 第一位 第二位 第三位 第四位 第五位
农田、山林水利建设 51 19 13 10 8
饮用水的改善 23 27 11 6 10
农用电的改造 2 6 12 1 4
田间道路和乡村道路建设 34 26 19 12 7
生产技术指导和培训 5 15 14 14 12
医疗保障及改善农村医疗 17 20 31 29 14
卫生条件
生活垃圾处理 7 5 10 12 15
广播电视网络建设 5 7 8 9 5
义务教育 11 16 14 17 9
养老、社会救济 3 14 14 19 24
市场信息服务 2 7 4 9 12
计划生育 0 1 5 2 4
大规模病虫害防治 3 3 4 9 13
文化设施及服务 0 2 1 1 7
在第一位上出现次数最多的仍是“农田、山林水利建设”，出现了51次；在第二位上出现次数最多的也是“饮用水的改善”，出现了27次；在第三位上出现次数最多的还是“医疗保障及改善农村医疗卫生条件”，出现了31次；在第四位上出现次数最多的也是“医疗保障及改善农村医疗卫生条件”，出现了29次；在第五位上出现次数最多的是“养老、社会救济”，出现了24次。由此可以看出，单纯从每个位次上出现的次数来看，在农户视角下，“对个人及其村里人最紧迫的公共产品”和“最急需政府投资的公共产品”这两个方面相差不大。那么，经过聚类分析后的情况又是怎样的呢？下面，我们对其进行聚类分析。
对农户来说，如果政府能够进行大力投资，急需政府投资的公共产品可以很明显地聚为5类。考虑到表2中这14项公共产品在各个位次上出现的次数，可以按照急需的程度将其分为相应的5个层次，具体分层结果如下所示：
第一层次是医疗保障及改善农村医疗卫生条件。图2显示，“医疗保障及改善农村医疗卫生条件”独占一类。从表2可以看出，这主要是与其在各个位次上出现的次数也都比较均匀有关，而且在每个位次上出现的次数都比较多。因此，可以将其单独作为最紧迫的一类。
第二层次是农田、山林水利建设，田间道路和乡村道路的建设，饮用水的改善。由图2可以看出，这4项很明显地被聚为一类，考虑到这4项公共产品在各个位次上出现的次数，可以看出应该属于第二层次，其中农田、山林水利建设最紧迫，其次是田间道路和乡村道路建设，最后是饮用水的改善。
第三层次是生产技术指导和培训，义务教育，养老、社会救济。由图2和表2可以很明显地看出，这3项公共产品明显被聚为一类，从紧迫性上属于第三个层次，而且是生产技术指导和培训最紧迫，其次是义务教育，最后是养老、社会救济。
第四层次是生活垃圾处理，大规模病虫害防治，市场信息服务。由图2和表2同样可以看出，这3项公共产品很明显可以被聚到一类中，而且从紧迫性上属于第四层次。其中生活垃圾处理最紧迫，其次是大规模病虫害防治，最后是市场信息服务。
第五层次是广播电视网络建设，农用电改造，计划生育，文化设施及服务。由图2和表2可以看出，这4项公共产品不仅被聚为一类，而且从紧迫性上属于第五层次，其中文化设施及服务最不紧迫，其次是计划生育，接着是农用电改造，最后是广播电视网络建设。
两次聚类分析的结果如表3所示。可以看出，经过聚类分析后，农民自己最急切需求的公共产品和最急需政府投资的公共产品的排列顺序有很大的不同，这说明有些公共产品属于“俱乐部产品”，农民自己可以投资或者投资一部分，最需要政府投资的是农民自己急需但不愿意投资或无法投资的公共产品。按照这个结果，我们可以进行公共产品供给主体的讨论。
表3 聚类分析后两种标准下的排列顺序
排序标准 排列顺序
对村民的紧迫性 1 4 2 6 5 9 10 3 7 8 11 13 12 14
急需政府投资的 6 1 4 2 5 9 10 7 13 11 8 3 12 14
紧迫性
三、农村公共产品的供给体制和主体
按照不同的标准，公共产品可以分为不同的类型，为了有效地提供公共产品，解决供给总量不足、结构不合理的问题，必须在接近公共产品需求的“信息集”和尽量将“外部收益内部化”之间进行权衡。由于农户掌握着公共产品需求的全部信息，因此，供给的决策者层级越低、越接近农户越好。但是，由于公共产品具有明显的外部性，为了尽量将外部收益内部化，决策者的层级和决策的内容越一致越好。下面，我们将按照外部性程度对农村的公共产品进行分类，并以此决定不同的供给主体。
农村改革以来，对于绝大多数没有非农产业的村来说，村级组织的运转主要依靠收取土地承包费和各种提留来维持，农村公共产品如农机服务、灌溉、田间道路、街道整治、饮用水改造(自来水)等，主要依靠村级组织提供。农村税费改革以后，土地收益随着税改返还给农民，村集体基本上没有收益权，村级经济形势发生了根本性变化。从北京市的情况看，过去10年间，村集体平均每年投入公共事业建设的经费约在10万元以上， 税改后大大下降，大部分村集体均没有投入。虽然随着税费改革建立了农村公共事务投入的“一事一议”制度，但并不能真正满足需求。因此，应该根据新的形势尽快建立新的公共物品供给机制，以解决中央政府、地方政府和农民在公共物品供给中的费用分摊问题。
为此，应该尽快建立政府决策和农民自主决策相结合的农村公共物品建设体制，涉及到宏观的、外部性强的公共产品，主要由政府决策；对于外部性不是很强的准公共产品和俱乐部产品，应建立消费者参与机制，让农村社区居民参与公共物品供给的决策和管理，以提高公共物品的供给和使用效率。当然，不同层级的政府机构决策层面也不一样。不管中央政府、地方政府还是村组织或者农户，只要其决策符合自己所处层级的需要就是有效决策，否则，就是低效或无效的。不同类型公共产品的供给，必须与其有效的供给主体相对应。按照这个标准，结合第二部分的聚类分析结果，我们可以把农村公共产品划分为两大类型：
第一类是以公共决策为主的公共产品。这类产品大体上相当于“纯公共产品”，由于具有很强的“非排他性”和“非竞争性”，必须由乡镇以上政府才能有效提供。按照本研究的分类，主要有医疗保障及改善农村医疗卫生条件、生产技术指导和培训、养老或社会救济、市场信息服务、大规模病虫害防治、文化设施及服务、广播电视网络、义务教育、计划生育、农用电改造、文化设施及服务等项。从表3看，后几项公共产品在两个排序中都处于比较靠后的位置，但并不说明被调查农民真的认为它们不重要。实地调查表明，在永安市，这些问题已经由政府解决得比较好了。
第二类是以农户决策为主的公共产品。这类产品大体上相当于“准公共产品”或者是“俱乐部产品”，由乡镇政府或者村经济组织在适当的规划下带领农民进行投资。具体可以划分为两种类型：一是东部发达地区，乡镇财政状况良好，村级经济发达，这类公共产品实际上可以完全由乡镇和村两级组织提供；二是广大的中西部地区，乡镇和村级组织的财力主要依靠上级财政的转移支付，这类公共产品主要依靠乡镇规划，引导农民投资。也可以引导农民成立农民合作经济组织，以合作的方式解决公共产品供给问题。一些地方在产权明晰的条件下成立“用水者协会”等合作经济组织，就很好地解决了当地紧缺的公共产品供给问题。当然也可以引入外部资金(如企业资金)，待基础设施建成后，采取政府付费和农民交费相结合的方式解决其建设和运行成本问题。按照本研究的分类，这类公共产品主要是饮用水改造、农田或山林水利建设、田间道路和乡村道路的建设、生活垃圾处理等。从表3看，这几项公共产品在两种排序中都处于靠前的位置，是农民急需提供的公共产品，因此，在政府财力充足的地方，要优先投资于这些领域；而在政府财力不足的地方，要做好规划，引导企业或者农民自己(联合)投资，以尽快解决这类问题。
当然，上述分类不是一成不变的，各地具体情况不同，政府和农民对公共产品费用的分担方式和分担比例都有很大差距。但无论如何，应当政府投资的，政府应以新农村建设为契机尽可能快地投资；应当由农民投资的，也尽可能快地引导农民投资。只有这样，才能在资金有限的情况下，使农村公共产品的供给效率达到最大。
注释：
①本研究为教育部“新世纪优秀人才支持计划”资助项目“公共财政支持与社会主义新农村建设问题研究”和福建省林业厅资助项目“福建集体林权制度改革的效应及深化问题研究”的初步研究成果。
【参考文献】
[1]单吉埅. 改善农村公共产品供给 统筹城乡发展[J]. 农业经济，2005，(7).
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陈强，黄微. 后税费时代的农村公共产品供给[J]. 贵州财经学院学报，2005，(4).
付贵生，郭锦墉. 农村公共产品的供给制度创新探索分析[J]. 经济透视，2004，(8).
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