内容摘要：中国的根本社会问题是农民问题，而农民的根本问题是社会保障问题。只有在农村逐步建立起比较健全的社会保障制度，才能加速我国全面建设小康社会的进程。因此健全和完善我国的农村社会保障制度具有重大的现实意义。所以必须了解我国农村社会保障的主要问题和农村社会保障制度创新的必要性，以期对当前的中国农村社会保障制度的理论与改革实践做出有益探索。
关键词：农村社会保障制度，创新，思考
“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会的保障，就没有社会的安定”，这句国际劳工组织的名言，客观地描述了社会保障制度在当代社会发展进程中的重要作用。我国已进入一个全新的时代，这样一个时代绝对离不开一个健全的社会保障制度的维系。到目前为止，中国农村社会保障总体上并没有一个较为成型的制度，区域性的社会保障，如农村社会健康保险和农村社会养老保险只覆盖了不到10%的农村人口，社会救助、优抚安置和社会福利(养老院和五保户供养)也非常有限，远远满足不了农村社会的迫切需要，面临着诸多难以解决的困难。中国农村社会保障制度的第二次变迁仍在继续，独立于家庭经济细胞之外的社会保障制度的建立成为农村社会经济发展的必然选择。 经济,政策-[飞诺网FENO.CN]
一、我国农村社会保障制度的不足及原因
(一)我国农村社会保障制度的不足
1.现行中国农村社会保障制度发展长期滞后
由于我国农民基数大，农村社会保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我国城乡二元化的格局，成为当前城乡社会保障差异的人为历史性因素。国家机关和企事业单位职工享受的国家给予的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都没有。尤其是1978年实行联产承包责任制后，农村社会保障组织系统也随之消失，农民不得不又退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式中，农村家庭社会保障是目前农村返贫的直接原因。改革开放的20多年里，城市居民由过去的单位保障制变成了多层次社会保障制，形式变了，但水平和层次都得到了发展和提高，而农民的生活虽然在改革后也有了大幅度提高，但在享受社会保障方面却倒退了。
2.农村社会保障资金严重不足
这是目前我国农村社会保障存在的主要问题。我国政府用于社会保障的财政支出本来就明显少于其他国家，以1999年为例，加拿大政府用于社会保障的支出占中央财政总支出的39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%也主要用于城市居民的社会保障，农村的社会保障资金却严重缺乏。
3.农村社会保障体系不健全
(1)农村社会保障发展不平衡。一般来说，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，有些人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低，而且农村地区各保障项目发展很不平衡且很不健全。当前我国农村所实际付诸实施的除救灾救济、优抚安置之外，社会保险、社会福利等都无从谈起，不发达的农村地区更是如此。
(2)保障覆盖面窄，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。在落后地区的大部分地方，医保还处在探索和试点阶段。
(3)农村社会保障机构的组织和制度效率低下，克扣、截留等不正常现象还时有发生。中国广大农民基本的要求和愿望就是“生有所靠，病有所医，老有所养”，然而农村的最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等，从各方面来看都还无法满足农民的需要。
4.农民的失业风险正在产生并加剧
中国加入WTO之后，国家将逐步减少对农产品进口的限制，长期受到国家政策保护的农业面临严峻的挑战，中国农民面临着更险峻的竞争环境和更大的经营风险，因此建立农村社会保障制度就显得更为刻不容缓。同时，耕地的减少和生产效率的提高，使农村产生大量的剩余劳动力，有的转入第二、第三产业，也有的在家待业，甚至有完全脱离土地的农民和家庭，这些脱离了传统农业的农民，同城镇在岗职工和下岗职工一样，也迫切需要社会保障。这就使得一方面土地的保障功能在不断弱化，而另一方而，因为农村低保制度的还很不健全。
(二)现行中国农村社会保障制度不足的原因
1. 农村社会的基本矛盾
(1)压力型体制与村民自治之间的矛盾。发起于民间的村民自治得到了中央政府的大力支持，并成为国家的既定政策，最终以法律的形式被固定了下来。但当前村民自治的进程却受到压力型体制的制约，两者在某种程度上形成对立。社会保障制度与村民自治相容，而与压力型体制相对抗。
(2)压力型体制与县、乡机构臃肿之间的矛盾。一些乡镇陷入两个相互联结的恶性循环:第一个循环是沉重的农民负担使乡级财政的资源日益枯竭，收缴的难度日益加大，农民与乡镇政府的冲突尖锐化。第二个循环是乡村财政的枯竭使之没有资源进行基础设施建设，也无法提供促进地方经济发展的服务和改善民生的社会保障，地方经济发展缺乏后劲，长远的财政源泉进一步枯竭。
(3)资源与人口之间的矛盾。耕地等生产资源的稀缺和人口数量之间的矛盾是中国农村最根本的矛盾，而社会保障制度建设也同样深受这对矛盾的困扰。
(4)存在着城市化推进与现实环境之间的矛盾。以前中国城市化滞后的主要原因是政策上的城乡隔离，比如户籍制度、城市人口粮食供应制度、住房制度等等，当政策上的藩篱逐渐拆除后，农村劳动力素质和城市现代生产方式上的差距、城乡社会保障制度的差异等因素正在成为农村劳动力非农化的主要障碍。
2.社会与经济发展现实的制约
(1)二元经济结构。由于我国特殊的政治经济条件，采用的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。结果过多地牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲。因此，在我国的工业化的过程中，原有的二元经济结构导致了城乡社会保障的落差。长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务，而农村广大农民在这方面的情形恰好相反，农村地区居民除民政部门的救济外，几乎不存在完整的社会保障体系。
(2)发展优先与效率优先的政策方针。由于计划经济体制所导致的过度平等，而使整个社会经济发展普遍地缺乏效率，经济发展缓慢、发展水平低，整个社会陷入了贫困境地。政府的愿望和政府行为常常受到政府财政的限制。政府在社会事业中常常“力不从心”。如果参照城市的标准农村也实行同样待遇的社会保障，并由国家来承担费用。那么，这就意味着每年国家将增加支出来推行农村社会保障，而国家的财力是有限的。可见，“发展优先和效率优先”的原则，以及与此相关的政府财力限制，显然是对政府开展农村社会保障的一种重要约束。
(3)城市改革的中心地位。我国实行社会保障的重心在城市，国有企业改革、金融改革、住房制度改革等等主要是在城市进行的，这意味着需要社会保障制度加以弥补的主要工作也在城市。这就决定了中国社会保障工作重心在城市，而不是农村。城市改革中心地位在一定程度上影响了农村社会保障的开展。换句话讲，农村社会保障的建立依赖农村社会改革深化和整个社会改革的深化，以及在改革过程中所出现的矛盾冲突程度。
(4)中国农村区域经济发展的不平衡。目前，中国农村不仅存在区域经济发展不平衡状况，而且这种发展不平衡存在着进一步扩大的趋势。而且农村区域发展的不平衡己达到相当程度，并有继续增大的趋势。区域经济发展的不平衡，给建立一个统一的农村社会保障，增加了诸多客观的难度。最简单问题就是无法实行一个统一的保障给付标准。即使按中等发展水平来给付，也存在很大问题。此外，由于区域经济发展不平衡，在保险金筹措上，以及社会保障实施对社会经济影响等等，都会有很大的不同。区域发展不平衡状况为农村实施统一的全国范围的农村社会保障制度设置了客观障碍。
3.国家责任的缺位
现代社会保障制度的责任主体是国家和社会。而作为我国社会保障体系两个有机组成部分，国家在城镇社会保障和农村社会保障构建中承担的责任却相去甚远。在国家的立法推动和资金支持下，现阶段城镇已经初步建立起比较完善的社会保障体系;而在农村，在生活着9亿农民的农村，国家却以财力有限、农民有土地保障和家庭保障等为借口，除了提供一些最低水平的具有应急性质的社会救助外，将广大农民拒之于现代社会保障的门槛之外。由于资金短缺，农村社会保障不论是“五保户”、最低生活保障还是扶贫、救灾救济都存在着覆盖面范围过窄、保障水平过低的问题，仅仅能够解决农村保障对象的生存问题，无法从根本上解决社会公平和发展问题。
4.对农民权利的漠视
从历史来看，与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同，中国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们也可获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农村居民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城市居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制被彻底打破，农户成为独立自主的经营单位。由于以社队为基础的集体经济瓦解，农民也由此丧失了集体保障。而社会保障作为一项基本权利，应该为社会全体成员所平等享有。在农村社会保障构建与否的问题上，制度缺失只是表面现象，对农民权利的漠视才是本质。
二、对我国农村社会保障制度的创新的思考
(一)在制度建设上要立足实际、突出重点
完善农村社会保障制度是一项艰巨、复杂的社会系统工程，涉及面广，不可能一蹴而就。这就要求我们立足农村实际，选择重点，扎实推进。从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生(存)有所靠、病有所医、老有所养”。因而，在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度的建设。
1.以国家财政投入为主体，以省为单位，建立农村最低生活保障制度
由于公共资源投入能力的限制，不可能在短时间内建立起一整套相对完善的农村社会保障制度，只能根据农民对保障的需求和经济发展水平而“择优选择”。最低生活保障制度是农村社会保障制度的基座，是社会保障制度的最后一道“安全网”。目前，最急需建立的保障项目是社会救济性的低保制度，而建立农村最低生活保障制度的关键是资金的来源。政府财政投入应该是低保资金来源的主体。如果像现在这样依靠农民和村集体筹措资金，最低生活保障制度往往流于形式。另外，要对各级政府承担的责任进行明确的划分。在目前基层财权与事权不对称的情况下，县乡两级政府没有能力承担农村最低生活保障的资金，可以考虑以省级财政为主体，省、市、县、乡四级政府共同承担。同时建立农村低保制度需要庞大的资金，而低保标准的确定，低保对象的界定很困难。低保制度又存在不可逆性，一旦公布了低保标准，而在某一时期又不能兑现，就容易产生社会不安，影响社会的稳定和党在人民群众中的信誉。因此，在建立农村最低生活保障制度的过程中，要切忌一哄而起。建设农村最低生活保障制度，需要把握两点:一是以县市为单位，合理划定最低生活保障线，进而准确界定保障对象;二是根据农村经济发展水平和政府财力状况，科学确定保障水准。
2.从经济发达地区起步，在全新的基础上开展农村社会养老保险工作
社会养老保险是解决农民养老问题的重要手段，也是落实计划生育基本国策和促进农业生产规模化的要求。但是，农村社会养老保险必须突破原来民政部农村社会养老基本方案的框架，在全新的基础上起步。在发达地区，尝试建立财政补贴的社会养老保险制度，在欠发达地区，通过优惠政策，吸引农民参加商业保险的强制性老年储蓄和银行老年储蓄。
3.以大病统筹为重点，探索不同类型的农村合作医疗制度
解决农民的疾病风险和因病致贫、返贫问题，最重要的是政府政策的改革，在医药市场中引入市场机制，消除垄断产生的高价。同时，应按照农民的实际需求，尊重农民意愿，建立起多层次、多类型的农村合作医疗保障。
(二)正确定位政府在农村社会保障中的职责
社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入导致生活贫困时，向他们提供的生活保障。
1.政府是收入分配的调节者
政府介入社会保障领域的首要和基本的目标是进行收入再分配，追求社会公平，以维持社会可以接受的收入分配差距。政府在建立公平的制度方面其作用是不可替代的。目前，农民收入增幅已连续4年下降，城乡收入差距统计上为1:3，如果将城镇居民的显性收入和隐性收入综合计算，并去除农民收入中所含的各种额外负担，其差距实际上已达到1：5(一般工业化国家是1:2)。“从整个社会看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会的主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。只有通过政府强有力的组织，调整社会经济政策，特别是国民收入分配与再分配政策，以防止收入差距继续扩大。
2.政府是农村社会保障资金的主要提供者
资金筹措是社会保障制度的核心问题。据包括发达国家和发展中国家在内有数据可查的131个国家城乡社会养老保险金的筹资形式表明，至少有129个国家城乡社会养老保障资金的基本来源均是由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头—这无疑构成了社会保障的一个根本性特征。也就是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。3.政府是农村社会保障政策法规的制定者、实施者、监管者
强制性是社会保障的基本特征。政府应当利用其强制权为社会保障提供一个相对完备的法律环境，通过国家立法形式，明确社会保障的权利义务关系，矫正市场失灵，并将由此造成的社会影响降至最低程度。我国国家与社会并没有完全分立，社会还远未达到自为，农村社会保障应当与城市社会保障一样是由具有普遍性的国家而非由特殊性的农村社会来承担的。尽管国家有时只是“虚幻的共同体形式”。但是，在普遍认可国家是民主的国家、代表的是全体劳动者利益的基本前提下，就无法放弃国家对维护社会保障的第一主体责任。
(三)制定合理的农村社会保障制度实施原则
一种制度能否带来实际社会效果，关键看它的实施情况。因此，完善农村社会保障制度，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点以及未来的发展方向，制定合理的农村社会保障制度实施原则。比如确立社会保障与社会经济同步发展的原则、公平与效率原则、事权和行政监督权相分离的原则、保障水平低起点、广覆盖原则、因地制宜的原则等，使得社会保证更具有可行性。
(四)积极探索农村社会保障资金筹措新机制
农村社会保障资金筹措是农村社会保障制度建设的核心内容和中心环节，是一个带根本性的问题，是农村社会保障的最大难题。在计划经济向市场经济转轨时期，必须发扬改革的精神，与时俱进，尽可能地开拓筹资渠道，解决农村社会保障向城镇一体化过渡时期的资金短缺问题，以体现农村社会保障的“社会”特性。
1.个人交纳占一定比例
(1)划分养老田。农村集体可以根据各地土地数量与等级，按人头划分养老田，这种田可免交一切费或税，农民自由种植，收入用来交纳社会保险费，进入个人账户，这将是中国农村解决老有所养问题的发展方向。
(2)实行储备积累。个人积累以货币为形式，个人能交多少集体补多少，建立个人账户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。这样，个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短，也可激励农民积极入保。
2.农村集体视经济状况适当补助一部分
(1)乡镇企业利润。从过去农村社会保障经验看，乡镇和村办企业的务工农民的养老金主要来自企业利润，或一次性发给退休生活补贴，或企业给在职农民一定比例的养老保险，或有的农村企业把一定比例的企业利润交村集体，与村民一样享受集体给投保的养老保险的一部分，这是从根本上解决农民交保费的有效途径。
(2)集体经济积累投入和补贴。一是公积金积累。过去30多年发展起来的集体经济，有的地方发展的较好，具有相当经济实力，他们把积累的公积金投作社会保险费，是个很好的路子。二是土地利润。土地利润是对土地的占有、开发、使用、经营、售卖、出租、赠与、抵押所带来的收益，一般在政府(包括事业单位)、社区(村、组、企业)和个人三者之间进行分配。建议这部分投入按老中青少由高到低的比例，划入集体保障专户。
3.国家和政府承担部分
(1)国家让税。这是国家给予的政策扶持，是非常必要的，让税的方式可多种多样。包括税前提取社会保障费，国家对社会保障机构筹措的全部资金免征任何税款，从该收回的国库税金中给予支持。以及对医疗保险金和社会救济金等各种保险金，不收任何附加费用，免征特产税和农业税等方式。农业是弱势产业、风险产业，而且特产税征收标准难统一，征收成本又高，况且农业税和特产税是乡村两级财政主要来源之一，其用途本身包括集体公益事业，将其用于农村社会保障顺理成章。免征的特产税和农业税可直接进个人账户，用作个人社会保障。
(2)国家让利。对存储在国家金融机构中的社会保障金，这是受保者的“活命钱”，国家可以制定相关政策，给予高出居民一般储蓄的利率。同时，有关违犯社会保障法规的罚没收入可作社会保障金的各项来源。
(3)确保社会保障金营运增值。国家社会保障机构除足额保留日常发放的保障金外，其余按照市场化和稳妥化原则进行资本运营和管理，严防资金流失和贬值，尽可能地通过资本运营使资金保值增值，如存入银行生息，购买国家债券，委托国家金融机构贷款、投资等等，其经济收入部分可作农村社会保障金来源。
(4)开征社会保障税。我国要为农村社会保障提供稳定可靠的财源，最佳选择就是开征社会保障税，城乡统筹安排，以农村为主。同时，可将现开设的社会保障福利彩票，部分用于农村社会保障。
总之，在拓宽农村社会保障金筹措渠道的前提下，农村社会保障不能完全依靠自愿，要考虑其社会性，国家应该加大政策倾斜力度和资金投入力度，采取一定的强制措施，对落后地区也要逐步推行。同时，在经费投入和政策制定上要与城市社会保障一视同仁，特别在农村社会保障机制建立初期，国家应该更多地反哺农村，造福于农民。
