内容摘要：政府是新农村建设的启动和保障力量。文章对新农村建设的基本图景进行了描述，指出政府在其中应有的扶持作用，在上述基础上对我国政府现有的扶持行为进行了评述，并相应提出了政府应有的扶持行为。
关键词：新农村建设，政府扶持，建议
在市场经济条件下，农民是农村社会经济生活的主体，政府则主要起引导和扶持的作用。随着我国在总体上进人“以工促农、以城带乡”的发展阶段，中央提出实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，坚持“多予少取放活”，加大政府支农投入的力度，扩大公共财政在农村的覆盖范围。
一、新农村建设中的政府作用分析
社会主义新农村建设是新的历史背景下综合性的农村变革，是进一步解决“三农”问题的战略举措，其关键在于推进。而政府职能是随着形势和社会任务的变化而变化的，市场经济条件下，与政府职能相对应，新农村建设政府扶持内容可以从四方面来概括。
1、对农村建设的倡导与推动。农业和农村在发展上的弱势地位，导致工农和城乡发展的不协调，必须通过农村改革与建设来改善，且只能依靠政府出面倡导与推动。韩国“新村运动”中政府只是大力倡导和支持，在具体项目上，完全由农民自己选择。日本的“造村运动”也是由政府倡导的，使逐渐衰败的农村振兴起来的运动。
2、对农村建设的规划与规范。政府对农村建设必须有一个长远而系统的规划，明确所要达到的目标，并在推动过程中进行规范。而不同层级政府的职能作用有所不同。中央政府要高瞻远瞩，制定出扶持的分段计划，规定具体时间所要达到的明确目标，并指导和督促地方政府执行。地方政府则要以中央规划为基准，因地制宜地制定符合本地区实际情况、特色鲜明的扶持计划。
3、物力和财力上的支持。社会主义新农村建设需要政府资金引导，不断加大公共财政的支持力度。这样才能减轻农民的困难和负担，使新农村建设顺利地进行。在1970～1980年的十年间，韩国政府财政累计向“新村运动”投入2.8万亿韩元，农村开发项目费用增加了7.8倍，中央和地方财政投资合计增加82倍，政府开支中农业所占的比例也由4%上升到38%。1994年政府和民间投资额高达11万亿韩元。
4、对新农村建设提供制度和机制上的保障。新农村建设需要政府提供制度和机制上的保障，对政府职能范围作出明确的规定。通过制定一系列法律法规来稳定农业生产、增加农民收入，从不同的领域对农业的扶持和农民利益的保护及乡村建设作具体的规定。同时，还要保证时间上的连续性。
二、新农村建设中政府扶持行为的依据
目前新农村建设的总体情况表现出缺乏强有力的产业支撑、农村社会事业发展滞后、经济基础比较薄弱、建设主体素质低且缺乏组织性、体制保障尚不健全等不足。因此，发挥政府在新农村建设中的主导作用，加大政府扶持力度，既是今后推进新农村建设的重要途径和关键环节，也是中国经济发展和社会稳定的必然要求。
1、我国城乡差别非常大，“三农”问题十分突出，凸现出新农村建设中政府扶持的迫切性和重要性。推进新农村建设首先需要搞清楚两大基本问题。首先，什么是新农村建设?陈锡文等专家坦言新农村和“三农”不是两回事，新农村建设是一个完整的、系统的内容，不只强调农村某一方面的建设，是“三农”工作的集大成。其次，怎样建设新农村?有学者提出今后五年推进新农村建设，必须全面深化农村改革，依靠国家政策扶持，大力发展农村自身活力。也有学者认为建设新农村要加大财政对我国农村公共产品的投入，缓解“三农”困境中农民最迫切需要解决的教育、医疗、养老等困难。由此看来，建设社会主义新农村是一个涉及面广、内容复杂的系统工程，政府必须有所作为，且是沿着“三农”问题发展主线的扶持行为。
2、我国新农村建设主体——农民的弱质性，要求政府扶持。以邓大才为首的学者们在研究“三农”问题时，将农民定义为弱势群体。原因为：首先，农民收入低，增长速度慢；其次，农民的负担过重，向农民的索取大于补偿；再次，农民组织化程度低，缺乏代表自身利益的组织团体来维护自身的利益；最后，农民的社会地位低。众所周知，农民是建设新农村的主体，在这样的情况下，如何使处于“身份”劣势的农民成为真正的主体呢?这必然要求新农村建设中政府对农民的扶持。
3、单纯的市场机制无法改变农业的天然弱质性，需要政府扶持。新农村建设的首要任务是发展经济。傅建平指出，发展经济的核心问题是培育和发展适应市场需要、有一定规模、有较强竞争力和较高效益的产业。而农业在世界各国都表现为弱质产业：高风险、低收益的弱质产业、农产品需求弹性小。且世贸规则框架下，各国是根据比较优势高低参与国际分工，配置国内资源，这导致了农业在市场竞争中的不利地位，农业部门难以阻止本来就稀缺的农业资源反向流出的同时又没有能力吸纳外部生产要素的持续投入。虽然市场机制是迄今为止最有效的资源配置方式，但它本身并非完美无缺，政府对农业的扶持与保护是世界各国经济发展的必然。
4、我国农村社会事业落后，只能依靠政府扶持改善。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干建议》中，要求从农村义务教育、卫生文化事业、社会保障制度等方面着手，改变我国农村社会事业落后的面貌。这涉及农村公共产品的供给。理论研究和实践都表明，单纯的市场机制无法保证农村经济发展中公共产品的生产与供给，只能依靠政府扶持，加大投资力度，提高投资效益。
5、随着我国综合国力和国家财力的逐步增强，政府扶持新农村的条件和基础已经具备。从目前实际情况看，我国经济发展已经达到一个相当水平，总体经济实力世界排名第四；城市经济实力稳步增长，排名前600强的城市创造的产值已占整个国民经济总值的70%还多。近几年国家财政收人增长很快，2005年财政收入总规模达到3.1万亿元。因此，张梅龙和郭少华强调，现在我国完全有能力、有财力扶持新农村建设，可以启动新的一轮涉及面更广、受惠群众
尽管党中央、国务院出台了一系列关于新农村建设主题的扶持政策，但目前还只是初步构建起了新阶段扶持平台，还没有系统的新农村建设扶持政策。政府扶持的现状和问题主要表现在以下几方面：
1、政府行为与角色定位存在差异。谁是建设新农村的主体?目前学界对这一问题的答案几乎是一致的：农民。政府只需发挥引导和扶持作用。而在扶持新农村建设的过程中，政府在生产经营活动上的角色越位与农村公共产品中的角色缺位同时并存。另外，实施行政指导是基层政府扶持的一个重要手段，而现阶段，由于乡镇管理水平不高，行政指导往往变成了行政指令，这直接挫伤了农民的积极性，最终影响新农村建设。
2、扶持结构不合理。解决好城乡差距、工农差别问题，促进城乡协调发展，既是新农村建设的题中应有之义，也是新农村建设的战略选择。而目前中国政府对新农村建设的扶持明显倾向于增加生产、促进增长和稳定供给、维护安全，但是对减少收入差距和促进社会公平的目标却关注不够。这也是导致近年来中国农民收入增速连续下降、城乡收入差距持续扩大的重要原因。
3、扶持效率不高。首先，在我国，沿袭计划经济时期的政府职能分工，参与农村建设扶持决策和执行的部门众多，这样的管理体制下难免政出多门，而且使得总体上政策实施的交易成本上升。其次，政府扶持行为缺乏稳定性和连续性。任何一项政策，都有其自身的周期性，在政策早期的失效，并不意味着完全无效率。因此，在分析如何进一步扶持之前，有必要首先弄清楚对新农村建设扶持所处的阶段，着重于实效的质的分析。再次，利益流向仍不明确。农民是新农村建设的受益主体，而现实中农民只是得到了很少的一部分利益，大部分利益为流通部门所得。最后，政府行为决策者与农村建设实践者之间缺乏沟通，使得农民没有途径反映和维护自己的利益，政府也缺乏政策修改的主要依据。
4、对新农村建设扶持的保障体系不健全。(1)财政保障方面。理论研究和实践都表明，新农村建设必须有资金支撑，而目前资金短缺严重：财政对农业投入不足、农村信贷供给与需求错位、农户收入水平制约投资规模、农村集体经济和企业的分化重组削弱了投资实力。(2)法律、法规保障方面。在我国，扶持新农村建设政策的相关配套法律法规正处在起步阶段，还有许多属于空白，需要补充和完善。
四、对新农村建设中政府扶持的建议
根据我们面临的实际情况，新农村建设中的政府扶持应主要从以下几方面考虑：
1、把新农村建设的扶持与解决“三农”问题的宏观长远战略有机结合起来。政府对扶持农村建设必须有一个长远而系统的规划，明确所要达到的目标，并在扶持过程中对农村建设运动进行规范。第一阶段应该是基本消除国家关于农村和城市的区别政策。第二阶段应该是因地制宜采取稳定、连续的扶持措施，持续提高农民收入的增长速度，使农村整体上达到小康阶段，与城镇居民贫富差距缩小到合理水平。第三阶段应该是中国彻底消除二元的社会结构，建设起和谐、共享的社会发展新局面。
2、为农民提供良好的环境，引导农民投入新农村建设。主要表现为培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，使其首先能够不等不靠、主动地在新农村建设中发挥主体作用，最终成为整个新农村建设的主导。主要措施包括：(1)要大力发展农村的教育事业，加强农村劳动力技能的培训；(2)将生产经营自主权归还给农民，政府不直接干涉农业生产和农民的其他经济活动；(3)通过实实在在的项目吸引农民参与，以调动其积极性，培养和锻炼其治理能力；(4)按照“民办、民管、民受益”的组织原则，建立新型农民合作组织，为新农村的培育创建不可或缺的组织环境；(5)为农民提供就业、市场等方面的信息服务。
3、利用有限的财力和物力为新农村建设提供合理的支持和保障。新农村建设中应该坚持的原则之一是：量力而行，量财办事。我国新农村建设所需资金不足，多方吸引资金投入和合理利用现有资金则成为关键。(1)吸引资金投入方面，要充分利用支农资金的引导能力，多方吸引信贷资金、外资、民资、工商资本的投入。一是对工商企业支持新农村社会公益事业的捐助等投入要制定鼓励和引导政策；二是要激活民间资本，拓宽包括不同所有制经济组织、私人和社会渠道等多元化投资渠道，指导非政府组织通过各种活动筹集用于农村义务教育、公共卫生等社会公共事业的资金；三是构建适应农村经济需求的多元化农村金融组织体系。(2)合理利用方面，一要认清农村地区各自的优势和弱点，制定出对路的综合投入战略，而不是仅仅依靠自上而下确定的单一解决方式，提高有限资金的使用效率；二要改变传统的单中心乡村治理模式，发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高政府投资效率。
4、为新农村建设中的扶持提供保障。(1)制度保障。具体包括：土地制度、财政制度、金融制度、技术开发和推广制度、农村就业制度、农村社会保障制度、农村合作经济制度、农村基层政权组织制度和农民权益保障制度。(2)法律保障。要将新农村建设中的各项扶持政策制定成法律条款，并采用项目计划管理。要从不同领域对农业的扶持和农民利益的保护以及乡村建设作出具体的规定。还要保证相关法律时间上的连续性，并对政府职能范围作出明确的规定。
