一、土地保障与联产承包制
20世纪80年代初期，在全国范围内实行联产承包责任制，这是迄今为止中国农村最具深远意义的重大改革。它是20年多来农村经济、乃至国民经济中，一系列重大改革的引子。对于这场改革的动因，不同的人可能从不同的角度作出解释。但我认为，在改革之前，传统集体经济体制的长期运行，导致了农村土地保障功能的供给严重不足，则是引发这场改革的重要原因。
在20世纪80年代以前，农村经济结构的基本特征是，农村经济以农业经济为主，农业经济以种植业经济为主，种植业经济以粮食经济为主。这种农村经济结构，对于土地有着高度的依赖性，为土地成为农民社会保障的主要来源提供了条件。因为在当时，对于绝大多数农民来说，经营土地是获得收入、维持基本生存的主要手段。
在传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所有、统一经营。农民对这种集体的成员权，是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面，一是作为集体中不可分割的一部分，拥有对于土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能，使土地能够在相当程度上，发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。以其中较为复杂的养老保障为例，它主要是通过两种形式实现的。其一是对于为数较少的孤寡老人实行集体养老；赖以进行集体养老的收入，则主要来源于土地。其二是对于为数众多的一般老人，主要实行家庭养老。后者的养老保障收入，少量来自老人凭借其对于集体的成员权，所获得的福利收入；主要来自于家庭内收入的人际转移，特别是代际转移。而家庭内收入人际转移量的多少，则取决于两个因素：集体土地生产力水平的高低、家庭劳力的强弱多寡。因此，一般老人的养老保障收入，虽然不是来自于老人长期生活中的现金积蓄，却可视为其婚后的长期非现金储蓄。“养儿防老”实际上是一种长期非现金储蓄。
实行联产承包制以前，传统的集体经济体制的运行特征是，土地集体所有、集体统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。在农民人数不断增加、农村人地关系日趋紧张的背景下（注：在全国普遍实行联产承包制的1984年，农村人均耕地面积仅有1.5亩。），由此又进一步导致了土地的保障功能严重供给不足，土地对单位农村人口的保障能力不断弱化。到1978年，全国农民人均纯收入仅为133.57元，比1957年仅增加60.6元，其间年均递增率仅为2.9％。同年，全国大约有2亿人口不得温饱，农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。
在80年代以前，除五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外，在广袤的我国农村，来自土地之外的社会保障，几乎是一片空白。因此，在当时高度土地依赖性的农村经济结构之下，农民长期的生活困难和土地保障功能严重弱化的现实，极易诱发出农民增强土地保障功能的制度创新冲动。联产承包制的产生，就是这种冲动爆发的结果。在农村改革初期，为什么实行联产承包制首先是从贫困地区开始？为什么在进行这项制度创新时，在农户之间往往是按人口或人劳比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重视。既然进行这项制度创新的重要原因，是增强土地的保障功能；那么，在土地集体所有这一“集体”范围内，平等的成员权就应该享有平等的土地保障权。因此，按人口或人劳比例均分土地，是一种难以回避的选择。甚至在绝大多数地区，是按人口而不是劳动力，把集体所有的土地，按肥力划等平分的。根据全国农村固定观察点办公室的资料，即令是到1997年，在观察点系统的317个村中，按人口或劳动力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％实行所谓的“两田制”，如口粮田按人均分，责任田按劳力均分。此外，调查的266个村自实行联产承包制以来，有80％进行过土地调整；其中又有81％的村，在调整中采取增人增地、减人减地的原则（注：全国农村固定观察点办公室：“当前农村土地承包经营管理的现状及问题”，《中国农村观察》1998年第5期第57页。）。
二、土地保障的新矛盾
实行联产承包制（十五届三中全会后改称家庭承包制），从早期动因上看，是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保障功能的一系列新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入保障功能。改革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平的迅速提高。第二，强化了土地的失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权，可以作为农民从事非农就业的退路。因此，农民的土地承包经营权，有利于增强其抵御非农就业风险的能力；也保证了不至于因多数农民无从就业，而妨碍社会稳定。80年代以来，随着人口的变化，许多地方频繁地进行的土地调整，在相当程度上，正是为了维护土地的上述保障功能。
但是，自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的发挥，面临着一系列新的矛盾：
1.发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾
土地不仅是农民社会保障的重要依托，还是重要的农业生产资料。如果农村的分工分业不发达，农民经营素质的分化程度也不高；那么，发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能，往往不存在明显的矛盾。但是，随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大。因此，土地向经营能手集中，土地连片开发、发展农业规模经营，就是提高土地利用效率的必然要求。如果过分强调土地的社会保障功能，势必导致农户的土地不断细分，不利于土地的连片和有效开发，妨碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的发展；进而有悖于土地利用的效率目标。80年代以来，在耕地面积不断减少的同时，农村的人口和劳动力却不断增加，导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是，从相对地位来看，土地所承担的社会保障功能上升，生产资料功能下降。在有些地方，由于农业经营比较利益低等原因，土地的生产资料功能已经严重退化，甚至基本消失；转变为单纯的保障手段。主要表现是，部分从事非农产业的农户，往往对土地进行粗放经营，或将土地撂荒。据张红宇（2001）对安徽寿县的调查，2000年全县土地撂荒面积高达16.3万亩，比上年增加1.4倍；占全县耕地面积的9％。其中常年性撂荒面积占72％，季节性撂荒面积占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面积的26.7％。
2.发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾
长期以来，农民的社会保障，主要是以土地为中心的非正规保障；特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额大的地区。因此，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。但是，遗憾的是，近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化。主要表现是：
——农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。随着加入WTO，农产品提价的空间，将会越来越小。但与此同时，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲；由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重，已经很大。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达82％、94％和99％。在价格、成本双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年已经下降到505.71元，4年间减幅达25.6％；如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年为34.51元，到1999年已经下降到-174.72元；农地经营处于绝对亏本的状态。（注：张忠根、史清华：“农地生产率变化及不同规模农户农地生产率比较研究”，《中国农村经济》2001年第1期。）
——农村土地负担越来越重，越来越多的农民视土地为“鸡肋”或包袱。近年来，由于有关方面的积极努力，减轻农民负担工作取得了积极的成效。但是，农民负担问题的严重性，并没有因此而有明显的减弱；在有些地方，农民负担甚至越减越重。以1999年为例，未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加2.2％，但人均农业各税却增加了5.8％。农民负担的增长往往呈现以下特点：费比税增加快，隐性税费比显性税费增加快，欠发达地区比发达地区问题重。在许多地方，日趋沉重的农民负担，有相当一部分是按地分摊的。日趋沉重的土地负担，使越来越多的农民感到承包地“食之无味，弃之可惜”；甚至有不少农民将承包地视同包袱，早甩包袱早开心。在此背景下，土地的保障功能几乎无从谈起。
——土地的流转价格越来越低，在有些地方，经营土地甚至成了农民的绝对负担。根据《南方周末》2001年6月14日的资料，目前在河北监利县，多数农民认为种田是划不来的事，发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获得收益，反而要倒贴给转入户每亩300元，当地称此为“倒贴皮”。崔红志对吉林省梨树县新丰村的调查显示，该村将集体按规定预留的5％机动地，租赁给农民经营。1998年，在每亩租赁价格为105元时，农民还踊跃租赁；但到2000年，每亩租赁价格下降到60元，竟有不少地无人愿意租赁。
3.发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾
——随着农民非农就业机会的增加，和农民收入来源渠道的多元化，在农民的收入来源中，农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用，也会趋于下降；主要依靠土地保障的局限性，也将趋于增加。据齐莉梅（2001）对广东石基镇的调查，在农村高度市场化和城市化以后，农户依靠小规模耕地，根本保证不了基本生活，更不能保证养老。特别是，有些农民已经较长时期地离开了土地，进入城市或乡村的非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。其中多数人即使暂时丧失了非农就业机会，也未必把回归农业、经营土地，作为一条退路；土地的保障作用将因此失去了意义。
——城镇化是国民经济结构调整的基本方向。随着城镇化的发展，一方面，农业用地转为非农用地的规模，将会迅速扩张；另一方面，在那些城郊或小城镇重点发展的地区，土地资产将会迅速增值。但是，当前，国家基本上垄断了农村土地的一级市场，在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是，先征为国有，再由国家或政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格却通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民，却所得甚少。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政府及其机构得60～70％。（注：张正河、武晋，“论农村生产要素的准城市化”《农业经济问题》2001年第7期第22页。）在土地农转非的过程中，也有相当一部分是以不规范的方式进行的。其大致情形是，地方政府与土地开发商合谋，以较低的价格，从农村集体（农民）手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额利润。可见，目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到侵害。从土地农转非中，农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地，发挥相应的保障作用。此外，许多农民还会因为失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非农领域或城镇生活，而增加了生活和就业风险。
——在不少地方的农业结构调整中，基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令，不顾当地条件和群众意愿，假借推进农业规模经营和企业化经营等名义，强迫、甚至替代农民和集体转出土地，或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地，侵犯农民的经营自主权。在有些地方，乡村组织甚至与“龙头企业”合谋，人为压低土地转包价格，为乡村或领导者个人创收。有的地方在招商引资中，甚至竞相压低条件，热衷于“低价格、长期限、大规模”地转让和租赁土地。由此，不仅侵犯了农民的物质利益和经营自主权，也剥夺了农民正常地获得土地保障的权利。这种现象为什么会发生？城镇化过程中农民的利益为什么会受到损害？在很大程度上是因为，在现有的以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农民与政府、农民与企业的交易地位严重不对等，农户多而散，谈判地位低、对话能力弱。
——目前，我国农村65岁以上的老年人口，已占农村人口的7％以上。由于70年代以来长期实行的计划生育政策的滞后效应，在今后相当长的时期内，农村老年人口的比重将会继续上升。因而，农村养老的任务将会日趋艰巨。与此同时，随着经济社会的发展，我国农村核心家庭的主流地位，将会继续提高。加之，农村劳动力的就业空间将会不断扩大。因此，主要依靠土地保障的传统农家养老方式，将会面临养老保障能力供不应求的挑战。从近期来看，80年代实行“独生子女”政策后的新生代，其父母很快将进入需要养老的阶段。届时，这些由“独生子女”组成的家庭，将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。可见，提高农村的养老保障能力，不仅是一项长期任务，更是当前的迫切要求。面对如此日趋繁重的养老保障任务，单纯依靠发挥土地的养老保障能力，是远远不够的。
三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设
1.双管齐下，提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力
针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾，许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路，希望借此促进土地流转，提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是，多数思路的实施，因为受到两方面的制约，可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低，导致农户转入土地的动力不足；二是因缺乏非农就业机会，导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平，不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性，有利于实现土地经营的效率目标，还可以提高农村土地的现实保障能力。当然，农业经营比较利益水平的提高，也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是，综合而论，其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高，有利于提高农村土地的流转价格，进而提高农民的土地转让所得；也有利于促进土地真正向经营能手集中。目前，在农业经营比较利益水平较低的背景下，通过农户之间自发的土地流转，也有可能实现土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是经营能手，而是经营和就业能力比较差的农民。长期下去，对于提高农业竞争力，是非常不利的。
从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营；借此，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应加入WTO以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别是要根据“绿箱政策”的要求，加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极的转变
土地既可成为农民获得社会保障的重要手段，也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点，则容易产生土地利用公平与效率的矛盾；与此相对应的，实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些，看到土地还是一种可以资本化的资源；那么，就可能协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的，实际上是土地的积极保障模式。近年来，许多地方在此方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值；也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。有关资料显示，目前，在广东、浙江、江苏等沿海发达地区，土地流转面已达10％。多数地方还将促进土地流转和土地资本化，与促进农业结构调整结合起来，产生了一石数鸟的效果。以江苏南京市为例，根据我们2001年8月的调查，全市土地流转面积已达41.9万亩，占土地承包总面积的15.2％；各种形式的土地流转面积，分别比上年增加1～3倍。其土地流转的特点是，土地流转与结构调整同步发展，大多明显提高了农业经营的科技含量、投入水平和经济效益，实现了农业增效与农民增收的统一。在土地流转过程中，转出土地的农户，不仅可以摆脱土地经营的后顾之忧，每亩还可得到平均300元、最高达800元的利益补偿。通过土地流转实现了农民土地承包权的资本化，因而实现了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1 目前，在江苏南京市****县，已有1500亩土地，通过反租倒包的形式，转让给了香港超大集团从事蔬菜栽培。原先承包这些土地的农民，每亩每年可得土地转让收入150元。按照有关协议，转出土地的农民可长期到超大集团，从事与蔬菜种植有关的劳务活动。在此方面每人每月可另得劳务收入400～500元。为此，公司一年支付的劳务费用高达80万元。农民通过为公司提供劳务，也学到了蔬菜栽培方面的新技术。
案例2 江苏高淳县从1999年开始，在全县9个乡镇中成立了镇集体资产经营公司，公司负责流转后土地的重新发包，并对发包土地中由县、镇、村投入形成的实物性资产，和耕地、水面等资源性资产，实施有效的经营管理。公司采取股份制的方式运作，并对土地流转实行4个规范。即：（1）规范流转合同。（2）规范发包方式。公司在取得土地经营权后，先进行必要的基础设施配套，再按照公开、公平、公正的原则，统一向社会竞价招标发包。（3）规范收益分配。土地发包收益，50％给原承包农户，体现农户的承包权；20％作村组集体收入，体现土地所有权；15％作为政府投资者的收益，由镇集体资产办公室监管，用于农田基础设施维修，实行滚动发展；10％作为农业税、特产税；5％作为公司业务经营服务费用。（4）规范公司运作。
当前需要注意的是在促进土地流转和土地资本化过程中，第一，要把长期稳定土地承包关系，与鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革结合起来。高度重视尊重农民的土地承包权和经营自主权，尊重农户在土地流转中的主体地位。要防止土地流转中的盲目刮风和“一刀切”。第二，加快试点，鼓励探索；注意规范，但不急于进行过多的规范。目前，农户之间的土地流转，大多是自发进行的，多数只要转出转入双方的口头协议，流转的期限也较短。这种不规范的土地流转难以形成真正意义上的土地规模经营。因此，要注意加强政府和社区组织的引导作用，促进土地流转的规范化。但出现这种情况的原因，是非农产业就业机会不稳定，需要土地发挥失业保障作用。因此，由于外部环境的制约，近期内在多数地方。不太可能很快形成较长期、较规范的土地流转。过早地要求对土地流转进行过多的规范，往往会耗散土地流转制度的创新潜力，造成拔苗助长的后果。第三，加快土地流转的环境建设，包括土地流转市场的建设。土地流转市场的发展，与借贷市场、劳动力市场等要素市场的发育息息相关，不可孤军独进。
3.积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力
土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。
4.因地制宜，加快发展面向农民的土地外社会保障
长期以来，农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障，基本上属于土地外保障。从前文分析可见，仅从今后农村养老保障的需求来看，发展农民的社会保障，必须把增强土地的养老保障能力，与发展土地外养老保障结合起来，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上，养老保障如此，其他方面的保障也如此。当前，农民的社会保障需要重点关注以下问题，一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最低生活保障制度。
长期以来，城乡二元结构在社会保障问题上的反映，就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的发展格局下，面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势，农民往往不得不压缩现时消费，将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此，面向农民加强正规的社会保障建设，有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70％；目前农村市场的消费需求，水平低、层次也低，城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场的意义，不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应，更在于能够延长我国现有产业的生命周期，改善整个经济的循环关系，缓解包括城市企业在内的企业经营状况，扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的“开源节流”，（注：这里所说的开源节流，分别是指增加社会保障的资金来源，在失业保障等方面，减少社会保障的支出压力。）都是有益的。因此，加强农民的社会保障体系建设，与加强市民的社会保障体系建设之间，固然有相互矛盾的一面，比如争夺资源；也有相互促进的一面。通过它，可以消除农民的后顾之忧，促进农村市场的扩张，进而促进市民社会保障“开源节流”。
5.积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道
可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况，也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政府可以根据当年的城镇开发情况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。
农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些国债收益、来自国有资产和国有企业的收益，转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。否则，就是对农民利益的侵犯和剥夺。至于农民正规社会保障基金的增值问题，限于篇幅，在此不作专门分析。
【参考文献】
1.周其仁等，1987，《发展的主题》，四川人民出版社。
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5.姚洋，2001，“集体决策下的诱导性制度变迁——中国农村地权稳定性演化的实证分析”，《中国农村观察》第2期。
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