摘要: 随着各地对于国家减免农业税费政策的落实和建设社会主义新农村的开展,县以下乡镇和村多年累积的公共负债问题,越来越明显地暴露出来。不仅严重影响着党中央和国务院强调的“三农”政策在基层的执行,而且导致农村安定团结大局受到严重威胁。需要寻找其形成的原因,并寻找对策解决。
关键词: 乡镇债务; 形成原因;对策
一、债务规模、结构及发展现状
近年来,随着深化体制改革的进行,全面取消农业税之后,乡镇债务也渐渐“显山露水”,己经成为严重的经济和社会问题并受到了广泛的关注。
(一)乡镇政府负债总量巨大,覆盖面广
我国的乡镇债务到底有多少?农业部1999年的统计表明,截至1998年底全国乡村两级债务共计3259亿元,平均每个乡镇298万元,每个村20万元。另有官员统计,中国乡镇将近5万个,平均每个乡镇负债400余万元,计2200亿元左右。但有专家学者认为还远不止此,财政部科学研究所研究员白景明指出:“从我们掌握的材料看,在我国除台湾和两个特别行政区以外的省级行政单位中,乡村债务总额有的达279亿元,有的省的乡村债务总额超过了这一规模。因此,如果在推断全国乡村债务总额采用取中间值法则的话,全国乡村债务总额不会低于6000亿元。如果采用高值推断,全国可能突破1万亿元。由此可见,乡村债务占我国GDP的比重在5%-10%之间,占我国财政收入的比重在30%-50%之间,乡村债务总额负担实际上己超过长期建设国债负担。”另据社科院的调查,2002年,被调查乡镇的乡村债务余额占乡镇GDP的比重平均为19%,高于同年17.85%的国债负担率。
事实上,现在乡镇到底有多少债务,连乡镇领导自己都说不清,原因主要是债务是在长期的过程中形成的,领导人已经换了几届,现任的领导不热心去还债,也不关心到底有多少债务;另外一方面,就债务本身而言,也确实难以搞清楚。有些是原来办企业时借的,有些是部门借的,有些可能是投资款,有些也可能是个人借的,要认定有一定的难度。
(二)乡镇债务结构
1.债权人结构。乡镇债务债权主体结构主要包括金融机构、上级财政、承包商、行政事业单位和私人等。金融机构包括农业银行、农村信用社、农村合作基金会等。由于上世纪90年代初兴建乡镇企业,由乡镇政府进行了不同程度的借贷;由于国家后来强制关闭农村合作基金会,导致了大量的债务,金融机构是主要的债权人构成;再如,由于乡镇在城镇基础设施建设、修建高速公路、教育“普九”达标中,不同程度欠承包商工程款,承包商也是债权人之一。在乡镇借款来源上,乡镇政府借贷渠道多元化,债权主体构成也是多元化。
2.债务用途结构。乡镇债务主要用于教育“普六”“普九”达标、公共基础设施建设、兴办乡镇企业、农业综合开发、借债上缴税费统筹等。一是盲目兴办企业负债,在上个世纪的兴办企业热中怀着良好的愿望,提出“村村有工厂”“消灭无工厂的村”,在没有经过实际的考虑下,盲目上马了很多企业,在现在看来,当时企业在一定程度上缓解了农村劳动力大量剩余的压力,但是作为企业,由于技术、资金、环境等变化,并没有实现长期赢利的目的,现在,不仅当初盲目上马的企业无一成功,反而使部分集体经济基础比较好的村债台高筑;二是透支兴办公益事业负债,其中包括如九年义务教育达标、普及程控电话、饮用水改造、改造村级公路等,从而背上了沉重的包袱;三是财政管理不规范,多数村的村级财务连年赤字,农业的共同生产费用没有实现“年初预提,年终结算,多退少补,滚存使用”的原则办理,超范围的开支现象严重,致使共同生产的费用成了“无底洞”,累积超支的数额巨大,村级组织不堪重负;四是在取消农业税之前曾借贷款上缴费税,完成上级的税收。
3.乡镇债务的发展。债务问题在20世纪90年代末就受到重视,中央有关部门提出了化解债务的一系列要求和举措。但收效并不大,1998年以来乡镇仍然有新的债务形成,主要有:旧债基础上形成的新债。如旧债的利息,或者为还旧债而举新债。建设乡村公共工程的新举债。行政管理开支方面形成的债务。一部分是拖欠财政供养人员的工资而形成的债务,一部分是因为办公经费不足、吃喝招待、旅游参观而形成的债务等等。原来导致举债的主要因素如兴办企业、合作基金会、“普九”达标等基本上不见了。多起来的是政府日常运转本身、公共设施建设等方面的债务。
看来,就债务解决债务问题,并不能完全解决债务问题,那么,在建设社会主义新农村的过程之中,会不会导致新债出现呢?笔者认为,要从债务形成上寻找原因,才能找到解决债务问题的根本对策,防止旧债添新债。
二、债务形成原因
通过分析债务的形成,可以发现,一部分债务是由于政策出台的不当造成的,如90年代提出的“消灭无工厂的村”,大兴乡镇企业,鼓励村办企业。这些政策的出台是1978年农村经济解放后,国家为缓解农村劳动力人口大量剩余而提出的,出于较好的动机,在当时得到了国家的鼓励。但后来由于这些企业竞争力不强等多种原因,国家又出台了政策关闭这些企业,但却没有给予一定的补偿,也没有根本解决农村劳动力大量剩余的问题。另一部分债务是由于上级在下达任务时没有给以一定的配套资金造成的,如“九义”达标。为了达标,进行校舍改造、进行相关配套设施建设等,本来是为了使儿童都有书读,到最后反而农民的负担加重,没有钱让小孩去读书。再如 “三个代表”等类似的基层学习活动,村干部被集中起来学习数日,其间心不在焉地听报告,漫无边际地讨论,花钱印材料,买材料等,既耗费时间,也耗费钱财。具体分析原因,主要包括:
(一)我国行政管理体制方面的原因
我国现行的压力型管理体制,使乡镇政府面对上级增支减收的压力无能为力。城市优先发展战略和政府间从上到下的压力型体制,在乡镇造成“财力上划、事权增加”的局面。1994年分税制改革后,我国提高了中央财政收人所占比重,地方财政所占比重相应降低。财权上收了,而事权在一次次任务中不断增加、乡镇政府的财权有多大常常是刚性的,而事情、任务的下派却是弹性的。对于基层的农民而言,他们只是看重事情有没有人做,而不管是由哪一级政府出的钱,上级政府“只给政策不给钱”,下达了任务却没有配套资金,使乡镇政府背上了大量的债务。
这也反映了目前考核机制的不合理。现行的乡镇政府的考核是由上级进行且由上级说了算,不可能真正从为农民出发。现行的政绩考核机制和自上而下的问责机制导致乡镇政府的活动就是完成任务,围绕上级的指令、指标转。任务的完成情况与个人的升迁及物质待遇息息相关,于是,在实际操作过程中,不得不将指标分解下达,从县、乡(镇)到村,村再将每一个指标落实到每户农民身上。而各种所谓的达标活动、升级活动、招商引资等就成为乡镇政权实现目标的主要手段。至于这些活动采取什么方式、手段实现,并不时上级所关心的,他们认为乡镇加快发展,必能造福于农民,但事实上,这种自上而下的问责恰恰忽视了农民。上级政府指派任务、指令,却看不到基层政府的实际表现。
同时,基层政府债务的形成、加重也与政府自身的特点有关。1983年人民公社制被正式废除,乡被恢复为一级农村政权,同时建立了一级财政。财政的建立,使乡镇政府具有了一种内在的权力和利益扩张冲动———不断地追逐更大的权力和更多的利益,直到受到约束和抵制。其实,这种政府所具有的扩张冲动是所有政府具有的本质。从公共选择学的角度来看,政府不仅具有社会性,同时还是“经济人”,具有自利性。乡镇财政的收支范围包括国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分。在乡镇预算内资金严重短缺的情况下,游离于乡镇财政管理之外的预算外资金和自筹资金的存在,便构成了对乡镇政府各部门的极大激励,为其提供了大量的寻租机会。
(二)财政体制上的原因
乡镇财政体制存在缺陷。一方面,在乡镇财政收入上,“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的收入来源。1994年起我国开始实行中央与省级财政的分税制财政管理体制,以后由省级向下逐步推开,但迄今为止,我国省以下“分税制”体系并未完全到位,致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。而且每年各级财政收人都有硬性任务指标,从而使“分税制”在一定程度上成为“包税制”。上级政府在年初根据支出计划,逐级下达财政收人任务,层层分解,限期上交。有的县政府对乡镇下达死任务,给基层政府造成很大压力,在难以完成税收上交任务时,只好举债先完成上交任务,债务负担又转嫁给农民。全面取消农业税之后,乡镇政府的工资,教师工资已经统一由县级财政发放,但乡镇政府仍有税收负担,有很大的财政压力。解决债务问题,可能还需要从扩大乡镇政府的财政收入来源进行考虑。
同时,作为乡镇政府财政收入的另一个重要来源,转移支付并不规范、透明。与“分税制”相配套的是政府的转移支付制度。对乡镇财政来说,大多还缺乏规范、透明的转移支付办法,相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的。而补助量的多少没有明确和严格的事权为依据,难以排除拨款的随意性,最终导致一些乡镇政府将过多的精力放在跑关系要钱方面,依赖补助过日子,而另一些乡镇则抱怨转移支付不公平,挖潜增收的积极性受到了影响。
另一方面,在乡镇财政支出方面,由于机构臃肿等原因导致财政支出失控。乡镇作为一级政府,就要配备政府的全套机构。我国共有乡镇政府4万多个,相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小,但不管地域多大,人口多少,财政承受能力如何,乡镇机构设置都要求上下对口,这导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。乡镇财务管理混乱,缺乏监督机制。财务管理松散,支出缺乏预算约束,多头审批,随意性强 ,这些都人为加重了乡镇债务负担。
(三)债务解决对策
现有的乡镇债务会不会引起新的问题,影响社会主义新农村的建设,在新的历史时期,如何对待现存债务,这些都要求解决好债务问题,以更好地促进社会主义新农村建设。
一是要积极寻找措施化解现存债务。乡镇赤字与债务的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解决的,因此必须寻求积极有效的措施来化解乡镇现有债务。由于各地具体情况不同,债务发生的原因不同,因此必须在调查研究的基础上,因地制宜、分类指导,逐个乡镇确定发展规划和目标任务,制定切实可行的债务化解措施。
二是采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务。在这方面,首先要适当集中乡镇本级可用财力,加强财务管理,提高乡镇资金的使用效益,精简财政供养人口,遏制和削减行政经费的扩张。虽然这样做的难度也是很大的,但决不能熟视无睹、任其发展。其次,上级政府在下达任务、指令时,防止只给政策不给钱的现象。再次,推行综合预算。把乡镇的各项预算内收入以及自筹资金和统筹资金等预算外收入统一纳入乡镇综合财政预算管理范围,采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法,管好预算内外资金,提高改革的综合效益。
在社会主义新农村建设的过程中,今年国家将会有较大力度的转移支付,但在上文中,我们已经分析转移支付制度的不完善,有一定的隐患,国家的转移支付安排可能只是具体到项目,而不是具体到村,势必会带来新一轮的“跑钱”活动,会不会由于资金不到位,或者资金缺口,而又走到借贷或者向农民统筹的路上去呢?
三是上级政府理应给予的援助和配套改革措施。要想确保乡镇财政的良性运行,杜绝进一步发生的赤字和债务,同样需要上级政府的大力援助和相关部门的相应配合。进一步建立规范的政府间分配体系,从制度上给予乡镇政府较为充实的财力,给予乡镇更大力度的、规范的转移支付等。与此同时,国家应适当加大对乡村基础设施建设的投人,以减轻乡镇政府和农民的负担。乡镇债务的化解不能只靠乡镇政府“孤军奋战”,上级政府和相关部门给予必要的支持是极为重要的。据悉,在今年的政府工作报告中,国家已开始拿出大量的资金,化解乡镇、村级在“九义”达标过程中所遗留的债务。
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