〔摘要〕 乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内社会公共事务的活动,其特点主要表现为管理主体的多元性、执行决策的直接操作性、组织运作的综合性、管理环境的中间性和管理对象的涉“农”性。乡镇管理在农村物质文明、精神文明和政治文明建设中起着不可或缺的作用。乡镇管理原则由政治原则、一般原则和特殊原则等三个不同层次的原则构成。
〔关键词〕 乡镇管理,特点,作用,原则
乡镇管理是整个国家管理体系中的一个重要组成部分。建国50多年的实践表明,乡镇管理在整个国家管理中占有极其重要的地位。进入新世纪后,实现农村全面建设小康社会的奋斗目标是摆在乡镇管理面前的历史重任。要完成这一艰巨任务,迫切需要从理论上重新认识现阶段乡镇管理的特点、作用及原则,为乡镇管理实践提供理论指导,以提高乡镇管理的有效性。
一、乡镇管理的特点
乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内的社会公共事务的活动。作为一种公共管理活动,乡镇管理具有如下特点:(1)管理主体的多元性。乡镇管理的管理者不一定完全是乡镇政府。在乡镇管理中,乡镇政府是主要管理者,除此之外还有一些非政府组织,如基层群众组织、农民合作组织等。(2)执行决策的直接操作性。作为我国乡镇管理的主要管理者,乡镇政府的主要任务在于执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,同上级行政机关相比,其单独决策少,执行决策多,且这种执行是非常具体的、直接操作性的执行。(3)组织运作的综合性。与上级行政机关相比,乡镇政府没有设置那么多专门的业务部门和机构,一般只设有经济发展、社会服务和社会保障等几个综合性办事机构,对辖区内的社会公共事务实行综合管理。(4)管理环境的中间性。乡镇处于大中城市和乡村居民点之间,是“城市之尾,农村之首”,其经济、社会文化环境兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。这使得现行的乡镇管理在某种程度上表现出非城非乡又亦城亦乡管理的特点。(5)管理对象的涉“农”性。笼统地说,乡镇管理的对象是乡镇范围内的社会公共事务,而这些事务无不涉及农村、农民、农业,即“三农”。这是因为,从行政区划角度看,乡镇建制是在农村(又称乡村,泛指城市以外的区域)地区设置的基层行政区域单位;从人口构成看,到2000年末,农民在全国12亿人口中占8亿,其中绝大多数人生活在农村;从经济结构看,农业在乡镇经济中仍占有相当的比例,2002年我国乡村劳动力中从事农业的劳动力占64.2%。
二、乡镇管理的作用
党的十六大明确提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”今后能否建成现代农业、推动农村经济发展以及促进农民增收,对乡镇管理是一个严峻的考验。乡镇管理好,可以推动农村经济社会全面进步,有助于“三农”问题的解决,否则就有可能延缓农村现代化进程和全面建设小康社会目标的实现。由此可见,搞好乡镇管理具有十分重要的意义。具体来说,其作用主要有:
(一)在农村物质文明建设中的作用。发展农村经济是农村物质文明建设的一个重要内容。搞好乡镇管理有利于促进农村经济的发展。自农村实行家庭联产承包责任制以后,农民拥有了生产经营自主权,使农村经济的发展充满生机和活力。但与此同时,在传统农业向现代农业,小农经济向市场经济转轨过程中出现了诸多问题、困难和矛盾。如,农业增产不增收、生产与销售脱节、农产品销路不畅、支农资金短缺、土地流转失范、农村社会化服务体系缺失、单个农户的小生产与大市场的矛盾等等。这些问题、困难和矛盾单靠个体农户家庭是无法解决的,需要以乡镇政府为核心的乡镇组织进行有效管理和服务才可能解决。比如,农用资金短缺问题,需要乡镇政府积极引导农村金融部门改进农村信贷服务,在保障资金安全的前提下,加大对农业结构调整的支持力度,通过小额贷款等形式,支持农户自主地调整生产结构,发展高效农业;对乡镇企业结构调整和农业产业化龙头企业所需资金也积极给予支持。又比如,要解决单个农户的小生产适应大市场的问题,需要乡镇管理积极推进农业产业化经营,提高农民进入市场的组织化程度;需要乡镇管理加强市场信息服务体系建设,因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。
(二)在农村精神文明建设中的作用。提高广大农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质,是农村精神文明建设的重要内容。乡镇管理在这些方面责无旁贷。改革开放20多年来,农村的精神文化生活发生了明显的变化,农民的文化水平有了显着的提高,精神面貌大为改观。但与城市相比,农村的精神文明建设还比较落后。从教育事业看,根据2001年人口变动情况抽样调查,农村的粗文盲率为17.4%,城市为4.8%;小学文化程度占总人口的比重农村为66.1%,城市为19.7%。从卫生保健事业看,2001年,全国平均每千人拥有的病床数达到2.4张,而农村只有0.79张;全国平均每千人拥有卫生技术人员3.6个,而农村仅有1.3个;城市居民人均消费自来水31.4吨,在广大农村地区,仅有67%的农户使用的是安全饮用水。2001年,全国乡镇卫生院比上年减少1139个,乡村医生和卫生员减少3万人,而城市社区卫生服务网络得到进一步加强。(1)因此,乡镇管理在农村精神文明建设方面任重而道远。在乡村管理中,既要提高农民的思想道德水平,又要加强文化基础设施建设,如学校、文化馆、图书馆、卫生院等,还要开展普及科学文化知识,教育和引导农民移风易俗、破除迷信、革除陋习的活动,使其逐步形成适应农村城镇化要求的生活方式和生育观念,用社会主义精神文明占领广大农村的思想文化阵地。
(三)在农村政治文明建设中的作用。发展农村基层民主政治是农村政治文明建设的重要内容。******同志在党的十六大报告中指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”农村政治文明建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分,其建设发展状况在很大程度上影响和制约着当代中国政治文明的发展态势。作为乡镇管理的主要管理者,其在农村基层民主政治建设中的作用是:首先,负责指导村民委员会的工作。《村民委员会组织法》(1998年11月4日修订)第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其次,负责查处违规选举案件。《村民委员会组织法》第十五条对此做了详细规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”再次,负责监督村务公开制度的执行情况。《村民委员会组织法》第二十二条规定:“村民委员会实行村务公开制度”,“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”最后,负责开展政治教育,提高公民的政治素质,使其正确行使政治权利;创新制度安排,为农村政治文明建设不断注入新的活力。
三、乡镇管理的原则
乡镇管理的上述特点决定了它的运行必须遵循一定的原则,而乡镇管理的上述作用能否充分实现,则在很大程度上取决于这些原则是否被切实遵行。乡镇管理原则是在乡镇管理实践中形成的反映管理活动内在规律、受制于一定社会意识形态下的价值观念的具有指导意义的准则。乡镇管理原则可分为如下三个层次:
(一)政治原则。乡镇管理作为国家管理的重要组成部分,其主要任务是执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,因此,它具有鲜明的政治性,要遵循国家管理的政治原则。乡镇管理的政治原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种政治价值取向。它涉及的是乡镇管理的根本宗旨和活动的基本方向;它是从一定社会意识形态的价值观念出发,其解决的中心问题是乡镇管理的终极目的问题。因此,它属于乡镇管理原则的最高层次。其具体有:1.服务原则。乡镇管理必须树立为人民服务和为整个政治系统服务的观念,并以服务的方式积极主动地开展工作。2.公正原则。乡镇管理必须坚持法律面前人人平等,给予社会公众以平等的竞争和发展的条件与机会,促使社会的分配公平合理。3.廉洁原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织及其工作人员必须廉洁奉公,不得利用其职权谋求非法利益,并在开展公务活动过程中做到清廉节俭,不得奢侈浪费。4.民主原则。乡镇管理要健全民主管理制度,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策和民主监督的权利,管理基层公共事务和公益事业。5.责任原则。乡镇管理必须对社会和民众的要求做出及时的和负责的回应并加以满足,必须积极地履行其职能和义务,真正承担起政治、行政、法律和道德责任。
(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发,其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析,树立全局观点,正确处理全局和局部的关系,寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路,形成螺旋式上升的循环,周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段,激发其内部公众和外部公众的动机,使其产生一股内在的动力,朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念,强化行政成本意识,注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构,简化办事程序,转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理,使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。
(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的,其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。
1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:
(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。
(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。
2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:
(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。
(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。
创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。
3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:
(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。
(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。
治理原则对乡镇政府的具体要求是:第一,转变观念和角色。乡镇政府及其公务员必须切实把自己的观念转变到有限责任政府上来,担当起治理者的基本角色。第二,创新管理方法与技术,提高政府治理能力。治理是一个专业性较强、管理难度较大的领域,需要培训公务员,提高其治理能力。如战略管理能力、决断能力、绩效监测能力、组织协调能力等。第三,加强农村社会组织建设,提高农村社会自组织能力。主要是健全基层自治组织,完善村民自治;加快乡镇事业单位的改革步伐,实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化,实现政社组织真正分开;大力培育农民合作组织,提高农村社会的组织化程度;继续深化农村经济体制改革,实现政企真正分开,等等。
注释:
〔1〕中国社科院农村发展研究所.国家统计局农调队.2002～2003年:中国农村经济形势分析与预测〔M〕.北京:社会科学文献出版杜,2003.221-222.
