摘要：伴随着中国村民自治制度向纵深推开，直选乡镇长的工作已经成为目前中国基层民主政治建设的经常性话题。但是，直选乡镇长需要走出来自社会基础、政治制度、价值选择三大困境，才能更好推动中国基层民主健康发展。
关键词：乡镇长直选，困境，社会基础，政治制度，价值选择
伴随着中国村民自治制度向纵深推开，直选乡镇长的工作已经成为目前中国基层民主政治建设的经常性话题，特别是把直选乡镇长和乡镇自治结合起来规划未来中国基层民主的发展蓝图，的确让人心仪，但中国未来社会真的是描绘出来的吗？单就直选乡镇长一事而言，我们一方面看到了来自农民的民主诉求的炽热和设计者的超俗智慧，另一方面也看到了直选乡镇长带来的良性变化，引发了我国政治、经济、文化发展变革。1但是，我们同样可以看到，直选乡镇长的试验性改革从1998年步云乡首次直选到现在已经过去7年，却仍旧处于零星发展的“孤岛”态势，2这恐怕是设计者始料未及的。笔者极力赞成在我国乡镇一级推行乡镇长直选制度，并且认为直选乡镇长是中国基层民主建设的突破口和政治文明的生长点。然而，经过仔细研究，却发现推行直选乡镇长制度面临着来自农村社会、国家政治制度和自身运行机制三重困境——中国基层民主建设还有很长的路要走，不可能一蹴而就。
一、社会基础：农村社会能否支撑起乡镇长直接选举制度？
回答农村社会能否支撑起乡镇长直接选举制度这一问题，首先必须澄清一个认识上的问题，即农村社会需要实行乡镇长直选制度吗？
首先，从政党制度看，中国共产党是执政党，历史和现实表明中国共产党是中国社会实现变革的主体和推动社会发展的主轴。革命时期，基于对列强的痛恨和建设家园的良好愿望以及中共的亲民为民政策，中国共产党拥有了十分强大的阶级基础。改革开放的现阶段，人们不再有国破家亡的罹难、少了来自对政治运动迫害的恐惧加之政党阶级基础的泛化，以及中共自身建设的相对滞后，使政党的凝聚力出现了减退的迹象。这一切要求中国共产党必须改变执政方式，深入社会，以其政策集中民意，增强执政合法性。直选乡镇长铺设了连接党意和民意的桥梁。
其次，从社会管理看，乡镇一级政府是国家最低一级政权组织，它存在于农村社会，是国家和社会的联结点。其实际功能是稳定、发展农村社会，发挥功能的方式，是合作基础上的社会治理（最好状态是善治），而不是基于对立层面的政治统治。所以乡镇长直接选举更主要的属性是属于农村选举，民主形态是农村基层民主，在考察乡镇长选举问题时理应标注农村社会这一时态和语态。事实上，1990年代开始的村民自治把中国农村基层选举及治理活动引入规范化制度化轨道。农民已经直选了多届村委会主任，由直选村委会主任提升到直选乡镇长是顺理成章的要求。
再次，从现行乡镇长选举机制看，乡镇长的到任与离职，基本上根据上级党委政府的个人喜好或平衡党委成员间的利益而决定的，或是分配的。当选乡镇长在压力型体制之下，不得不采取牺牲农民利益的做法迎合上级，“以违法养执法”，甚至会导致严重的****问题。而乡镇人大这一反映民意的乡镇权力机关，宪法预设的乡镇权力中心却形同虚设，对上述行径熟视无睹、无能为力。造成这种状况的根本原因是“乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落”3。通过直选乡镇长，改变选人用人机制，给当选乡镇长施以压力，使之做到权为民所用、利为民所谋，从而增强政府行政的合法性，不是对党对政府的挑战。
由此看来，直选乡镇长更是农村社会需要的，同时也是紧迫的。但是，农村社会如何能够支撑起这一制度呢？笔者认为，直选乡镇长所需要的社会条件很多，但最基本的是：平稳的社会制度、发育较为成熟的NGO以及有一定民主素养的民众。
平稳的社会制度是指结构均衡，价值多元但能够相互融合，社会相对独立，能够经得起社会波动的一种状态。这是整个乡镇长选举制度变更的舞台；NGO是一种非政府组织，这是实施乡镇长选举制度的基本依托；一定民主素养的民众，则是实施乡镇长直接选举的主体。但就目前来看，我国农村社会结构复杂而凌乱，价值追求单一，并没有摆脱政府依附的角色，遇到社会波动便极易出现动乱；农村社会的NGO很不健全，况且中国NGO中的主体是一些政府办的社会团体组织，它们和政府有着千丝万缕的关系，“民本”、“民生”的NGO宗旨时隐时现。村委会作为村民自治组织还有许多地方亟待完善，村民自治虽然培养了中国农民较为强烈的选举意识、村务政务公开意识、民主协商意识，但是仍有很多村民对一般政治问题缺乏简单的理性判断，游戏选举，为了几支香烟出卖自己的选票。村委会选举过程中出现的乡镇政府左右选情、贿选成风的情况很大程度上是因于村民无视自己的民主权利。“村级直选只解决了民主的1/4问题”4，在种情况下出现湖北晓镇的“形式化改革”便会有合理的解释。5打着民主旗号侵略伊拉克的美国在战后却不允许伊拉克搞直选似乎很能说明一些问题。
二、制度运行基础：如何解决权力监督制衡、依法行政的矛盾？
在大力呼吁推行乡镇长直选制度时，不能仅止于关心直接民主选举本身的意义，更重要、更负责任的做法是论证这一制度推开的可行性，并为推开这种制度做好艰苦的制度疏通工作。村委会的选举在一定意义上是成功的，但是由于：第一，村委会主任是自治组织的负责人，具有自治性质；乡镇长是国家干部，具有政治性质，显然乡镇长职位具有的政治和社会职能是村委会主任不可比的。第二，村主任及委员的选举可以单向度地解决，但选举政权组织的乡镇领导人却必须考虑到其与同级其他组织的协调、配合，多维度处理。第三，如果把村委会主任的选举方式、制度强行嫁接到乡镇长的选举，势必会导致乡镇政权的“断层现象”，对整个基层民主建设而言，则会带来“片面民主后遗症”6。所以，并不能够以村委会的组织架构来组建乡镇政府。“如果期盼在中国出现以乡村自治为诉求的选举改革，那么这样的改革其实还遥遥无期。”7仅凭政治热情只会导致一种局部的短期行为。
在现行的乡镇政权体制下，乡镇党委处于政权的核心地位，是实际的决策者，总揽全局，协调各方。乡镇人大是宪法层面的权力中心，由选民直接选举产生，对人民负责，受人民监督；同时选举产生正副乡镇长组成乡镇政府，执行乡镇人大决议，对其负责，受其监督并向其报告工作。然而，在实际的运行中，乡镇政府移形换位为乡镇党委的执行机关，只拥有乡镇党委授予的执行性权力，乡镇人大被“边缘化”了。党代表人民利益，人大代表人民利益，政府代表人民利益，在这种细密的“利益代表”关系网络中，人民的利益反而是无从表现。直选乡镇长从理论和实践效果上解决了人民“利益代表”问题，但却不得不面对怎样与乡镇党委、人大关系的协调问题，即如何维护党的政治领导、人大的监督和制约问题。
首先是如何保证乡镇党委政治领导问题。保证乡镇党委政治领导的关键是实现党委自身职能和工作方式的转变，实行党政分开，下放权力，为民主选举（包括直接选举和人大间接选举）政府成员提供条件，不要左右选举而要领导和监督选举，保证立法系统和行政系统的相对独立。这样在保证乡镇政权有效运行的同时，自身的执政地位得以加强。同时要适应时代要求科学认识党管干部原则的新内涵，坚持党管干部原则。为此，乡镇党委应做到：（1）注重对党员干部平时的培养和教育，使其提高觉悟和水平；（2）放弃行使乡镇长候选人提名权，但是要对候选职位提出符合党意、民意的标准要求；（3）依法有效监督制约当选乡镇长，促使其践行岗位职责，保证党的宗旨、路线、方针、政策得以贯彻；（4）做直选程序和规则的守护者、保障者，提高自己的社会威望和执政合法性。
其次是如何发挥乡镇人大的监督制约作用。乡镇人大是乡镇民意的代表机关，在乡镇权力体系中处于中心地位。在乡镇党委的领导下，拥有本地区内重大事务的决策权，代表民意，监督制约同级人民政府。实行乡镇长直选后，这一权力不能削弱，反要加强。可以从以下几个方面入手：（1）坚持人大代表由选民直接选举的制度，同时，为保证其忠实履行自己职责，也可考虑引入人大代表的承诺制，使其代表意识转化为具体的责任行为，促使乡镇人大代表真正体现出对人民负责的宪法精神。（2）积极参与并主持乡镇长选举工作，保证选举的客观公正和有序进行。（3）继续发挥对本区域内重大事务的决策权力，监督制约权力。选举活动结束后，人大代表要把选民平时的意见和建议综合反映上来，引导政府依法行政，限制当选乡镇长的权力膨胀。（4）定期审议政府的预算和财政开支，接受乡镇长的定期述职，评议考核乡镇长的工作，必要时可依法启动对不合格乡镇长的弹劾罢免程序。
再次是必须要解决当选乡镇长如何依法行政的问题。在乡级政权体系中，长期存在着乡镇党委、人大和政府权力配置极不均衡，且缺乏有效监督制约的矛盾，并且这一矛盾已经带来了诸多社会问题。直选乡镇长仅仅改变了乡镇长的产生方式，而对整个乡镇政治结构和权力体系并不构成革命性冲击。相反，“乡镇长的直选不但不能建立乡级政权中的权力制衡，反而通过民意基础的支撑强化了民选乡镇长的权力”，8其地位和重要性也因此被放大了，原本不平衡的乡镇权力格局变得更加不平衡。中外历史证明，如果缺乏有效的权力监督和制约，是无法保证政府（即使是民选政府）依法行政、防止其权力膨胀甚至权力****的。就乡镇而言，为保证直选乡镇长依法行政首先应解决乡镇党委的领导，特别是要加强乡镇人大的权力中心监督制约作用。9
三、价值基础：直选乡镇长对中国民主化建设的意义有多大？
民主选举作为一种理念，因之于村民自治已经深入人心，作为一种解决矛盾冲突的工具，已经在乡村社会被人们经常普遍使用，并且收到良好的社会效果。但是，如果以此来定位直选乡镇长的民主化意义，规划未来民主化途径，却是一厢情愿。要清楚认识直选乡镇长对中国民主化建设的意义，首先必须明白下面三个问题：
第一，直选乡镇长与乡镇政府的合法性是否有必然的联系？最近，北京大学的潘维对“海选”（一种扩大了的直选）与乡镇政府的合法性问题提出了质疑，他通过列举国内外的一些历史事实得出“‘海选’与农村基层政权的‘合法性’没有必然联系”10的结论。其分析、论证和结论包含一定的道理，但不免牵强，他无法解释民主化进程中选民对于直接民主选举的强烈诉求。简单绝对地回答直接选举与基层政权的合法性有无必然联系，都缺乏令人信服的理由。必须要具体分析：当一个社会缺乏平稳的社会制度、发育较为成熟的NGO、有一定民主素养的民众时，哪怕是“海选”也无法保证基层政权的合法性，但是相反的社会基础上，直选很显然会增强基层政权的合法性。
第二，直选一定能保证选出能人吗？前文已经说过，直选乡镇长改变的只是选人用人的机制，即用直接民主的方法选出乡镇长，并不能够保证当选人能力超群、真心为民做事，或者说不能排除参选人的政治投机行为。在已有的直选乡镇长的案例中，“中国第一直选乡长”谭晓秋恰好是一位精明能干、众口称赞的干部，但是这并非必然。候选人胜选的标准和依据是群众“满意”和“信得过”，而群众“满意”和“信得过”的根据，以中国人的思维习惯和文化心理更多的是从“人情关系”方面度量的。这样，通过直选胜出的个人便成为左右直选工作是否成功的关键因素，也是当选乡镇长到任后能否带来选民期待的变化的决定性因素。直选其实是一种有局限性的选拔用人机制，正像民主本身也有缺陷一样。
第三，乡镇人大的间接选举较之于直接选举在目前阶段更加有利于促进中国民主政治建设。现代民主选举的基本方式是直接选举和间接选举两种形式，间接选举更代表了现代民主选举的一种趋势。时下中国的一大批专家学者之所以对直选情有独钟，主要基于两个原因：其一，对古代雅典直接民主选举时“广场上和会议厅展现的热闹情景”充满“浪漫想象”和“幻想情怀”。贡斯当认为：古代的自由主要存在于公共领域，人们视公共政治生活为最高的善，而现代自由则主要集中在个人生活之中。11在市场经济日益发展的现代中国，一门心思地迷恋于直选，不免有失妥当。其二，对现行乡镇政权体制的失望，落实到乡镇长选举问题上，实质是对乡镇人大没有更好履行自身职责，导致政府效率低下、****盛行的一种无奈选择。但是，我们应当看到，人大改革正在进行，加强人大职能已经成为社会共识，基层人大选举制度的改革已经启动，1998年四川绵阳开始推行由乡镇人大“直接提名和选举乡镇长”收到很好的社会效果（但是，却被“直选乡长”的表演性改革所掩盖，并不被更多学人所宣传）。乡镇人大“直接提名和选举乡镇长”这种试验，不仅改变了乡镇长的产生方式，更重要的是凸现和激活了乡镇人大在乡镇权力体系之中的独立地位和角色。一个逐渐握有人事大权的乡镇人大，比投票之后一哄而散的乡镇选民更有动力和能力来制衡、监督乡镇长甚至是乡镇党委。这样的改革就为进一步的制度博弈、全面的农村基层民主政治改革和宪政与民主价值诉求的平衡做好了铺垫。如果说，“直选乡长”的改革试验在整个权力体制中表现为单刀突进的话，那么，落到实处的间接选举改革就一定能够做到牵一发而动全局，整体推进中国基层民主政治建设。
综前所述，乡镇长直接选举制度本质上涉及乡镇政权层面的政治权力(权利)调整和再分配等核心问题。如果无所顾忌地凭一腔热情强行推开乡镇长直选制度，不去做更艰苦的制度疏通工作，不仅会面临来自社会的强大阻力，更重要的会招致政权内部的强硬阻挠，其对长远的中国基层民主政治建设是百害而无一利的。中国的基层民主政治建设需要以民主的方式做更扎实的基础性工作。
参考注释：
1、参阅何包钢、郎友兴《“步云困境”：中国乡镇长直接选举》，《二十一世纪》（香港）2001年4 月号；赖海榕《竞争性选举在四川省乡镇一级的发展》，《战略与管理》2003年第2期。
2、参阅郭正林《乡镇体制改革中的“孤岛现象”》，《半月谈》2004年7月30日。
3、李昌平《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》中国农村村民自治信息网 2004-7-19
4、闻正兵《中国乡村民主选举为何举步维艰》《凤凰周刊》凤凰网 2002-5-24
5、仝志辉《政治体制“形式化改革”的生成逻辑——湖北晓镇“海推直选”个案研究》“三农中国网”（2004-5-24）仝志辉主要从政府的角度解释“形式化改革”现象是值得商榷的。
6、借用沈旭辉在《乡镇长直接选举可能引发的“基层断层现象”探析》（“中国农村研究网”2002-08-29）一文中使用的名词。
7、王怡《乡镇的自治和限政：四川省步云乡直选乡长之后》宪政论衡网站，http://www.xianzheng6.com/。
8、王怡《乡镇的自治和限政：四川省步云乡直选乡长之后》宪政论衡网站，http://www.xianzheng6.com/。
9、胡振亚、任中平《乡镇长直选与干部人事制度的矛盾及解决办法》未刊稿
10、参阅潘维《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》2004年第2期。
11、贡斯当《古代人的自由和现代人的自由》，商务印书馆，1999年12月。
