[提要]本文阐明了乡村直接选举由来和法律依据以及对村民、村干部观念和行为的影响,剖析了目前乡村直接选举存在的问题,并提出搞好乡村直接选举的对策。
[关键词]乡村直接选举
[中图分类号]D621 4[文献标识码]A[文章编号]1009—8267[2002]05—0053—04
扩大基层民主,搞好乡村直接选举,让农民依法直接行使自己的民主权利,这是党领导亿万农民当家作主的伟大实践。乡村直接选举对于更好地调动广大农民群众的积极性,促进农村经济的发展,建设富裕、民主、文明的新农村,具有重大的战略意义。
一、乡村直接选举的由来和法律依据
根据我国现行宪法规定,乡村直接选举主要包括两方面的内容:一是本村18周岁以上具有政治权利的村民,在全村范围内选举产生村委会主任、副主任和委员;二是根据划定的选区,由本选区内18周岁以上具有政治权利的公民,选举乡(镇)人民代表大会代表。
建国以后,我国乡级人大代表一直是由选民直接选举产生的。1953年选举法规定:全国人大代表,省、县和设区的市人大代表,由其下一级人大选举;乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表,由选民直接选举,这是因为受当时的物质条件和经验限制。随着经济发展,物质条件有了可喜的变化,人民的民主意识和组织程度亦有了提高,并且积累了多次全国普选的经验,这为扩大直接选举的范围创造了条件。有鉴于此,1979年新选举法扩大了直接选举范围,规定县(自治县)人大代表,也由直接选举产生。1982年12月五届全国人大第五次会议、1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议、1995年2月八届全国人大常委会第十二次会议先后对《选举法》进行了三次修订和完善。原县、乡两级人大的选举是同步进行的,每三年举行一次。从1995年开始,县级人大任期改为五年,乡级人大任期为三年,两级人大选举从此分开进行。截至目前,乡级人大代表的换届选举已进行了16次。
村委会直接选举,是我国乡村民主政治建设的重大制度创新。1981年6月,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出,要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”1982年颁布的宪法指出:农村按居民居住地区设立的村委会是基层群众性自治组织。村委会的主任、副主任和委员由村民选举产生。1983年10月,中共中央、国务院对如何建立村委会、村委会的性质、任务和组织原则等,作了具体的规定。1987年,六届全国人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》,正式确定了村民自治的原则和框架。该法规定:村委会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生,每届任期三年,其成员可以连选连任。1998年10月,党的十五届三中全会提出了“全面推进村民自治”的战略部署,把全面推进村委会直接选举提上了全党的议事日程。1998年11月4日,九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》,该法对村委会的选举程序和操作步骤作出了规定。此外,地方省级人大常委会也普遍制定了选举办法,规定本行政区域的村委会直接选举。截至目前,全国农村村委会,普遍进行了4次换届选举,选举的民主化、规范化程度逐届提高,数百万“村官”实现了由过去的任命制到直接选举的转换。
二、乡村直接选举对村民和村干部的观念和行为的影响
由于各村选举的规范性和公正性差异较大,因而选举的后果亦有明显差别。那些选举被乡、村干部操纵的村,选举对村的治理方式未产生什幺明显的直接影响,但对部分村民的政治意识的影响还是存在的。而选举搞得好的村,选举对村民和村干部的观念和行为都产生了一定的影响。
(一)选举促进了公民意识的兴起。直接公开的选举改变了一部分农民的政治面貌,他们由选举之初的被动参与变为后来的主动参与,不少选民在选举后发出了“下次来过”的宣言,其政治人格在选举过程中得到磨砺与发育。
(二)选举对村干部的心理产生了巨大的震撼。在选举中,多数村干部战战兢兢,如履薄冰,有的在选举后颇有“劫后余生”之感。基于此,村干部“对谁负责”的理念可能发生变化乃至动摇,从而影响到今后的干群关系与乡村关系。村级组织的合法性原先由乡镇政府授予。因此,一些村干部已意识到他们今后既要对乡镇政府负责,又要对村民负责。事实上,已有个案显示,新当选班子的治理方式已开始发生变化,村干部对自己的行为有了一定的自我约束,村民们反映在执行粮款征收任务的过程中,村干部现有的行为要比以前好多了。
(三)选举打破了部分村原有横向权力结构的平衡,降低部分村干部的权威和村组织的效能。在绝大多数村,多年来已形成了村干部在各自然村、宗族房派之间相对平衡、稳定的分配格局。有的村在选举后,选民人数多或内聚力强的派系获得了比以前更多的干部名额,由此,一方面强势派系可能实行“合法”的“多数人暴政”,侵犯弱势派系的利益;另一方面,在选举中败出的派系由于不认同选举产生的村干部,并抵制村级组织的工作,以致于后者只能无可奈何。因此,并不是每个村的直选都能增强村干部的合法性和权威性。
三、乡村直接选举存在的主要问题
乡村直接选举,是社会主义民主在农村最广泛的实践,它对于发挥社会主义制度的优越性,增强亿万农民群众当家作主的主人公意识,巩固党和政府在农村的执政基础,对于拓展选人的渠道、完善用人制度、转变基层干部作风、提高干部素质、密切干群关系,对于培育农民的民主法制观念、维护社会稳定,对于促进农村的经济发展和社会进步等,已经和正在发挥着积极作用。但由于种种原因,在实际工作中也存在一些不容忽视的问题。
(一)缺乏对乡村直接民主发展的战略研究。这突出表现在三个方面:一是一些领导干部对乡村直接选举在我国民主政治建设中的地位认识不清,忽视和轻视乡村直接选举工作,在工作力量的配备和经费保障上都凸显不足。二是对乡村直接选举的“上限”说不清楚。目前,我国的直接选举在农村就是由选民直接选举县、乡两级人大代表,由村民直接选举村委会干部。能否在乡级政府领导人的选举上实行扩大群众参与,乃至直接选举的试验?从国情出发,究竟把直接选举定在哪个层面上,更有利于走出一条代表制民主和直接民主相结合的民主之路?由于这样的问题还说不清楚,所以对目前乡级民主选举中出现的一些新的作法,无法下结论,既不利于工作指导,也不利于制度创新。三是对乡村两级直接选举的互动、各种政治因素的互动,特别是充分发扬党内民主研究得不够。
(二)乡村两级直接民主选举没有形成合力的推动机制。民政部作为主管农村基层政权建设的职能部门,建国后就指导民主建设工作。1978年民政部恢复后,主持了第二部《选举法》(草案)的起草,并主持了1979-1982年全国县乡人大代表的直接选举工作。从1983年起,县乡人大代表的选举工作就交给了全国人大常委会办公厅联络局负责。乡村两级选举都属于基层政权建设的范畴,都是直接民主选举,但由于分属于两个不同的部门,因此,缺乏统筹考虑和系统研究。
(三)直接选举的基础还十分稚嫩。由于我国市场经济的发展还不充分,宗族传统的长期浸润,村民的民主法制意识还十分落后,民主选举的发展很不平衡,真正严格依法实行民主选举的村数量有限。在具体操作上,在乡镇人大代表的选举中,有的地方不尊重选民提出代表候选人的权利,有的干脆用组织提名代替、包揽所有提名。在村委会候选中,有的地方从村委会成员提名到正式投票选举都被少数村干部包办代替,直接选举徒有虚名。有的地方选举结果不公开,甚至被上级部门无故否定。有的地方宣传、发动工作不到位,许多村民并不清楚怎样提名、确定候选人,什幺是差额选举,为什幺要设立流动投票箱,在投票选举过程中为什幺要设立秘密投票间等等有关选举的规则和程序问题。而压制、阻挠村民按自己意愿投票的各种违法违纪、暗箱操作等行为屡屡发生。有的还指使原村委会干部不向新当选的村委会交接财务帐目,使广大村民民主选举的成果得不到巩固和发挥。目前,不仅一些基层组织和基层领导干部不尊重农民群众民主权利的现象十分严重,而且一些农民群众的民主素质还有待提高。有的选民不珍惜自己的民主权利,在选票上乱写乱划。有的选民在候选人一餐饭、一包烟或几块钱面前,就出卖了自己的权利。有的候选人看到结果对自己不利时就拒绝承认,甚至捣毁票箱、撕毁选票、破坏选举。有的候选人在选举过程中请客送礼、金钱利诱、口头许诺,甚至谎称免交“三提五统”,不搞计划生育,蒙骗群众,拉拢选票。个别人借助宗族、家族势力而当选。可见,民主选举的基础还十分稚嫩。
(四)一些选举过程中的违法行为难以处理。刑法只把乡镇人大的选举纳入调整范围,而没有把村委会选举纳入其调整范围。行政复议法、行政诉讼法以及党纪、政纪处罚条例和社会治安处罚条例都没有相应的明确规定,从而使村委会选举过程中的违法行为处理缺乏刚性约束。一些农民群众为了维护自己的民主权利,不得不进行信访、上访,甚至进京上访,成了影响社会治安和社会政治稳定的不利因素。
四、对搞好乡村直接选举工作的若干建议
党的十五大报告指出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。”中国是一个农业大国,改革就是从农村开始起步的,中国的民主化进程也是从农村的基层组织开始推进,广大农民的民主权利由理想逐步变成了现实。我们应该看到,要把乡村直接选举继续向纵深推进还有一段漫长的路程要走。
(一)要组织力量,对包括乡村直接选举在内的基层民主发展战略进行深入研究。我国的民主政治建设必须走代表制民主和直接民主相结合的道路。具体来说,在县以上层面,主要是巩固和完善中国共产党领导的人民代表大会制度、民族区域自治制度、多党合作和政治协商制度;在县以下层面,要把乡村两级干部的任免权逐步交给人民自己决定,使离人民最近的基层政权组织和群众自治组织直接接受群众监督。今后5-10年是为实现我国第三步战略目标打好基础的关键时期,也是基本完成社会转型的重要时期,政治稳定比任何时候都显得重要。因此,在发展民主政治的策略上,要优先考虑与群众利益关系密切的基层民主,用民主政治的方法化解社会转型过程的矛盾,从而促进全国的稳定。
(二)大力改进和加强党内民主建设,用党内民主带动和促进社会民主。首先要逐步废除党的基层组织中事实上存在的任命制,在乡村两个层面大力推进“两推一选”制度,用民主选举制度把大多数党员和群众不拥护的人淘汰出局,把大多数人拥护的选上领导岗位,把最优秀的人吸纳到党内或党的视野之内。其次,乡村两级党组织都要健全党内民主决策制度,加强对本乡本村政治、经济和文化问题的研究,对涉及群众切身利益的重大问题,要依法提交乡镇人代会和村民会议或村民代表会议讨论,由大多数群众说了算。第三,乡村两级党组织要接受群众评议,接受人民的监督,经受民主政治建设的考验。
(三)加强和改善党的领导,保证民主选举顺利、健康地发展。搞好民主选举必须加强党的领导,但又不能包办代替。要善于把党的正确主张变为村民群众的认识和自觉行动,即党组织应该用思想引导的方法实现其正确主张。思想引导离不开宣传教育,离不开依法办事。民主选举的思想引导的重点是使村民把真正优秀的干部(包括党员和非党员)依法选进村委会班子。为了达到这一目的,首先必须系统地组织群众学习和宣传《村民委员会组织法》,重点要把握好以下几个方面:一是民主选举的法定程序。一方面,选民掌握选举的法定程序,可以增强他们参加选举的责任感,认真选举干部,积极参加选举,保证选举成功;另一方面,也使选举能严格按法定程序进行,有了群众监督的基础。二是宣传候选人的当选条件。不仅要宣传遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、热心为村民服务等个人条件,更要系统宣传协助村委会和乡镇人民政府开展工作,教育和推动村民履行法律规定的义务等职责内容,以防范各种不良因素的干扰。当选条件的宣传只能是依法宣传,切不可联系到人,以免产生副作用。三是党组织要教育和指导村选举委员会组织好村民学法和宣传活动,严格依法定程序组织好选举。四是对选举中的违法行为,党组织要积极支持有关职能部门予以处理和纠正,对触犯法律的要绳之以法。
(四)鼓励基层的民主制度特别是选举制度的创新。农村村委会直接选举要在现有基础上,着重完善提名程序、竞选程序、罢免程序和新旧村委会交接程序,应推动村委会选举保障机制的创新。乡镇人大代表的选举主要提高民主化程度,增大普通群众对人大代表候选人的提名比例、当选比例。应把竞争机制引入选举中,提高人大代表的素质。乡镇政府主要领导人的选举,可在现有的制度框架内,扩大群众参与,积极推行“两票制”、“三票制”。对基层那些有改革的积极性,条件又比较成熟的地方,经批准后可以做个别乡镇直选的试点。检验基层民主改革上的最终标准,应当看它是否有利于巩固党在农村的执政基础。对于实践中出现的“制度创新与某些现有法律条文矛盾”的问题,应借鉴还在推行的农村费税改革的做法,先由中央进行政策性授权,在试点取得成功,取得经验以后,再修订某些法律条文。
(五)完善乡村民主选举推动机制。从法理上讲,作为立法和监督机构的人大部门,不宜负责和直接操作基层人大代表的选举,这种集游戏规则制定者、裁判者和操作者于一身的体制,不利于发扬民主,应当以政府部门为主组建基层选举指导委员会,统一协调、组织我国的基层选举工作。同时,还应当建立完善乡村民主的司法保障制度。
(六)加强民主法制教育。既要教育和增强群众的人民当家作主意识,教育群众正确行使民主权利,更要教育干部尊重群众的民主权利。要教育干部进一步树立群众观点,看到在实践中群众的民主素质逐步提高的事实,尊重和爱护群众的民主权利。民主法制的教育和宣传必须进一步加强,不仅要使人民了解民主法制和自己切身利益的关系,而且更要从全民族长远利益的角度认识民主法制的意义和内涵,提高国民的主人翁意识,提高民主参与的意识,这是推进民主法治进程的民众基础。要满腔热情地支持和帮助群众学习民主、实践民主、当家作主。对农民群众行使自己民主权利实践中出现的问题,既不能掉以轻心,也不必大惊小怪,更不能借机进行压制。
