村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系

三　村委会的选举
　　判断村委会是否相对独立于行政系统之外的另一个标准，就是看它内部的权力关系；亦即看它的领导者到底是由它的成员选举产生的，还是由其他机构任命的。由于次级社会单位隶属于其他社会单位，因此其成员是否被其他社会单位授予等量的权力便显得十分重要。「当每个单位成员被授予等量的权力时，他们之间的关系便是平等的。……当不同的成员被赋予的权力不等时，领导者与被领导者的地位在社会单位刚建立时往往就已经确立了。这里不可能存在选举与被选举的关系，只有下级对上级负责，因为下级的权力是上级授予的。」12那么，初级社会单位的情形又是怎样的呢？初级社会单位的形成途径有两大类：一是通过武力征服，一是建立在契约之上的交换互惠关系。通过武力征服建立的初级社会单位，其成员之间不可能有平等的关系，而在以契约互惠关系为基础的初级社会单位中，「单位成员之间是否真正具有平等关系还要看他们拥有资源的情况。当社会单位不同成员拥有的资源（当然这些资源必须与社会单位的目标、性质相联系）很悬殊时，他们之间便不会有平等的关系。……只有当单位成员为建立社会单位而拥有的资源大致相同时，成员之间才会有平等的关系。由于大家都是平等的，谁都没有必要受制于人，也不可能去控制别人。但为了实现社会单位的目标，为了建立一种持久的能使大家互惠的互动关系，就有必要让所有的成员交出一部分权力，形成一个领导机构，以此协调全体成员的活动。这样的领导机构很自然是由选举产生的」13。
　　很显然，作为地域性社会单位的行政村及其管理机构村委会应属于上述几种情况中的最后一种。村委会是村民实行「自我管理、自我教育、自我服务」的基层群众性自治组织，这一性质决定了与单位目标相联系的资源是作为特定行政村的村民身份，也就是某人在该村的「户口」，因此每个村民在这方面都是平等的，尽管不同的村民在年龄、能力、性别等方面存在差异，尽管不同的家庭在收入上也大相径庭。正是基于这种平等的地位，村民委员会才可能由村民选举产生14。
　　从1997年福建省的选举情况来看，真正能够决定村委会人选的是行政村这一社会单位内部的力量，而不是其他外部的机构。村民委员会的初步候选人是由5个以上村民联名提名产生的，尽管真正参与提名的村民占全村选民的比例并不高15，但是，这样提名产生的初步候选人往往较多16。在村民广泛提名的基础上，往往能够把村中较有能力的人推选出来。犀溪乡党委书记在1997年选举结束后就表示：「今年的候选人都不错，叫乡领导去物色也只能物色这样的人。」17在筛选候选人的过程中，过去的做法是由村党支部成员组成的选举领导小组通过「酝酿协商」确定正式候选人，这个机制为领导小组和乡镇领导按私意圈定正式候选人提供了可能性。1997年的选举改「酝酿协商」为预选，通过村民代表对初步候选人进行投票，得票多者为正式候选人。在预选大会上，候选人还要发表演说，这就为村民进一步了解候选人提供了新的渠道。
　　其实，《村民委员会组织法》是否能贯彻实施，很大程度取决于村民的参与情况。在村民参与程度较高的地方，《村民委员会组织法》贯彻得比较好，选举也较为规范。而决定村民参与程度的一个重要因素是村委会干部的竞争情况，在竞争激烈的地方，村民参与程度相当高。从厦门和寿宁的情况看，尽管两个地方经济发展水平不一样，但村级干部的竞争还是相当激烈。所不同的是，在厦门，村委会下属的村民小组长和村民代表的选举也很激烈，因此厦门的村民小组长和村民代表都是通过本小组村民投票选举产生的；而在经济相对落后的寿宁，却没人愿意当村民小组长和村民代表，因此这些人多半是由选举领导小组决定，而不是通过选举产生的，这就影响到预选的质量。另外，福建省1997年的选举在许多方面都有改进，如取消流动票箱，设固定投票站；取消委托投票，实行一人一票；设立秘密画票间等。在经济比较发达的厦门地区，这些新措施得到较好的贯彻，而在寿宁，只有竞争较为激烈的村才取消委托投票和流动票箱。
　　在选举过程中，乡镇政府和党委也起着重要作用。乡镇一般都要成立由党委、人大和政府有关部门人员组成的选举指导小组，它的任务是部署、指导和监督选举工作，引导村民搞好选举。在选举期间，乡镇政府还要下派工作人员到各个村协助搞好选举。在农民还缺乏组织性的情况下18，选举的质量很大程度上就取决于乡镇选举指导组是否认真贯彻实施组织法，选举工作人员是否认真负责、公正。如果乡镇政府投入力量不够，选举可能为村中少数人所把持或流于形式。
　　乡镇对选举的影响还表现在对候选人条件的规定上。自1997年的选举改「酝酿协商」为预选产生正式候选人之后，增加了一个对初步候选人资格审查的过程，目的是「防止不适合当村干部的人当选」。虽然审查的工作由村选举领导小组负责，但审查的标准却是由上面统一规定的。根据规定19，具有下列情况之一者将被取消候选人资格：（1）本人或其直系亲属违反计划生育，正在处理期限内的；（2）未能在任期内完成计划生育任务的「村主干」、「计生专干」20；（3）三年内受过劳教以上处分的（包括免予起诉的）；（4）三年内有经济问题已结案的；（5）因经济或其他问题正在立案审查的；（6）公安部门的帮教对象。除了这些审查标准之外，有些乡镇还对候选人规定了其他条件，如高中文化程度、年龄在35岁以下等，但这些只是一些「指导性」条件，并不是硬性的规定。也就是说，乡镇希望下面推出的候选人能尽量符合这些条件；可是，一旦不符合这些条件的人当选，乡镇无权取消其当选资格。
　　乡镇在选举中的作用还表现在乡镇党委通过对村党支部的领导而对选举产生间接影响。在选举过程中，村党支部通过村领导小组有可能对选举的一些重要方面作出决定。每个村在选举期间都成立了选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员由村党支部的成员和上一届村委会的成员组成。领导小组比乡镇的指导组起着更为重要的作用，因为诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、候选人资格审查等，都是由领导小组执行的。在一些地方（如寿宁），村民小组长和村民代表也是由领导小组确定的。尽管作为选举主要领导力量的党支部也是在本村的党员中选举产生的，但相比之下，上级党委对党支部领导成员的确定更有影响力。在每一届村委会换届选举进行之前，一般都要先进行村党支部的换届选举。在村党支部的选举中，乡镇党委具有很大的影响力，它有权任命当选的委员担任书记21。事实上，在有些原两套班子存在严重问题的「瘫痪村」，乡镇还通过下派干部挂职村党支部书记或副书记的职务来加强对该村的控制。乡镇不可以下派干部到村里担任村委会主任22，但却可以下派干部挂职书记或副书记（尽管挂职者也要通过全村党员的选举才能上任），或是在当选的支部委员中任命书记。因此，乡镇更能控制党支部的人选，这种控制又由于党支部在选举中的领导地位而影响选举结果。
　　从上述情况可以看到，在决定村委会人选的过程中，来自行政村内部的力量正起着越来越大的作用。在《村民委员会组织法》贯彻得较好和选举较为规范的地方，村民的意愿更能左右甚么样的人当选；在选举不太规范或是家族势力操纵选举的地方，选民的意愿虽然得不到反映，但这也是行政村内部的力量（如家族势力、原村干部）在起作用。当然，乡镇在选举中也起着非常重要的作用。乡镇可以通过任命村党支部书记或下派干部挂职的方式控制党支部构成的方式影响选举，也可以通过规定候选人的条件、标准而影响选举。
  四　村委会与乡镇政府的关系
　　村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，但乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施23。村委会除了完成自身属于自治范围的工作外，它的另一部分工作就是贯彻执行上级的方针政策。村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、征购粮入库、协助维护社会治安等。那么，由村民选举的村委会是否会在贯彻上级的政策方面打折扣呢？寿宁县南阳镇的党委书记是这样说的24：
过去我们是任命制，他们对我们的工作不敢打折扣。现在这样选上来，相对而言，他们要集中一些时间照顾下面的利益，多办一些公益事业。不过，这也是对的。考虑群众利益，多办一些公益事业，也符合我们党的方针政策。按我们目前的想象，执行国家的方针政策可能会弱一点，但仔细考虑，我想他们也不敢弱，……不执行国家的方针政策，你也做不下去，迟早有一天也会被弄掉。
　　实际上，在目前的体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。一位曾经当过村干部的犀溪乡政府干部是这样说的25：
村委会在某种意义是乡的派出机构，所谓自治组织就是乡政府不要支付行政经费、不要发工资，实际上整个都在为乡政府干活。从村委会的实际情况看，维护治安等也是行政行为。大家都是在党委和政府的领导之下。乡政府指挥你，村委会主任你敢不动？实际上维护治安、计划生育、催粮催款、征兵征购都是行政行为。只有为村里面做一些公益事业这一部分算得上是自治。
　　不过，现在乡镇政府对村委会的这种控制权与过去公社对大队的控制已有很大不同。乡政府现在不能仅靠简单的行政命令，而是更多运用手中的资源来调动村委会完成上级下达任务的积极性。对村委会来说，它们也积极完成上级指派的任务，因为村委会的许多工作也要得到上级（尤其是乡镇）的支持和帮助。村委会如果不配合乡镇完成由国家下达的任务、执行上面的方针政策，它也无法做好属于自治范围的那些事情。在经济比较落后的地方，村委会想为村民办一些公益事业，总是要想方设法从上面得到一些财政拨款。在经济较为发达的地方，虽然经济上的支持不是十分重要，但村委会同样需要上面的帮助才能办理公益事业。这种帮助包括为该村介绍一些经济开发项目，为该村经济开发办理必要的审批手续。
　　由于村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，因此村委会也就积极地通过完成上级的任务而取得支持。犀溪村委会的一位干部就谈到与乡政府搞好关系有利于他到上面弄钱26：
　　问：村干部是否有必要与乡政府搞好关系？
　　答：很重要，非常必要。……特别是乡政府都是外乡来的干部，群众对他们要有礼貌。又不要送他们甚么东西，感情上跟人家好一点（就行）。政府交代的任务我们要完成，村干部要去完成。比如说计划生育，这是国策。到现在还有这么蠢的干部，还要拖拖拉拉，对你有甚么好处？合理的税收，要给予支持。还有公、余粮、征购粮。部队、国家工作人员又不会种田。这任务交给你，在一个月内一定要完成。我的东西就是这样，犀溪从不拖欠。我认为，对政府在有关方面要给予大力支持，我们向他们要求一些东西，人家也心甘情愿。比如说，犀溪建中学，黄乡长、龚书记就说：犀溪村委很听话，我们要支持他们。再比如说，早上到乡政府弄到了1,600元钱（用于这次选举）。其他村能弄得到吗？面子上过不去他们也要给我一点。这就是关系。我认为与乡政府的关系一定要搞好。
　　因此，村委会与乡镇政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系。由此，我们就可以充分解释为甚么村委会作为一个自治组织能够积极执行上级的政策（包括一些不很受欢迎的政策）。在大多数情况下，双方在交换过程中的地位是平等的：村委会需要上级政府的资源，上级政府也需要村委会所提供的服务。正如犀溪乡党委书记所说的：「乡政府政策的贯彻关键在于使村委和群众觉得离不开乡政府。」27但是，个别行政村因班子问题而成为「瘫痪村」，使得在与乡政府的交换中不能提供有效服务，于是便出现了一种被布劳（Peter Blau）称作「单方面的依赖和义务」的情形28。一方面行政村十分需要乡镇政府提供的资源，另一方面「瘫痪」的村委会又无法提供足够的服务作为回报，形成对乡镇政府的「单方面依赖和义务」，乡政府便可以名正言顺地下派乡干部到村里挂职党支部书记或副书记，从而使这些村委会在一定程度上丧失了自主性。
  五　结 论
　　我们以上从三个相互关联的方面讨论了行政村的管理机构──村委会──的自主性问题。自从实行生产责任制以后，生产资料由原初的集体所有变为由个体农户所控制，这使得村委会具有一些类似初级社会单位的特点：它有确定的自治范围，只管理有限的公共事务，并不像过去的大队一样控制社员的各个方面；作为基层群众自治组织，村委会的性质决定了它的领导成员只能由内部产生，而每个成员（村民）的平等地位又使得选举成为可能；村委会候选人由村民提名并最后交村民投票选举的做法，使得行政村内部的力量在选举中起着重要作用。但是，我们也看到，村委会并不是行政村中唯一的管理机构，党支部这一并非由选民选举产生的机构与村委会一起共同管理村务。由于党支部与乡镇党委的隶属关系使村委会的自主性受到限制。另一方面，由于乡镇政府在村委会选举过程中仍起着相当重要的作用以及村委会要承担相当多由上级政府下派的任务，村委会又或多或少地具有一些次级社会单位的特征。实际上，在目前的体制下，村委会是一种介于初级社会单位与次级社会单位之间的东西，我们暂且把它叫作准初级社会单位。在《村民委员会组织法》贯彻得比较好，或是上级政府下派村委会任务比较少的地方，村委会具有更多的初级社会单位的特征；而在《村民委员会组织法》没有得到有效贯彻，仍按过去的方式管理村委会的地方，村委会更像次级社会单位。