[摘要]我国现行行政监督体系存在着一些不足，主要表现为公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位；公民参与政治的制度建设不完善，法律法规不健全；公民参与政治的渠道不足；缺失公民社会的大环境等。这些问题的存在影响政府行政效率和决策的科学化、民主化。为此必须通过加强公民意识教育；完善制度建设，增强监督合力和实效；拓宽公民参与政治的渠道，实现监督形式的多样化；积极营造公民社会等途径来解决。
[关键词]公民参与；行政监督；行政效率
20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性行为。
改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。******总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。
一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题
近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。
(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位
由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。
至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。
公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和****型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。
无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。
(二)制度建设不完善，法律法规不全
1．监督体制不完善，没有形成监督的合力
目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：
第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。
第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。
监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。
监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。
2．行政监督法治程度低，弹性因素强
目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。
3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后
我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击****和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。
知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。
4．缺乏公民对官员的评估机制。
首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。
(三)参与渠道不完善
选举制度、听证会制度、信访制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。
(四)公民社会大环境的缺失
公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。
三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择
针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。
(一)培育公民参与意识
培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。
(二)完善制度建设。增强监督合力和实效
1．健全监督机制，加强公众和舆论监督
第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。******总理在谈到民主监督时借用了毛泽东回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取民主党派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。
只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自主权，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。
第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过信访等渠道实行监督。从我国近年来反****工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝贪污****事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。
加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。
强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和****者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民****的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、****现象。
2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化
要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。
3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性
“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。
公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。
以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的****和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制****现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。
4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。
科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。
当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。
(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化
近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的官僚主义作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。
监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止****蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。
(四)积极营造公民社会
营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。
还要树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。
公民参与在许多方面培育了更积极的政府，同时现代民主也造就了更积极的公民和公民组织，政府与公民共同成长是现代民主政治的一大进步。扩大公民有序参与政治，开辟公民参与政治的渠道，尊重民意，用公开透明的方式让公众尽可能地参与重大决策，并使之制度化、程序化、常规化，是公民知情权、参与权、表达权、监督权得以真正落实，既有利于政府决策的科学化、民主化及其贯彻实施，也有利于拉近政府与公众的距离，形成和谐的社会氛围。
