摘要：重大事项决定权作为我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项基本职权,在理论和实践中，都没有得到足够的重视。本文试图通过分析当前地方人大重大事项决定的落实中存在诸多问题，追溯其背后深刻的制度根源，并对这些问题提出笔者的一些对策和建议，希望能对发挥人大作用、落实人大工作有所裨益。
关键词：人大；重大事项决定
重大事项决定权是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项基本职权,但是不论是理论上还是实践中，重大事项决定权的行使与落实都存在较为严重的问题。理论上，虽然重大事项决定权的研究受到了相关学者的重视，但是较多集中在人大如何行使此项职权；而实践中也大多注重人大如何对重大事项作出决定本身。所以，不管在理论上还是实践中，对于人大针对重大事项所作出的决定的落实情况关注不够，而这却正是人大发挥作用、将工作落到实处的关键。因此，本文试对现阶段人大重大事项决定权的落实情况进行分析，希望能为该权的在实践中发挥实效有所裨益。
一，当前地方人大重大事项决定的落实中存在的问题
讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。地方人大及其常委会针对本地区的重大事项作出决定，交付地方政府贯彻实施并对实施过程与结果进行监督，这是地方国家权力机关管理地方事务的基本形式。人大及其常委会依法行使重大事项决定权，对于贯彻依法治国方略，推进依法行政、公正司法和完善人民代表大会制度意义深远。
但是在实际政治生活中，人大及其常委会在落实这项重要职权方面还存在相当多的问题，主要表现为以下四点：1，人大决定在执行过程中被随意更改。人大对重大事项作出决定后都要交付"一府两院"去实施，其中最主要的就是政府的推行实施。但是人大的决定由于原则性较多，具体的实施步骤或方法需要政府具体制定，这就是政府易于曲解人大决定的意图，导致人大决定在实践中扭曲变形。2，人大决定被虚置。长期以来，人大在我国实际政治权力配置中的未能取得法律赋予的应有的权力与地位，人们在对于重大问题的决策，习惯于无视人大的存在或者仅将其视为一道可有可无的程序。人大即使做出了决定也不能受到"一府两院"的足够重视，往往只在年终考核前象征性的执行一下，从而导致人大决定被束之高阁、乏人问津。3，人大决定不能被按计划执行，出现执行乏力的问题。例如，杭州市人大常委会对市十届人大三次会议通过的《关于实施引水入城工程，加快城区河道整治的决议》2004年执行情况进行视察，发现决议实施遭遇瓶颈、工程进展缓慢。按建设计划应于2004年内完成9.34公里河道整治的任务实际只完成约1公里，其余工程均因阻力巨大而无法进行下去。4，人大部分决定本身存在问题，导致执行后出现较严重后果。例如，曾经的"中国第一坝"三门峡大坝如今命悬一线，原因在于该坝自建成之日就对黄河上游尤其是渭河流域产生灾难性影响，这项在1955年全国人大一届二次会议上全体代表一致通过的工程，已被水利部副部长索丽生公开承认是不合理设计及运用。事实上，类似的人大决定失误的例子并不少见，而人大的错误决定的执行往往会带来巨大的后果。
二，地方人大重大事项决定落实困难的原因分析
任何现象的背后必有其深刻的原因。而当前在落实人大的决定中所存在的一系列问题，笔者认为不仅要从人大自身找原因，更要从国家整个政治体制和决策机制中寻找症结所在。根据笔者的归纳整理，主要存在以下四个原因：
（一）政治体制与决策机制制约，导致人大重大事项决定权旁落
在地方，党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行模式。一些应由人大决定的事项，在实际运行中，只由党委或政府决定就实施。这种以党委代替政权机关职能，以行政机关代替权力机关职能的体制是长期历史条件下形成的，有着巨大的惯性。社会上一种流行的说法是，"党委编戏，政府演戏，人大评戏"，普遍将人大看作是监督机关，而不是权力机关，弱化、淡化人大权力机关的主要职能。也有人认为，人大行使重大事项决定权就是走走过场、做做形式，操作过程经常是党委常委会或党政联席会对重大事项先研究确定后，再由政府提交人大决定，人大的"决定"权演变成了"通过决定"权。 这种地方人大及其常委会所处的地位和作用与宪法和法律赋予的职责和权力存在的反差，人大真正能够参与决策的空间太少，少数由人大自身所作决定又由于行政机关"不买账"而很难执行下去。
（二）人大重大事项决定权被利用，导致人大决定执行困难
人大及其常委会的决定权，是国家权力机关的主导性职权，它体现了国家权力机关的权力特征，反映了国家一切权力属于人民的根本性质。所以，决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会用来表达人民意志，决定重大事项的一种实质性权力。但是在现实中，许多地方政府利用人大的决定权来推行一些不当的政策，尤其是在各地兴起的招商引资中，有的作出决议决定肯定某项目的合法性，有的通过决议决定为某项目进行集资，有的以决议决定形式下达指标任务等等。在被《南方周末》曝光的湖南嘉禾开发珠泉商贸城事件中，在嘉禾县政府违法违规上项目之时，当地人大常委会却错误地行使决定权，确认此项目并耍求加快建设。这种以貌似合法地以为"人民利益"之名，却行"损害人民利益"之实。当然在执行中会受到人民群众的抵制，导致决定执行困难。还有一些本不属于人大决定权范围内的难点事情，政府或者为了逃避责任或者为了减少风险或者为了增加执行力度，往往也提交人大去做决定，但是在落实中仍然会遇到很多的阻力，导致人大的决定难以贯彻下去。这些人大决定权被政府利用的例子，是以法律手段使得公共权力肆意超越界限侵犯人民利益，也使本来为了防止行政机关滥用权力而设置的制度防线--人大重大事项决定权--本身被滥用。这不仅严重损害了人大的权威和公信力，也使民主政治严重倒退。
（三）相关制度不健全，导致人大决定的执行缺少监督和保障
任何一种权力的实施，必须依靠相应有效地制度支持。而我国宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时，却恰恰缺乏系统的制度支撑。当前，各地关于如何界定重大事项的范围、人大如何行使该项权力都有了一些原则性和程序性的规定，但是对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，我国缺乏必要的制度设计。虽然从法律的角度看，人大讨论决定重大事项具有一定的强制性，如果"一府两院"不及时报告重大事项或不认真执行人大的决议决定，人大可以依法进行询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查，但在现实中，我国当前的政治体制却缺少这类的制度设计和制度运行，导致很少有地方人大运用这些刚性手段。长此以往，人们将人大的决定当作"一纸空文"。而在日常工作中，有的人习惯于执行红头文件，认为人大及其常委会的决定既不是党的文件，又不是行政命令，可执行可不执行，出现决而无行、行而无力的状况。
（四）人大自身素质问题导致人大所作决定质量不高，执行困难。
这里所说的人大自身素质，包括两个方面：一个是知识能力水平，另一个就是思想认识水平。就思想认识水平而言，地方人大都不同程度地的存在这种情况：在行使各种职权时"重监督权，轻决定权"，在行使决定权时"重决定，轻执行"。很多地方人大的成员在自身定位上认为，要同政府"唱好一台戏"就要多赞成少反对不为难，因此作了决定交付政府执行后便"功成身退"没有了"下文"。即使是人大对政府的监督，也一般只是例行公事，很少对政府执行人大决定的状况进行实质性的监督。另一方面，就人大组成人员的自身能力和综合素质来说，重大事项涉及到地方上政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响。因此，人大对重大事项作出决定，不仅需要人大及其常委会成员具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广博的知识面，较强的知识学习和更新能力。但是，由于我国的特殊政治生态，导致人大尤其是常委会的组成人员在这些方面的能力有所欠缺。从而做出的决定或者原则性太强可执行性太弱；或者根本就是决定本身存在严重问题无法执行。
三，落实人大重大事项决定的对策思考
（一）创新决策机制，运用现代决策理念来协调人大与党委、政府的关系
人大对于国家事务重大事项的决策是一种国家决策，研究人大重大事项议决权也就不能不涉及国家决策体制问题。所谓国家决策体制，是指一个国家有关国家事务决策权力分配以及运行规程的制度。通俗地说，决策体制主要包括决策什么、由谁决策、怎样决策等方面的制度安排。在现代民主宪政国家，国家决策一般是由议会决策、行政决策和司法决策等有机构成。执政决策本身并不是国家决策，但它通常对国家决策具有决定性的影响。 但在我国由于传统上的权力配置是执政党拥有最大政治权力，而人大及其常委会的法定应有权力长期得不到尊重，致使在对于重大事项的决策过程中，往往是党委决策--政府执行--人大监督，或者由党政联席会议做出决定，人大参与决策空间很小。随着我国民主化法制化进程的不断推进，与民主化法制化要求相适应的民主决定、有限决定和共同决定的现代决策理念开始得到重视。各方共同参与决定重大事项或民主做出重大决策是现代社会政治生活发展的一种必然趋势。根据现代决策理念，我国决策机制逐步转变为党委建议--人大决定--政府执行--各方监督（包括人大监督）。要扩大人大决定的空间，就要正确处理人大决定权和党委决定权、政府执行权之间的关系。******同志曾明确指出："对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。"党委就国家大政方针提出方向性原则性的建议或决策这体现了党对国家的政治领导，人大根据党的建议通过审议修改后做出决定体现人大作为权力机关应有的职责，行政机关贯彻执行人大的决定并自觉接受人大的监督这是行政机关作为权力机关的执行机构应尽的职责。而要真正建立这样的决策，使人大行使好重大事项决定权，关键是要争取党委的重视和支持。没有党委的支持人大即使做出决定，在执行中也会遇到很大的阻力。因此，一方面党委需要摆正位置，积极支持人大的工作，另一方面人大也应自觉接受党的领导。这里可以发挥人大的党组织的领导核心和桥梁作用，人大可以通过党组织及时向党委请示报告人大讨论、决定中的事项工作中的重大问题，党委也可以通过组织人大的党员干部贯彻落实党委的主张和意图。
（二）明确重大事项范围，实现人大决定的有效落实
人大决定权被滥用和利用的根源，就在于人大对于重大事项决定权的行使范围认识不清，发生了许多"该管的未管，不该管的乱管"的问题，也出现了人大决定被政府利用，去承担一些本应属于行政机关的责任。对此，明确规定人大行使重大事项决定权的范围，规范决定的提出、审议程序至关重要。我国的宪法和地方组织法对此只有一些原则性的规定，缺乏可操作性。因此，近年来，各地人大纷纷制定了相关的法律法规，以此规范该权的行使和落实。最早的地方立法性文件可上溯到1988年6月出台的《安徽省人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）》（1998年12月修正）。到2002年底，有12个省、市制定了这方面的地方性法规，还有陕西等4省、市人大常委会讨论、决定重大事项的法规很快就会出台；一些市、县级人大常委会也遥相呼应，浙江省已有65个市、县（区）人大常委会制定了讨论决定重大事项的规范性文件。这些地方性法规恪守宪法精神，维护宪政秩序，闪烁着法治光辉。。 在各地的立法性文件中，对于重大事项的范围都做出了更为详细的规定，以方便权力的行使。当然，由于重大事项本身固有的地区差异性，各地需要因地制宜。但是笔者认为可以从质和量两方面细化"重大事项"。所谓质方面，就是按照法定职权原则、事项重大原则、全局性原则和群众性原则4方面科学而细致的界定重大事项的内涵。例如2006年北京市人大常委会审议的《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（草案）》中，确定重大事件的范围包括：本市改革开放和经济建设布局、产业结构调整的重大事项；由市级财政资金投资，并对本市经济社会发展、环境和资源保护有较大影响的重大建设项目；本市环境和资源保护、历史遗产保护的重大事项；本市城市总体规划及重点专项规划的制定、执行和变更；本市教育、科学、文化、卫生、体育、民族、民政等工作的重大事项；人民群众普遍关注的本市公用事业、社会保障、住房、交通以及其他重大问题；影响社会公共安全的重大突发性事件的处理情况；市人民政府机构改革方案；与外国地方政府缔结友好城市；法律、法规规定应当向市人大常委会报告的其他重大事项等11项内容。 这些规定比较具体并具有可操作性，抓住了政府财经和政府机构设置这样一些核心和关键问题，很值得借鉴。所谓量的方面，就是要量化重大事项。比如"一府两院"的哪些具体事项应当提请人大常委会讨论决定？各地规定中关于有关"有财政性资金投资的，对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项"这一重大项目中"有较大影响"的具体判断标准和依据及其所指建设项目具体是什么？有学者认为，可以根据项目投资的金额占当地政府上年财政总收入多少来确定，凡达到一定投资规模的项目都应称之为对地方经济发展"有较大影响"的项目，都应报请本级人大及其常委会讨论决定才可实施。 笔者认同这种建议，这种量化的规定把一些叫模糊的词具体化可操作化，有利于防止人大决定权被滥用和利用，有利于人大所作决定的落实。
（三）建立健全重大事项决定审查和监督机制，为落实正确决定提供制度保障
任何权力的实施依靠相应有效地制度的支持，人大对重大事项的决定的落实也不例外。鉴于目前我国在落实人大决定的实践中存在的制度缺失问题，笔者认为当前应重点健全以下三项制度：
1，建立重大事项决定备案审查制度
所谓重大事项决定备案审查制度，即是指下级人大及常委会就本行政区域内的重大事项作出决定后，应当在一定的时间内上报上一级人大常委会有关部门予以备案，经上一级人大常委会有关部门审查发现该决定存在不适当情形的，提请上级人大常委会决定予以撤销该决定。这一制度主要是为了避免和及时纠正人大错误决定而设计的。 虽然上级人大对下级人大行使的这项重要的审查监督权在地方组织法中就有规定，但是缺乏具体的操作程序，导致在实践中运用也较少。因此如何做具体的制度设计，并使其在实践中发挥作用，是当前地方人大立法工作中需要解决的紧迫问题。
2，建立人大决定落实的综合监督机制
人大的监督权是人大的一项重要职权，而人大重大项目决定的有效落实离不开人大对执行机关的有效监督。目前我国这方面的监督机制很不完善，缺少操作性支持，监督职权很难发挥实质作用。因此，笔者认为当前可以考虑通过两种方式来进行实质监督。一是成立特定问题调查委员会实施个案监督。所谓特定问题调查委员会是指人大及其常委会为查证某个重大问题而以法定程序组织的调查。地方组织法对此事有相关规定的。但是在实践中真正运用得不多，2000年合肥市人大常委会设立特定问题调查委员会，对"汪伦才案件"实施监督，受到了公众的普遍关注。特定问题调查委员会是法律规定的强硬的人大监督形式，目前只对某些特殊或重大问题进行调查。但是笔者认为人大对于一些重要决定的落实情况也可以采用这种方式进行监督，这样可以提高监督的针对性和权威性，增强监督的效果。二是人大采用综合评估的方式，对政府及其有关部门对人大决定的贯彻落实情况进行全景式的检查和评估。虽然是全景式综合评估，也要找准重点、分阶段的进行。2004年7月，杭州市人大常委会对近年来市人代会做出的三项大会决议贯彻落实情况进行的综合评估，就是一次很有意义的尝试。在评估过程中发现了一些执行不力的问题，并对此提出建议和意见，有力地督促了政府相关部门的执行。尤为难得是这是一种对于执行过程的及时监督，改变了过去出了问题再追究的事后监督方式，有利于及时纠正人大的不当决定，也有利于政府更有效的贯彻执行人大决定。当然，有监督无追究责任，仍然会使监督流于形式。对于责任的追究，各地正在开展积极的尝试，例如2004年北京市人大常委会审议的《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（草案）》中，第十四条就明确规定了国家机关对人大作出的决议、决定不执行或执行不力的，其主要负责人将被依法追究责任，而该市人大常委会副秘书长刘维林表示，这里的责任主要是指行政责任。而绍兴县政府在其制订的《落实县人大常委会决议决定意见建议暂行办法》第十四条就明确规定：县政府每年对决议、决定、意见和建议的执行和办理工作和列席县人大常委会会议情况进行考核，对认真执行和办理及列席会议的单位给予表彰。对执行、办理不力或不认真列席会议的单位，予以通报批评或减扣岗位责任制的考核分数。 笔者认为将政府对人大决定的执行和落实情况作为政府的政绩进行考核，即可行又有效，值得借鉴和推广。当然，这里还要避免年终考核前政府无故要求人大更改决定的情况出现，增强人大决定的权威。
（四）树立正确权力观念，提高人大自身素质，提升人大决定的质量
要促进大决议的贯彻落实，首先人大必须制定高质量的决定，该决定要具有科学性、可行性，并且符合最广大人民群众的根本利益。笔者认为制定人大要出高质量的决定，必须从两个方面着手：
1，树立代表人民的利益行使重大事项决定权的观念。人大在行使重大事项决定权的时候要克服杂念，纠正人大行使决定权就是与党争权、人大监督决定的落实就是在找政府麻烦的错误思想。以代表最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，本着对人民负责的原则，理直气壮地担当好这一职责。
2，地方人大常委会应切实加强自身建设，全面提高组成人员的能力水平和综合素质。一要善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题。二要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要进一步优化人大干部的知识结构、年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，从根本上提高决策者的素质。四要加强与"一府两院"及有关工作部门的联系，适当参与同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系代表和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，也才能真正树立起人大在人民群众中的威信。
注 释：
1]邓贵清、文家玲：《浅谈重大事项决定权的现状及对策》，http://5210.cn/gov/view.asp?id=614。
邓贵清、文家玲：《浅谈重大事项决定权的现状及对策》，http://5210.cn/gov/view.asp?id=614。
崔建华：《决定权还是议决权--人大重大事项议决权的几个理论问题》，《人大研究》，2006年4月。
田必耀 ：《 对地方人大立法规范重大事项决定权的解读》，《法制日报 》2003年3月。
不详：《一府两院执行人大决定不力将被追究责任》，《新京报》，http://www.qianlong.com。
孙聚高：《论地方人大依法行使重大事项决定权的切入点》，《唐山高等专科学校学报》， 2001年3月。
兰 海：《应当建立重大事项决定备案审查制度》，浙江人大网，来源日期：2004-10-25。
绍兴县人民政府关于印发落实县人大常委会决议决定意见建议暂行办法的通知(2003-12-28) http://www.shaoxing.gov.cn/2403/11839.htm。
行使重大事项决定权面临的问题及对策建议，王小兵：民主法制建设2004年第7期。
参考文献：
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