生育政策是影响生育率的重要因素之一，尤其对像我国这样的人口国家来说，为了控制人口数量，达到在较短时期内降低生育率减少出生人口的目的，往往采取严格控制生育的政策，逐步实现生育转变。生育政策并不是一成不变的。根据人口形势的变化，适时进行生育政策调整，使人口数量、质量、结构和分布诸因素处于相对均衡的状态，人口与社会经济资源环境之间的协调发展。
20世纪80年代以来，我国的生育政策经历了从严格控制生育到逐步放宽生育的演变过程。为了迅速控制持续增长的人口总量，1980年以后我国实行严厉的计划生育政策，推行一对夫妻生育一个子女的独生子女政策。历史地看，独生子女政策为我国在较短时期内控制人口数量促进人口与社会经济、资源环境之间协调发展发挥了重要的推动作用，从而为我国后来的经济起飞及长达30余年的经济高速增长创造了良好的人口条件。但是，独生子女政策片面地强调控制人口数量，相对忽视人口均衡问题，包括人口数量、人口质量、人口结构和地区分布之间的内部均衡和人口与社会经济资源环境之间的外部均衡，造成人口老龄化、少子化、出生人口性别比偏高等人口内部均衡问题和资源紧张、生态环境恶化、城市承载压力增加等一系列人口外部均衡问题。鉴于人口形势的变化，进人21世纪以来，我国对独生子女生育政策进行逐步调整，总体趋势由严格控制生育转向逐步放宽生育，先是允许双方均为独生子女的夫妇生育两孩（简称双独二孩政策），再到十八大决定启动一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（简称单独二孩政策），逐步完善生育政策，促进人口的长期均衡发展。
浙江省作为单独二孩生育政策首个落地的省份，2014年1月17日放开单独二孩生育政策迄今已愈半年。为了解这一生育政策的执行情况，笔者从2014年3月起，先后赴杭嘉湖三地相关部门交流座谈，实地考察城乡社区服务中心、计生技术服务指导站等基层单位。调研发现，我省单独二孩生育政策实施平稳有序，出生人口小幅增长，但是没有出现预期中的婴儿潮现象，说明放宽生育政策可能引起生育堆积的担忧完全多余。相反，却有大量符合政策的夫妇自愿放弃生育， 这一现象引起了笔者极大关注。因此，本文从人口长期均衡发展的角度，从深人分析我省持续低生育率的问题人手，关注过去一直被忽视的自愿放弃生育人群，研究生育水平长期低迷的原因及其对我省人口均衡发展带来的严重后果，并与完善现有的生育政策相联系，在此基础上提出现阶段切实可行的对策建议，完善生育政策，促进我省人口长期均衡发展。
―、我省的低生育率问题
(一）全省生育率长期持续偏低
总和生育率是衡量地区人口生育水平的主要指标。国际上，对于低生育水平尚无统一的划分标准，但一般认为总和生育率低于2.1的更替水平称为低生育水平；总和生育率低于1_5称为偏低生育率；总和生育率低于1，3称为超低生育率。按此标准衡量，自1983年起，我省的总和生育率一直低于2.1的更替水平，并从1兆9年的1.4下降到2000年的1.04,进一步下降为2010年的1.01。?可见，总体来说，我省处于低生育水平已有30余年，处于偏低生育率状态也有十几年。不仅全省总体的总和生育率长期持续低水平，而且年龄别生育率也是如此。峰值生育率大幅下降，全省育龄妇女的峰值年龄别生育率从2000年的149.07%下降至2010年的83.d，下降了65.60个千分点，降幅超过四成。
生育高峰年龄区间缩短，峰值生育年龄后移。生育年龄推迟导致的生育进度效应是生育率下降的另一个重要原因。与2000年相比，我省育龄妇女的生育年龄普遍延迟，晚育现象比较普遍。全省育龄妇女的平均生育年龄从2000年的26.09岁提高到2010年的27.97岁，10年延后了近2岁。同时，生育高峰年龄区间有所缩短，从2000年的22-26岁共5个单岁年龄组，缩短至2010年的24-26岁和28岁共4个单岁年龄组，并且生育高峰区间的最高生育率也从2000年的90沁以上，下降到2010年的90%以下。峰值生育年龄从2000年的24岁后移至2010年的28岁，比全国同期低4岁，并且虽然2010年的总体生育水平低于2000年，但27岁及以上年龄段的育龄妇女生育率却均高于2000年的生育水平，尤其是27-38岁年龄段，平均高14.53个百分点。在2010年全部有生育的妇女中，30岁及以上的“髙龄产妇”占30.29%,35岁及以上的“高危产妇”也占到11.07%,分别比2000年提高了12.81和8.32个百分点。这说明我省长期处于低生育水平，生育转变早已实现。
(二）浙北地区生育率相对更低
在全省生育率长期持续偏低的背景下，我省生育率水平还呈现出地区差异，杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山等浙北地区的生育水平，普遍比温州、金华、衝州、台州、丽水等浙南地区的生育率要低，浙南浙北生育率长期呈不均衡状态。2010年全省的总和生育率为1.01，浙北6市除了嘉兴市的总和生育率与全省持平以外，其余5市的总和生育率全部在1以下。相反，浙南5市除了金华地区的总和生育率（1.05)比较接近全省平均水平以外，其余4个市的总和生育率均在1.2以上，高于全省平均水平，也高于同期全国平均水平(1.18)。从浙北地区单个地市看，也呈现出同样的地区差异。以湖州市为例，湖州市总和生育率迄今已连续17年在1.2以下，计划生育符合率连续24年在9?%以上，人口自然增长率2000年以来一直保持在1%。左右。从县级层次看，全省总和生育率最高的依次是丽水市的庆元县（1.77)、景宁舍族自治县（1.76)和温州市的泰顺县（1.63)、文成县（1.5)，这些县全部分布在浙南地区。
生育水平的这种地区差异，既与我省经济发展水平的地区差异密切相关，也与传统文化对人们生育观念的影响差异有关。浙西南地区由于经济发展相对落后，多子多福传统生育观念的影响较深，男孩偏好更为强烈，导致计划外生育相对较多，总和生育率相对较高。而浙北地区自古以来就是我省传统的经济发达地区，传统生育观念影响比较淡薄，人们对生育数量、孩子性别等方面的需求不是很强烈，加上计划生育工作 基础扎实，群众的生育观念日趋理性现代，因此生育率相对更低。
(三）自愿放弃政策生育的人数不断增多
长期以来，为了控制人口数量，计生部门的工作重点一直放在违法生育人群上，较少关注符合计划生育政策却放弃生育人群。按照放弃生育原因划分，这一群体可细分为该生不生和想生生不出两类，前者指有生育能力却没有生育意愿即自愿放弃生育的人群；后者指有生育意愿却没有生育能力即非自愿放弃生育的人群。对于非自愿放弃生育的人群，可通过提高不孕不育技术改善医疗服务逐步解决。这类人数量虽然也在不断增多，但不是本文关注的对象。本课题重点关注的是自愿放弃生育的人群，这个群体的数量增长更快。这一群体又可分为终身不育和放弃生育二孩两类，前者指结婚后一胎都不生的人群即丁克人群，后者指按政策可以生二孩却放弃生育的人群即没有生足的人群，包括农村单女户、符合双独二孩生育政策和单独二孩生育政策却放弃生育二孩三种情况。根据浙江省卫生计生委的统计，自20世纪90年代以来，全省自愿放弃政策生育的累计人数已经超过同期计划外违法生育的累计人数，超过人数累计约20万人，其中杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴和舟山浙北6市合计放弃生育人数占80%左右。2010-2012年，上述浙北6市放弃生育人数占全省同期放弃生育总数的70%以上。以湖州为例，全市历年累计放弃生育人数约10万人，而计划外生育人数累计仅1.5万人左右。说明浙北地区放弃政策内生育的情况更为严重，实际生育率长期低于政策生育率，低生育率的内生性机制初步形成。
根据全国第六次人口普査数据显示，2010年我省第三孩及以上的多孩生育率仅为0.99%。，远低于全国同期指标2.18%h浙江省是计划生育先进省，浙北地区的计划生育工作相对好于浙南地区，政策外生育现象相对较少。2008-2012年，浙北地区的计划生育率均在97%以上，浙南地区的计划生育率相对较低，多数年份在92%以下，其中温州、台州和丽水3市的计划生育率更低，多数年份在83%-90%之间（见表3)。
(四）单独二孩政策实施后未出现预测中的生育堆积现象
作为全国第一批通过国家卫生计生委备案审核、第一个正式实施单独二孩生育政策的省份，我省于2014年1月17日率先实施单独二孩生育政策。单独二孩政策实施前，有关部门预测实施单独二孩生育政策后，我省出生人数增量头五年分别约为8万、10万、11万、11万、10万，累计共50万；此后十年将基本稳定在8万人左右。根据浙江省卫计委发布的最新数据，自2014年1月17日至2014年7月31日，我省共完成58920对单独夫妇再生育审批工作，实际再生育2444人，预计全年全省单独夫妇再生育的出生人数为2万人左右①。从我省单独二孩生育政策实施已逾半年的情况看，没有出现生育堆积现象，实际出生人数远低于原先预测数。当然，对一项生育政策的实施效果来说，半年时间确实有点太短，可能导致政策效果还未完全显现，生育能量尚未完全释放。即使如此，那也说明育龄夫妇从提出再生育申请到实施再生育行为存在时间上的错位。
二、持续低生育率的严重后果
持续低生育水平会严重损害人口均衡发展，主要是会引起人口结构和人口质量问题，而人口结构和人口质量则会更持久地影响经济增长及发展活力，这也是被欧日等发达国家的人口发展历程所证明了的。由于我国人口总量仍然在增长，控制人口增长的总量思维方式仍是社会主流的思维方式，导致人口长期均衡发展问题尚未引起足够的重视。事实上，从欧洲、日本、韩国、新加坡等发达国家从20世纪90年代以来的人口低生育率的发展过程看，生育率并非越低越好，低生育水平持续时间越长，要把低生育率扭转过来，甚至比控制生育更难。
(一）持续低生育水平导致人口内部诸因素失衡
人口发展要求人口内部的数量、质量、结构和分布
诸因素相互协调均衡发展。过去由于我国人口数量增长过快，导致人口与粮食、能源等经济社会环境之间的关系失衡，控制人口数量成为我国的首要人口问题。因此，我国人口政策的核心是控制人口数量，从20世纪70年代起，实施了越来越紧的控制生育政策，直至20世纪80年代推行独生子女生育政策，以达到在较短时间内尽快控制住人口不断增长的势头。人口内部的数量、质量、结构和分布均衡发展的问题被忽视了。经过30多年的控制生育以后，现阶段我国人口数量增长已得到控制，涉及人口结构、质量和分布等方面的人口老龄化、劳动力受教育程度、出生人口性别比、人口地区分布等均衡问题日益突出。以人口老龄化问题为例，我省人口老龄化起步早于全国，增速快于全国，老龄化水平也高于全国。2013年我省60岁及以上老年人口897.83万人，占总人口的18.63%,超过全国平均水平3.73个百分点，属于全国老龄化程度最高的两个省区之一，社会养老负担进一步加重。这些将严重影响到我省经济发展的活力和企业创新能力。
(二）持续低生育率导致人口与社会经济外部环境失衡
持续低生育率不仅导致人口内部诸因素之间的关系失衡，而且还造成人口与社会经济资源等外部环境的失衡。首先，低生育率导致劳动力数量减少和劳动力老化，老年劳动力比例持续上升，年轻劳动力比例不断下降，劳动力老化程度不断提高，影响经济发展活力和企业创新能力。2011年，我省劳动年龄人口数量达到峰值，为4169.4万人，占全省常住人口总量的比重为76.3%，随后不论是劳动年龄人口总量还是比重均开始下降，2013年这两个数据分别为4160.8万人和75.7%，劳动年龄人口进人负增长时期。人口老龄化还会降低储蓄水平，影响社会消费水平，从而影响我省经济的持续增长潜力。其次，低生育率导致家庭规模不断缩小，户均人数持续减少，我省户均人数从“一普”时3.87人持续减少至2010年“六普”时的2.62人，户均人口共减少1.25人。家庭规模小型化导致家庭养老功能不断削弱，社会养老任务加重，社会养老需求强烈，而社会养老供给又跟不上养老需求，导致社会养老供求矛盾突出，如何养老已成为我国当前一个突出的社会问题。第三，低生育率使年轻的户籍人口数量不断缩减，有的地方出现户籍人口与流动人口比例倒挂，影响区域文化传承和综合实力。
三、我省低生育率的原因分析
低生育率的影响因素非常复杂，既有人口政策因素、经济因素，还有依赖于文化背景存在的促进与制约因素。在生育政策日益宽松的宏观背景下，为什么我省生育率长期处于低迷状态？研究发现，育龄人群生育观念转变并且内化为自觉的理性生育行为、孩子抚育成本高昂以及父母价值观的变化是我省生育率长期低迷的主要原因。
(一）育龄人群生育观念明显转变并已经内化为理性生育行为
生育意愿指人们对终身生育孩子数量和性别的期望，涵盖意愿生育孩子数量、性别和生育时间三个维度。传统的生育意愿是早婚早育、早生多生、男孩偏好。改革开放以来，随着我省工业化、城市化水平的不断提高，城乡居民收入水平和生活水平也不断提高。工业化、城市化以及全球化的发展，带来婚育观念的现代化，晚婚晚育、少生优生、生男生女一个样的现代婚育观逐步形成，人们的生育意愿不断降低，导致自愿放弃生育的育龄夫妇不断增多。尤其是在我省经济相对发达、传统文化影响相对薄弱的浙北地区，人们生育意愿早已转变，并且内化为人们自觉的生育行为，成为低生育率的一个内生变量，使浙北地区的实际生育率长期低于政策生育率。
(二）孩子抚育成本高昂客观上导致低生育率
从经济的角度看，孩子高昂的抚育成本，包括抚育孩子的经济成本、父母的机会成本等是影响我省许多家庭放弃二孩生育的重要因素之一。在农业经济和家庭工场手工业时代，抚养孩子能够增加家庭的劳动力，从而很容易与产生收入的活动联系在一起。家庭经济决策很容易发现并承认生育和照料后代的经济价值，从而做出生育安排。在工业化和城镇化时代，大量的年轻农村劳动力向工业城市迁移，同时面临激烈的就业竞争、微薄的生存工资、日用消费品价格上涨和以住房为代表的不动产泡沫。他们反哺原生家庭的能力日趋衰弱，甚至不得不消耗父辈祖辈的储蓄，以支付在移民城市的生活费用。生育子女对家庭而言，更多地意味着支出，而不是收入，甚至多子女的家庭更容易陷入贫困。夫妻在作出生育安排时，首先会考虑他们能否养得起孩子、有没有时间照料孩子。因为照料孩子的责任，不仅会限制父母的工作时间和工作机会，妨碍父母自己的职业前途，那么，家庭很可能通过推迟、减少甚至拒绝生育，以维持个人的利益和生活水平。
(三）父母价值观的变化影响家庭的再生育决策
目前我省符合二孩生育政策的主流人群是20世纪70、80年代的出生人群，他们中的绝大多数是双职工，在就业形势紧张、职业压力加大、工作节奏加快的现代社会，他们的再生育决策需要得到父母的支持，需要父母帮忙照看孩子。我国传统观念认为传宗接代是家庭的头等大事，“不孝有三无后为大”，由祖（外）父母帮忙照看第三代是其义不容辞的职责，并且绝大多数祖（外）父母也乐意帮助照看第三代。因此，在我国，祖(外）父母帮助照看孙子女或外孙子女是非常普遍的现象。但是，目前我省主流育龄人口的父母大多出生于20世纪50、60年代，他们经历了改革开放以来经济高速增长、现代化程度不断提高的发展阶段，随之而来的是他们在生育观念、家庭观念及自身价值观念等方面的现代化。与其父辈多子多福的传统大家庭观念不同，他们大多是第一批独生子女父母，一生只生育一个子女，小家庭观念已经深人人心。对第三代也不求数量，有一个就可以了。他们在把子女抚养成人，又帮忙照看第一个孙子女后，不想再帮助照顾第二个孙子女。他们认为自己奉献了一辈子，应该为自己好好活几年了。因此，部分育龄夫妇本身有二孩生育意愿，由于父母反对而被迫放弃再生育。这种父母价值观的变化，影响了相当部分家庭的再生育决策。
四、完善生育政策促进我省人口长期均衡发展的对策建议
世界人口发展历程表明，生育率并非越低越好，过低的生育率长期持续会对地区人口均衡发展带来严重损害，甚至比人口增长过快带来的损害更大。人口是一个日复一日的慢变量，平时几乎感觉不到它的变化。只有当经过十几年或几十年川流不息的数量上的微小变化，累积到一定程度，就会产生人口质的变化。往往这时人们才感觉得到人口的变化，而且往往给人一种突变的感觉，似乎人口变化是一夜之间发生的。因为人口变化的这一特征，包括生育政策在内的人口政策调整必须要有很强的预见性，未雨绸缪。一旦形成低生育文化，要把总和生育率从极低水平重新提高至更替水平非常困难，某种程度上甚至比控制人口数量难度更大。因为低生育水平持续时间越久，对人口结构的破坏性累积效应越强。从我省的总和生育率现状看，生育率长期低迷的状况已经对我省人口长期均衡发展构成巨大的潜在威胁，必须从现在起就予以足够的重视并尽快采取切实措施，趁我省人口发展尚未失去弹性之前，及时调整完善生育政策，努力将我省的总和生育率提高至更替水平，促进我省人口长期均衡发展，确保人口安全。否则，当生育政策对生育行为的调节作用减弱时，不仅政策调整的选择余地较小，政策效果也难免打折扣，难以起到应有的效应。
为此，从现实性和操作性的角度考虑，我们提出以下对策建议。
(一）转变观念，统一认识，尽早放开普遍二孩生育政策
经过30余年的计划生育控制，我省已顺利实现从高生育率向低生育率的生育转变，并保持低生育水平的持久稳定。控制人口数量的战略目标已经实现，虽然人口总量仍在增长，但控制人口数量已非我省人口发展的首要目标。人口老龄化、出生人口性别比持续偏高、劳动力老化等人口结构和人口质量问题，即人口长期均衡问题是当前影响我省经济转型升级、社会持续健康发展的主要因素，因此，政府及相关部门应及时转变观念，统一认识，尽早将人口长期均衡发展确立为新的人口发展战略目标，实施普遍放开二孩生育政策的条件已经成熟。因为少生优生优育的现代生育理念在我省城乡家庭早已深人人心，尤其是在浙北地区的育龄人群中早已内化为理性的生育行为。因此，从人口长期均衡发展目标考虑，应加快生育政策调整步伐，目前的单独二孩生育政策经过一至二年的短暂过渡，在“十三五”初期完全可以转向普遍二孩生育政策，逐步扭转我省生育水平长期低迷的状况，促进人口均衡发展。当然，在普遍放开二孩生育政策的同时，必须严格控制三孩及以上的多孩生育，促进人口内部数量、质量与结构诸因素的均衡发展。
(二）完善计划生育政策与再生育服务，鼓励育龄人群按政策生育
综合考虑今年刚刚实施单独二孩政策和我省生育水平的地区差异，应在现有的计划生育政策框架下，通过完善现有的计划生育工作的考评体系、计划生育政策城乡一体化以及再生育服务等途径，鼓励育龄人群按政策生育。
一是完善计划生育工作考核评价体系，实行按地区分类考评。鉴于我省浙北和浙南地区生育水平差异、计划生育工作基础差异，应改革现有的计划生育一票否决制，对计划生育工作基础扎实的浙北地区的考评标准，是鼓励育龄人群按政策生育，而不是计划生育符合率，不是控制人们的违法生育，从而促使计划生育工作先进地区今后将计生工作重点放在减少育龄人群放弃政策内生育的人数，提高生育水平，改善人口结构，促进人口长期均衡上。而对浙南地区，由于计划生育率相对较低，存在一定的计划外生育现象，仍维持原来的计划生育工作考评体系。但是，即便如此，在全省生育水平长期低迷的情况下，浙南地区计划生育工作的重点主要是严禁三孩及以上的多孩生育。二是实施计划生育政策城乡一体化，使城镇计划生育政策向农村计划生育政策靠拢。也就是说，以后城镇单女户应该跟农村单女户一样，也可以生育二孩,保障城乡育龄人群生育权利平等。
三是完善再生育服务，鼓励想生又能生的城乡育龄人群按政策生育，提高政策生育率，缩小政策生育率与实际生育率的差距。这方面可以完善的地方有：优化再生育审批服务，提高审批效率。比如，针对本地户籍人口，可简化再生育审批手续，探索无纸化电子化审批方式。这样，既方便群众办理，节省再生育办证时间，又能提高政府部门的行政效率。针对夫妇一方为外地户籍的家庭，推广夫妇生育情况承诺制，由申请再生育的夫妇自行承诺没有违法生育，现居住地计生管理部门不必进行核实，简化服务，缩短办证时间。以特批方式满足少数双非家庭的特殊生育需求。主要有三种情况:双非夫妇中丈夫一方有兄弟二人,却只有一个成家，另一个没有生育能力；姐弟二人因弟弟弱智无法成家，姐姐招婿上门很想生育二孩；已生育一个子女，现有子女确实有一定视力或智力缺陷，但又够不上现有病残儿鉴定标准的。这些双非家庭的生育需求虽不符合单独二孩生育政策，但合情合理。建议在现有的政策条件下，予以解决。这部分人不是很多，满足他们的生育需求，不会影响计划生育大局，但可以大大改善党群干群关系。
(三）探索建立二孩抚育成本分担机制
调研发现，有相当一部分育龄人口符合生育政策却自愿放弃生育指标，其中一个重要原因是孩子的抚养成本高昂。为了消除育龄人群的这种后顾之忧，提高政策生育率，改善长期低生育率状况，应借鉴发达国家采取鼓励生育的相关政策，建立二孩抚育成本分担机制。比如，对于按政策生育二孩的家庭，政府可考虑延长育龄妇女带薪孕产假、丈夫的护理假或陪产假；取消独生子女奖励政策，比如，停发独生子女补贴和独生子女光荣证，农村宅基地分配中取消独生子女按二人计算的优惠待遇，在独生子女人园、人学、就业等方面也一并取消优惠条件；停止独生子女生育政策的宣传，相反应加强独生子女教育难、独立性差、家庭照顾资源削弱等不利影响，以及造成社会养老负担加重、人口结构问题突出等宏观人口问题的宣传。同时，大力宣传生育二孩给家庭教育、家庭养老等方面带来的积极作用，引导鼓励育龄人群按政策生育二孩，严格杜绝多孩生育；给予按政策生育二孩的家庭，减免二孩幼儿园人园费用等经济补助。对放弃生育二孩的家庭则不予补助，也不予惩罚。减少自愿放弃生育的现象，提高出生人口数量，达到既逐步改善人口结构，又控制人口总量的双重目的。
(四）尽早启动《浙江省人口与计划生育条例》的修订工作，为将来实施普遍二孩生育政策作好修订预案准备
尽管2014年1月17日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议刚刚对《浙江省人口与计划生育条例》第十九条进行了修订，允许一方为独生子女的夫妇经申请可生育二孩。但这仅仅是我省生育政策调整过程中的一个过渡政策，未来生育政策将会进一步放开，最终实施普遍二孩政策，即双方为非独生子女的夫妇也可生育二孩。如果要实行普遍二孩生育政策，一方面需要将《浙江省人口与计划生育条例》作重大修订，修订内容涉及生育调节、奖励与保障和法律责任等章节众多条款。另一方面，还涉及生育政策由控制生育向鼓励生育的重大政策转向问题。因此，需要组织政府部门、实际工作者、专家以及育龄人群等不同层次群体进行反复讨论，达成共识，统一思想。这一过程非常复杂，过程会比较长，需要提早启动调研程序，做好政策调整的预案准备。
作者简介：叶菊英，女，浙江省社会科学院公共政策研究所副研究员。
