摘要:在严格意义上,选举民主是指通过投票分配政治职位的民主形式。当代中国选举民主主要体现在人大选举、执政党党内选举与行政选举三个方面。当代中国选举民主的现状特征是“四个结合,四个偏重”。无论是从规范的角度还是经验的角度来看,中国选举民主都需不断完善。
关键词:中国式选a举民主;现状;趋势
在严格意义上,选举民主主要是围绕着各级各类政治职位分配而展开的选举活动。熊彼特就认为,“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”[1]这也符合经验判断,“在实际层面上,从古希腊史学家希罗多德的记载开始,民主的首要涵义是指人民的统治,单纯的民主仅指公开、自由、公平的选举”。 民主具有内生性,中国的选举民主也具有自身特色。这主要是指我们有三类政治选举。一是党内选举,主要是就执政党内各级领导职位与代表名额的分配而言的。二是人大选举,主要是指选举各级人大代表、各级人大常委会委员、正副秘书长、正副主席或委员长。三是行政选举,在我国,从村(居)委会、乡镇、地方行政领导班子一直到国务院总理的选举都属于这类民主。
一、当代中国选举民主的现状特征
(一)事前协商与正式竞选相结合,偏重于事前协商
不同的民主形式具有不同的适用范围。“当政治竞取的对象(如政治职位、公共政策、政治价值等)不可分割而只能独占时,多个竞争者在无法达成一致的情况下,就只能采取利益对决式的多数裁决方式——选举民主,来实现政治资源的和平谋取,照顾到多数人的利益或价值诉求”;反之,如果政治竟取的对象就其性质来说可以分割与共享时,我们则可以通过协商方式来实现民主。
采用选举民主与协商民主二分法是我们考察中国民主政治常用的一种方法。用《中国的政党制度》白皮书的话说就是:“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。在中国,人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商,尽可能取得一致意见,是社会主义民主的两种重要形式”。但是,这两种民主形式在中国是有交叉的。人大虽然主要实行的是选举民主,但也有协商;政协实行的虽然主要是协商民主,但也有票决。而且,当代中国政治过程奉行的一直都是协商优于票决。用周恩来的话说就是:“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论”。由这种“议事精神”所决定,在当代中国的民主政治过程中,“不是只看重党派之间桌面上表决的结果,而是更看重会前执政党与参政党之间一系列的研讨、协商以及会上的反复讨论”。单就政治职位分配而言,这种精神也是存在的,主要是各级各类候选人在正式确定之前的协商比正式的竞争选举更为重要一些。
(二)实体民主与程序民主相结合,偏重于实体民主
实体民主侧重于从目标层面上去判定民主,程序民主侧重于从程序上确保民主的实现。人民民主理论是“偏重实质民主的理论”。中共从成立之日起就将人民群众当作未来实现民主的主体,并将建立社会主义国家当作实体民主的理想目标。建国时的《共同纲领》就规定:“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权”,“中华人民共和国的国家政权属于人民……各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间,各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会”。1953年的人大选举法除了规定全国与地方各级人大代表“由各民族人民用普选方法产生之”,还规定“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民,不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,均有选举权和被选举权。妇女有与男子同等的选举权和被选举权”。其后的宪法、选举法也一直体现了这种精神。人民仿佛在一夜之间就获得了选举权与被选举权,中国迅速确立起了实体民主。
但相比于实体民主,我们程序民主建设仍然任重道远。这主要有两个原因:一是历史起点与逻辑起点的落差。按照马克思主义的社会更替观,社会主义民主政治的逻辑起点是充分发展的资本主义民主。建国后我们很快就建立起了社会主义新型民主,民主政治的逻辑起点很高。但在历史起点上,社会主义民主却不是建立在资本主义政治文明充分发展的基础上。这个判断和定位概括说来就是“制度起点高,基础比较低”。这种逻辑起点和历史起点的落差决定了程序民主建设任务重。二是程序民主在建国后较长时间内没有得到足够重视。党的第一代领导集体在高扬实质民主的同时,未能有效地建设程序民主。因此,人民当家作主的意识就不能落实为实际的操作。党的第二代领导集体在吸取以往教训的基础上才“在高扬实质性民主的同时,着手建设程序性民主”。由于起点低、时间短,虽然我们的实体民主比较健全,但程序民主尚不完善。比如,差额选举的形式主义比较突出;有些地方选举人充分表达意愿的条件和环境不够宽松,不仅没有扩大提名和选举环节的民主,反而限制提名、做工作要求提名者撤回提名或要求被提名者不接受提名;有的地方采取种种技术措施限制选举人正常表达自己的意愿,甚至用频繁调动的方法改变选举结果。许多地方政府干部选举中问题候选人能够顺利通过人大关也反映了程序民主的不健全。
(三)直接选举与间接选举相结合,偏重于间接选举
中国存在着广泛的直接选举。1.在人大选举中,依照选举法,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表都由选民直接选举。2.在行政选举中,村(居)委会班子基本上都由直选产生;在乡镇层面,自1998年四川、山西、深圳开始引入直选后,目前已在许多地方试点推广;在地方政府选举中,自2000年长治市开展公选正处级职位干部的探索后,目前已在江苏、浙江、广西、江西、广东、云南等地试点或推广。3.在党内民主中,自1991年初山西省河曲县城关镇岱岳村首创“两票制”选举村支部以来,直接选举党支部已由试点阶段转向全面稳步推进阶段并形成了良好态势;在乡镇层面,自1998年四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记以来,各地也在积极探索,截止2009年8月底南京市363个城市社区全部采用公推直选方式选举党委班子和委员;在地方政府层面,2003年江苏沛县公推公选县长,金坛市公选市长。
尽管直接选举很多,但在各类选举中主要还是间接选举,而且越是高层选举越体现出间接性。从人大选举来看,从设区的市、自治州的人大代表到全国人大代表都由下一级人代会选举产生,人大常委会班子成员也都是间接选举的。这样,全国人大代表的选举要经过三到四级的间接选举才能产生。从行政选举来看,除了村(居)委会的直选合法外,乡镇、地方层面的直选都处于探索阶段,还没有全面铺开,也没有法律依据。因为宪法明确规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。就党内选举来看,无论是乡镇还是地方党委、纪委的选举,也都和行政领域的选举一样处于探索阶段,没有法理基础,其开展主要取决于上级的支持。
(四)选举平等性与差别性相结合,偏重于差别性
人民民主理论一直强调选举的平等性。国家宪法和人大选举法则规定,除了被依法剥夺政治权利者,凡年满十八周岁的公民,“不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”。村委会选举法也作了相同的规定。最新修订的人大选举法更是明确规定城乡按相同人口比例选举人大代表。中共党章规定,党员有“行使表决权、选举权,有被选举权”。《中国共产党党员权利保障条例》规定:“每个正式党员都享有选举权和被选举权……参加选举的党员有权了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人。党员有权经过规定程序成为候选人和当选。”
但在实践中,选举民主却体现出较强的差别性。这主要体现以下方面:一是突出执政党党员的政治身份与资历。这在党内选举和行政选举中比较明显,而且这种门槛越往高层越明显。如在九届全国人大代表中,中共党员比例高达70%以上,十届则达到72.99%。某市市级人大代表总数1360名,党政及企业单位副科级以上干部占了1184人,占87.06%。二是强调族群身份。主要是不同民族、行业要有特定的人大代表,选举还会照顾到个人的社会贡献与知名度,一些明星、老板、劳模等都有组织安排(有学者称为一般性政治安排)。党内选举也如此。“党的地方各级代表大会代表中应有各级领导干部、各类专业技术人员、各条战线先进模范人物、解放军、武警部队等各方面的代表。代表构成的指导性比例由召开代表大会的党的委员会根据实际情况确定……党的省、自治区、直辖市代表大会代表中各类专业技术人员和各条战线的先进模范人物占代表总数的比例一般不少于25%。”[10]三是强调性别身份。人大选举、党内选举与村委会选举方面的法规都规定,在选举中妇女应有适当名额。人大选举法更是明确规定,在人大代表选举中“应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”在行政领域,各级领导班子的配备也明确规定要有女性。四是与户籍挂钩,非户籍常住人口的选举权得不到保障。此外,在实际选举中,还有变相限制代表提名权、“巧”设代表提名障碍、设法制约代表酝酿权、为难代表自由选择权等现象存在[11]。
二、当代中国选举民主的发展趋势
(一)竞争性选举会逐步增加
从规范来看,民主的核心是授权,选举则是民主选择到的解决这一问题的最优手段。“选举作为一种政治实践,是现代民主制度的基础。”[12]虽说选举不是民主的全部,但竞争仍然是“自由选举”的一个基本特征[13]。这主要有三个原因:1.市场经济改革的要求。“竞争性选举是近现代社会以市场为核心的经济生活在政治生活中的一种典型反映,是选举制度的核心和灵魂。有了竞争机制,才能使选举成为一种民主开放的选举,一种在全体选举人公开监督下的选举,选举结果才为人民所真正接受,具有权威性。完全可以说,没有竞争性,选举难免走过场、走形式,选举制度必然在很大程度上失去它应有的民主政治功能。”市场经济条件下产生的利益分化与竞争“必然转变为对政治利益的竞争”。因此,竞争性选举是“公民实现选举权的最佳形式”[14]。2.由政治职位的稀缺属性所决定。在任何选举中,因其名额是稀缺的,竞争成为必然。3.差额选举是“当前选举中存在竞争的制度性因素”[15]。实行差额选举的实质是在扩大公民民主权利的基础上,将竞争机制引入选举之中。正是基于这种认识,党的十七大报告指出,要“坚持党管干部原则,坚持民主、公开、竞争、择优,形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度,完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系,完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法”。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也规定:“坚持民主、公开、竞争、择优,提高选人用人公信度”。新修订的人大选举法增加了候选人要与选民见面、设秘密写票处等规定,也都强调了选举的竞争性[16]。
从经验来看,一方面,竞争机制不健全已经影响了选民选举权的实现程度和实现质量。另一方面,新时期以来,各地在各级各类选举创新中都推出了许多竞选模式。以党内选举为例,自1998年秋四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”党委书记以来,各种竞争性选举创新层出不穷。1999年山西临猗县卓里镇“海推直选”产生党委书记,2001年四川省雅安市全面实行乡镇党政正副职“公推公选”、一般干部“零起点竞争”,2004年底江苏射阳县组织基层党委民主推荐县委委员和候补委员。党内的竞争性选举在推行过程中取得了很大的成效,其发展趋势符合执政党的政治预期和党的群众路线要求,扩大竞争性民主的基本条件已经具备[17]。主要行政干部选举选拔过程中的竞争性也体现出同样的逻辑。在理论界,胡伟教授认为,“在实现党内民主的具体措施上,应以实行差额选举,强化选举功能作为起点。可考虑逐步增加中央委员会选举差额的比例,争取每次选举差额比例提高5%至10%。条件成熟时可考虑把差额选举扩大到政治局与常委选举中,然后逐步推广到省市与基层”[18]。
(二)选举的程序会逐步完善
完善程序民主是实现实体民主的前提。罗尔斯就把公正的程序比喻为“切蛋糕”的规则[19]。安东尼·吉登斯甚至认为“民主本身只能以程序性的方式加以界定”[20]。中国选举民主尽管偏重于实体民主,但新时期以来我们除了不断完善实体性规范外,还先后颁行了一大批具有程序意义的制度规范,选举民主的程序正逐步得到完善。在人大选举方面,重新制定并修改了人大选举法和人大组织法。在基层自治层面,1998年正式颁发村委会组织法。在党内民主方面,先后制定颁发了《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例》。在领导干部选举选拔方面,《党政领导干部选拔任用工作条例》等则对党内选举与行政选举作了比较详细的规定。
从经验来看,基层自治层面的选举民主首先是作为程序民主出现的。“就形式而言,中国基层群众自治中民主先行的具体表现则是程序民主先于实体民主,或者说选举程序重于选举结果。比如在村委会选举中,先后经历了由委任制到选举制,又由等额选举到差额选举,再由间接选举到直接选举的三个阶段。在这一过程中,为了保证选举能够真正体现选举人的意愿,基层群众创造出各种选举方法,以确保选举的公平公正。如‘海选’、‘两票制’等就是程序民主先于和优于结果民主的具体表现,也是民主先行在基层群众自治实践中的具体表现。”[21]事实上,各种选举民主的模式创新都是从完善程序开始的。比如,2003年江苏沛县公推公选县长过程包括发布公告、报名与资格审查、二轮民主推荐、驻点调研撰写调研报告、演讲答辩和现场民意测验、差额考察、全委会票决、依法任命等程序。在民主推荐阶段,先召开有754名县处级干部参加的首轮推荐会,从符合条件的70名报名者中推荐出12名人选;第二轮推荐由29名市级领导干部从第一轮推荐产生的12名人选中再推荐出6名。为杜绝不良现象,在通知与会人员时不提前告知会议内容,推荐会上当场划票投票计票,有关人员现场监督。公开选拔阶段取消了文化知识测试,在驻点调研、撰写调研报告的基础上,组织演讲答辩、民意测验,重点考评推荐人选的综合素质和实际工作能力。最后的综合得分按调研报告、演讲答辩和民意测验3:3:4的积分比例计算,选出前3名进入组织考察程序。组织部门对这3名人选进行差额考察,市委全委会对考察确定的2名建议人选进行无记名投票表决,最后确定1名作为县长候选人提交县人大常委会和人代会依法选举任命。党内选举创新也是从完善程序开始的。
(三)直选的范围会逐步扩大
尽管中国选举民主以间接为主,但执政党对于扩大直选范围是有路线图设计的。早在1956年7月21日,周恩来就说过:“人民代表大会代表,我们现在还不是普遍实行直接的、秘密的选举,全国的经济和文化水平还没有发展到具备这样的条件。”[22]邓小平同志在1987年明确说:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举,县级和县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口,人民的文化素质也不够,普遍实行直接选举的条件不成熟。”[23] 这是就人大选举而言的。彭真很早就指出,村民选举自治“是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力”[24]。2006年9月5日,******在接受欧洲媒体采访时也重申:“民主建设特别是直选,要根据国情循序渐进。中国政府坚信,群众通过基层的直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡,管好一个县、一个省,真正体现国家是人民当家作主。”[25]这是就行政选举而言的。在党内选举方面,则“要推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”[26]。
而在经验层面,如上所述,除了人大选举外,无论是党内选举还是行政选举,其直接选举的层次都已突破了体制约束而向上延伸。从前者来看,很多乡镇党委纪委实行了直选,贵阳市甚至探索了县委书记的直选。从后者来看,直选乡镇长在四川、江苏、云南开展得轰轰烈烈;2003年10月,江苏沛县公推公选县长,金坛市公选市长。十七大以后,这种直选范围进一步扩大。在理论界,浦兴祖教授认同直选乡长是“迟早要走的一步”[27]。童大焕先生称贵阳市公推竞选县委书记为“破冰之旅”、“形势所迫,大势所趋”。他并且“相信这不会是孤例,而是党和国家和地方上下一致深思熟虑的制度性安排”[28]。
(四)差异性选举会逐步减小
马克思主义经典作家一直关注于消除选举的差异性。在他们的实践活动中,共产主义者同盟“这个组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”[29]。亨廷顿认为,“一个现代民族国家,如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的,而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票,并且实际上每个成年公民都有投票权,那么,这个国家就有了民主政体。根据这一定义,选举是民主的本质。”[30]这里所强调的都是选举的公平、公正、自由,即要消除选举中的差异性。从规范上讲,中共一直致力的人民民主就是要不断消除选举的差异性。毛泽东在抗战时期就强调:“抗日统一战线政权的选举政策,应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人,不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度,均有选举权和被选举权。”[31]这一理念一直延续到建国后。1953年,邓小平在对人大代表《选举法》草案进行说明时就承诺:“随着我国政治、经济、文化的发展,我们将来也一定要采用更为完备的选举制度……过渡到更为平等和完全平等的选举”[16]。他强调,“选举人对于代表候选人的提出和代表的选举完全可以自由地选择自己认为满意的和认为必要的人。”[32]1979年制定的人大选举法历经修改,也都对确保选举民主的平等性提出了要求,新近的修订则实现了城乡公民选举权重的平等。
从经验来看,选举民主中的差异性也在逐步消解。前述有关案例虽然反映了人大选举中的不平等,但自荐候选人出场本身就是对差异性的解构。在党政选举中,许多地方也允许自荐候选人登场,如江苏的“三荐两会”模式。实际上,选举过程中非组织提名人当选、农民工异地参选都是对差异性的突破。在理论界,有学者在论及人大选举时指出,随着社会发展与社会结构的分化,“社会成员的角色、身份、地位出现不断调整和重组,在这种新形势下,再继续强调人大代表的结构已渐显局限性。”首先,如何确定代表的身份存在一定的困难。其次,以代表结构来组建人大,其背后的理念是社会不同的群体要有各自的代表,出身哪个成分就代表哪个成分。这在逻辑上是否成立是存有疑问的,“人大首先是国家权力机关,它所要求的代表需要具备足够的参政议政能力,而这一能力的起点在于把握民意的意愿和能力。”因此要“淡化身份因素,强化责任义务,让优秀人物的智慧和才能在人大这个制度平台上得以充分的集中和利用,才应该是完善人大制度的重点之所在。”[33]
三、小结
“不管党也好,政也好,根本的问题是选举。”[34] 经过60多年的发展,中国的选举民主尽管还存在着一些问题,但在规范层面,国家对选举民主的理性设计与建构一刻也没有停止;在经验层面,选举的竞争性正逐步增加、程序正不断完善、直选范围正不断扩大、差异性正逐步缩小,而理论界也出现了诸多吁求。因此,我们与温总理一样相信,“中国的民主将继续发展。二三十年之后,整个中国社会将变得更加民主、更加公正,司法制度将进一步改善”[35]。
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