摘 要:在中国政治运行过程中,中央及地方各级党的常委会事实上分别承担着全国以及各地方绝大多数重大事情的决策,主导着中国现代化建设的全过程。以各级常委会为核心的权力运作机制事实上构成了一种体制。常委会的决策直接关系到人民群众的切实利益和国家的长远发展,其健全与完善对于党内民主具有示范效应和带头作用,是党内民主制度创新的重要目标与突破口。在实际运作中,常委会体制存在决策权过大和权力过于集中、容易出现决策的非科学化以及监督乏力等问题。健全与完善常委会体制的根本路径是明确权力范围,使其真正回归其制度设计的本源。
关键词:常委会体制;党内民主;制度创新
党员代表大会、党委会(全委会)和常委会是中国共产党的基本组织制度和领导制度,也是中国实际政治决策及其执行的制度载体。在“三会”(党代会、全委会和常委会)中,常委会实际上又处于核心地位,是中国现实政治运作的“神经中枢”。常委会作为党的领导制度的核心,实际上已经构成了一种决策体制,即常委会体制。然而,从权力授受关系来看,常委会的权力直接源于党代会及全委会的委托授权,而其终极权力源于全体党员。常委会作为事实上党的决策主体,在很大程度上已经超出了其权力运作的空间与范围,故而在运行过程中必然会导致民主不足等问题,从而对决策造成不利影响。健全与完善常委会体制,对于切实推进党内民主建设无疑具有重要意义。基于此,本文试将常委会体制单独提炼出来作为研究对象,分析其对党内民主制度创新的重要性以及其实际运作中的问题与困境,并在此基础上探讨健全与完善常委会体制的具体制度路径。
一、常委会体制对于党内民主制度创新的重要意义
近几年来,学术界对党内民主及其制度建设(包括常委会制度)的研究成果颇多。但对常委会决策是否能构成一种体制还有不同看法,学界鲜有人将“常委会体制”单独提炼出来作为一个研究对象,将其与党内民主制度创新结合起来研究。由此导致的结果就是对常委会作为事实上的决策体系及体制在中国实际政治运作中的极端重要性认识不够充分,故而可能会低估常委会体制对于党内民主制度创新的重要意义。党的十六大报告、十七大报告以及十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中,都提到了完善党委内部包括常委会在内的工作机制和决策程序等问题。勿庸置疑,常委会体制不仅存在,而且对党内民主制度创新尤为关键。
党内民主作为政党的基本价值原则,需要一系列的制度来体现和保障。制度建设是发展党内民主的关键。正如邓小平所说的:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]十六大报告也指出:“要以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”党内民主制度是一个完整的体系,包括选举制度、决策制度、监督制度以及执行制度,等等。在整个制度体系中,选举制度是基础和前提,领导制度和决策制度是关键。选举是党员行使民主权利的重要方式,是政党获得统治合法性的基础手段。决策是核心和关键。中国共产党是执政党,其制定的方针和政策直接关系到人民的福祉和国家的兴衰。因此,党的决策体制至关重要。以各级常委会为核心的权力运作机制事实上构成了一种体制。常委会体制作为党的核心领导制度和决策体制,它的权力配置和运行方式直接关系到决策的民主化和科学化程度。随着改革开放和市场经济体制改革的不断深化,利益多元化的趋势越来越明显。如何平衡与协调各利益群体的利益,解决改革中出现的深层次矛盾与问题,是中国共产党的决策机制面临的重大考验。因此可以说,常委会体制的改革与完善,不仅是党内民主制度创新的重要目标,同时也是当务之急。
党内民主建设是一个长久的系统性工程,找到一个最佳突破口和选择最有效可行的路径至关重要。对于这个问题,学术界和理论界有着不同的看法。在路径选择上,存在着上层推动和基层突破两种不同思路。上层推动就是要从中央做起,以逐步扩大选举为突破口来推动党内民主进程。基层突破就是如十七届四中全会上所提到的:“以保障党员民主权利为根本,以加强党内基层民主建设为基础,切实推进党内民主。”17从制度改革的层面讲,一般认为,要从党内选举制度和党代会常任制作为突破口,切实推进党内民主。笔者认为,选举制度改革是党内民主建设的基础,决策民主是党内民主的关键,从完善党的决策机制为突破口,推动党内民主制度创新是最为有利和最有效的选择。由此可知,各级常委会是各级党的核心领导机构和决策机关,在实际政治运作中具有举足轻重的地位。因此,常委会体制的改革与健全,对于党内民主具有示范效应和带头作用。这体现在:实行常委会体制权力配置合理化和运行机制的民主化,不仅有利于科学决策,更重要的是有利于保障党员参与决策的权利,有利于培养党员作为党的权利主体的民主意识和提高参与能力。一个权力配置合理和运行民主的党委常委会,是落实党员知情权、参与权、选举权、监督权的有效的制度载体。实行常委会体制权力配置和运行机制的民主化,对于扩大中国共产党领导国家的公信力,夯实执政合法性,带动基层民主和实行人民民主都具有极其重要的推动作用。从此意义上讲,常委会体制的改革与完善是党内民主制度创新的重中之重,对推动党内民主进程具有不可替代的带动作用。
二、常委会体制在实际运作中存在的问题
从理论逻辑来看,常委会制属于委员会制的一种,其制度设计的理论基础就是民主集中制。民主集中制的本质就是民主,因此,常委会体制的最终价值取向就是党内民主。从历史逻辑看,常委会体制的产生和长期存在是不断适应环境变化的产物。然而在实际运作中,常委会决策出现许多问题与制度性障碍。具体而言,这些问题主要体现在三个方面:
第一,决策权过大,容易导致权力过于集中趋向常委会,特别是容易出现“一把手”专权。作为全委会的常设机构,常委会设置的初衷就是为了更好地集中统一行使权力,以便更好地贯彻和落实党员的意志,从而真正体现党内民主的价值。故而,常委会的主要职能是行使执行权和一些常规事务及紧急状态下的决策权。并且根据现行《中国共产党章程》的规定可知,从权力授受关系上看,全委会的权力源于党代会的授权,常委会的权力源于全委会的授权。因而正常来说,从党代会到全委会到常委会,其决策权的权重是越来越小,其执行权的权重是越来越多。然而,由于党代会不能或没有经常召开,全委会也由于成员较多,经常召集全体会议在实际操作上存在困难和经常召开会议会导致成本过高等客观因素的存在,因而造成常委会事实上具有超越其权限范围的决策权力。由于决策权力过大,权力过于集中,故而容易出现常委会集权,特别是书记集权和专断(即“一把手”专权)的问题。
第二,容易出现决策的非科学化,从而导致决策失误。决策科学化是指决策者基于充分的科学资料的基础上,按照一定的程序和方法做出决策。决策的科学化是避免决策失误(特别是出现重大失误)的基本保障。做到决策科学化的基本前提是决策民主化和决策程序规范化。常委会由于决策权力过大和过于集中,结果往往会出现威胁集体决策原则,出现“一把手”个人专断的问题。常委会体制中,名义上实行的是一人一票,少数服从多数的原则,但是,由于常委会内部实际上存在书记、副书记和普通常委之间的权力关系不平等,一些党委“一把手”民主意识淡薄,家长制作风盛行,加上书记办公会议或书记碰头会等非正式决策制度的存在,因而使得一般常委对决策难以形成有效的影响,结果在决策中常出现可能违背大多数常委成员真实意愿的表决,成为典型的“伪民主”。这样一来,决策的非民主化导致决策很难科学化,从而最终在决策上出现失误。建国以来在许多重大问题上出现失误,归根到底是由于缺乏民主所导致的。此外,由于常委会内部议事和决策规则不完善,没有完全做到规范化和程序化,因而在决策中存在很大的随意性,经常出现“拍脑袋”的决策现象。另外,由于常委会内部权力结构不合理,常委会成员来自不同的部门,各自分管领域不同,因而关注点不同,加上信息不对称的存在,也使得许多决策难以达到科学性。
第三,容易出现监督乏力,无法形成切实有效的监督。各级常委会作为掌握很大权力的核心领导机关,对其进行有效监督的难度很大。尤其是对“一把手”的监督,更是监督难点中的难点。尽管对常委会进行监督的主体不可谓不多,按理说足够形成对常委会的有效监督,然而实际监督效果却不尽如人意。之所以如此,其根本原因在于权力结构关系不合理和监督机制缺乏现实可操作性造成的。由于各级常委会在该层级的领导核心地位,实际上掌握了超越其权限范围的“绝对权力”,因此使得各种外部监督很难奏效。从权力授受关系看,常委会的权力来源于全委会和党代会的授权,因此必然成为授权机构的监督对象。然而,实际上从党代会到全委会再到常委会却“形成了一种‘倒金字塔’型的权力机构”。故而党代会和全委会也难以形成对常委会的有效监督。而党代表、普通党员和普通群众由于党内民主不足及缺乏有效的可操作性的监督机制,因而更难监督常委会。从常委会内部监督来看,由于事实上存在权力关系不平等,特别是普通常委与书记之间权力关系不平等,因此,内部也难以形成有效的互相监督。由于内外部监督不足,权力不能得到有效制约,地方各级常委会成员出现****特别是“一把手”出现****就在所难免了。近年来,地方党委“一把手”****现象的频发,充分说明了监督的乏力。
以上三方面问题的存在,从理论上说是民主集中制的内在困境在现实运作中的体现。民主集中制是民主和集中的有机统一,是民主和效率的统一,其本质在于体现民主价值。但是,在实际操作上往往很难把握民主和集中之间的度和关系,因而容易出现极端民主化和过度集中两个极端。相对而言,在两个极端之间又往往更容易出现忽视民主而趋向集中的倾向,即无民主的集中。可见,民主集中制的困境主要体现在实践把握上而不是制度本身问题,主要体现在实际操作中更容易出现集中趋向,对此必须要有清醒的认识。据上已知,常委会这种制度设计体现了民主集中制原则,是体现集体领导和个人分工负责相结合、实现党内民主的有效载体。其出现的问题也是实践运作上的问题,不是制度设计本身带来的结果。因此,由它带来的三大问题是可以通过健全与完善具体的操作制度来解决。
三、健全与完善常委会体制的具体制度路径
常委会体制在实际运作中存在的最主要问题就是决策权力过大。决策权力过大的根源在于常委会的权力范围不清晰,权力范围不清晰主要表现在全委会与常委会之间的权力关系没有从根本上得到理顺。因此,健全与完善常委会体制的根本路径在于按照现行《中国共产党章程》的规定,彻底明确党代会、全委会与常委会三者之间的关系,改变实际存在着的“倒金字塔”型的权力结构形式,从而使常委会真正回归其制度设计的本源,即主要作为行使执行权和全委会委托的常规决策权及非常状态下的决策权的机构。也就是说,常委会作为领导机关,其最重要的职权就是以执行权为主、决策权为辅。其性质相当于全委会的执行委员会。当然,实现这个目标是一个循序渐进的过程,不可能一蹴而就。因此,现实的选择就是要更多地发挥全委会的作用,逐步将一些重大问题的决策权由常委会向全委会和党代会转移。正如十七大报告中指出的要“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制,发挥全委会对重大问题的决策作用”39。常委会的“权力瘦身”是完善常委会体制的根本出路。不过,由于各种现实和客观的因素,常委会作为重要决策机关的地位依然十分关键,在各级党委中依然起着领导核心作用。因此,还必须通过改革和完善常委会体制的具体程序和规则,使其成为其决策权力范围内进行民主决策的制度载体,成为推动党内民主制度创新的典范。从权力产生与运行的逻辑顺序来看,常委会体制的健全与完善可以从完善选举、细化决策规则和议事程序、强化监督和问责三个方面来进行。
(一)完善常委会的选举
就常委会选举来看,依然存在许多缺乏可操作性的问题。这些问题主要体现在常委候选人的提名、差额、竞争选举和其它具体的选举流程规则三个方面。就常委会候选人的提名来看,存在着提名方式单一,不能充分反映党员意志以及操作规则不完善等问题。就地方层面来看,根据1994年颁布的《中国共产党地方组织选举工作条例》的规定可知,常务委员会委员和书记、副书记候选人由上届党委常委会提出,然后再报上级党委审批250。可见,常委会候选人提名方式过于单一。虽然在《中国共产党地方组织选举工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》中,都提到在常委会候选人或地方党政正职推荐人选产生之前要听取各方意见,进行充分酝酿,但是由于缺乏细则的规定,导致随意性很大,由此为暗箱操作打开了方便之门。因此在候选人的产生上,如果不加以改进,很显然难以体现民主性和科学性;在差额选举和竞争性选举方面,《中国共产党地方组织选举工作条例》规定:“党的地方各级委员会和纪律检查委员会常务委员候选人数,应分别多于应选人数一至二人。”250可见,差额选举的人数过少,并且书记和副书记是等额选举,另外没有规定公开竞选。在具体的选举流程方面,许多选举细则如选举主持、公开竞选、资格审查、选举监督等方面都有待于健全。上述问题归结起来说明,常委会的选举制度还需要进一步完善,需要真正体现更多的民主性。具体而言,在提名推荐制度上,要以充分保障党员民主权利,落实党员知情权、参与权、选举权为基础,按照十七届四中全会提出的“完善党内选举办法,改进和规范选举程序和投票方式,改进候选人介绍办法”的要求,扩大提名推荐权的范围。把单一的由上届党委常委会提名扩大为上届党委常委会提名、同级党代会的党代表提名推荐甚至是党委委员自我提名等方式。常委会组成人员是在全委会中产生,不再需要进行资格审查和民意调查,因为这些步骤已经在产生全委会时已经完成了。因此,候选人就可以直接由全委会选举产生(个别试点县可以直接由党代会选举)。就差额选举而言,常委会差额比例过低,应该扩大到3人以上,具体差额人数可以根据各地实际情况而定。不过,差额选举的本意是为了扩大竞争性,而不是把差额作摆设。由此必须规定差额选举的细则。为了提高选举的公开竞争性,在选举时要邀请部分党代表和部分普通党员列席选举会议,听取候选人的介绍后再由全委会选举。整个选举过程要体现民主,要对选举流程作详细的规定。因此,在建章立制方面,必须在《中国共产党地方组织选举工作条例》的基础上,再对党内选举作出细致规定。
(二)细化常委会的议事规则和决策程序
常委会的议事规则和决策程序是健全常委会体制的中心内容,是党内民主制度创新的重点。决策事关重大。然而,正如上面所述,常委会由于权力过于集中,内部权力关系不平等,容易出现实际上“一把手”决策取代集体决策的现象,加上决策程序和规则不完善等等原因的存在,导致难以实现科学决策。因此,必须在制度上明确常委会的决策权限,细化常委会的议事规则和决策程序。具体而言,需要在明确决策范围、议程设置、咨询和旁听制度等方面来制定常委会的议事决策规则。
首先,确定常委会的决策范围。全委会和常委会之间的权力边界不清晰,因此,在操作上就存在常委会越权的现象。1996年颁布实施的《中国共产党地方委员会工作条例》,是地方党委及其常委会展开工作的主要法规依据。但是实际上其对全委会与常委会的职责划分比较模糊。如该条例规定,全委会在党代会闭会期间领导本地区的工作,其职责之一是“对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题作出决策”256。常委会在全委会闭会期间主持经常工作,其职责之一是“对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设等方面经常工作中的重要问题作出决策”257。很明显这里留下的疑问是,“领导本地区的工作”和“主持经常工作”之间到底是什么关系?“重大问题”和“经常工作中的重要问题”怎样区分?此外,条例还规定了常委会的另一职责是“对必须由常委会决定的其他重要问题作出决定”257。到底怎样把握和理解“其他重要问题”?由此可见,对于常委会的决策范围,在《中国共产党地方委员会工作条例》中缺乏明确而刚性的规定,因而给各地各级党委常委会留下了很大的自由裁量空间。因此,该条例完全有必要进行修改和完善,特别是要明确界定全委会及常委会的权力边界。如有学者建议,最好是用列举的方式详细界定全委会和常务会的决策事项32。各级党委常委会可以在该条例的基础上,针对本地区的实际,制定详细的常委会议事规则,其中首先就要用列表的方式列出常委会的决策范围与事项。
其次,合理设置议程和重大问题实行票决制。议程设置是决策的重要环节,关乎到决策内容的产生和选择,是体现民主参与的重要载体。“什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程”,是实现实质民主的关键。常委会作为事实上的核心决策机构,需要能够体现党员意志的议程设置。《中国共产党地方委员会工作条例》规定:“常委会会议的议题由书记确定,或由书记委托副书记确定”260。很显然,完全由书记主导议程设置的方式很难体现民主。普通党员和党代表甚至党委成员在议题设置上没有发言权。完全由书记确定议题是一种典型的关门决策模式,已经不适应现代决策的要求。要使民众关心的重大问题能够切实成为常委会的议题,常委会在议程设置上必须实行适当多样化。具体在操作上,就是要制订常委会议程设置规则,详细规定党委委员、常委以及党代表在议程设置的权利。通过建立党代表以及党委委员及常委联系党员制度和联系群众制度,从而能把群众最关心、最现实以及最紧迫的问题形成常委会的议题,加以讨论解决。在常委会决策范围内的重大事情,经过充分讨论后,必须按照一人一票、少数服从多数的原则,实行票决制。在票决制的问题上,要切实体现票决的真实有效性,除了要细化规则以外,还必须取消书记办公会议,实行真正的常委分工负责制。这样一来,才能使常委手中的票发挥作用。自2006年中共中央要求减少地方党委副职、实行常委分工负责以来,票决制开始能够在一定程度上消解书记办公会以及书记碰头会这样的非正式制度的影响。
第三,建立健全咨询制度、旁听制度和列席制度。重大决策咨询制度、旁听制度和列席制度是体现决策民主化和科学化的有效载体,也是保障党员主体地位和民主参与决策权利的重要形式。十七届四中全会明确提到要“加强党委决策咨询工作,做好重大问题前瞻性、对策性研究,广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议,发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用”18。要发挥党员、群众以及专家在决策中的作用,体现民主参与,关键在于建立规范的咨询、旁听和列席制度,使之常态化。建立咨询制度的关键在于要建立决策专家库和成立咨询委员会,并将咨询流程进行细化。实行党员和党代表旁听及列席常委会会议制度,重点是参加旁听及列席会议的党员和党代表要具有比较广泛的代表性。如今有一些地方已经制定了党委及其常委会决策咨询、党员与党代表旁听和列席常委会的实施细则。例如,上海市在2003年就开始成立了市决策咨询委员会并制定了实施规则[10];广西自治区永福县从2004年就开始实行党员旁听县委常委会会议[11];江苏溧阳在2009年制定了《市党代表大会代表列席市委常委会办法》并付诸实施[12];四川省资阳市雁江区在2010年初,也出台了《中共资阳市雁江区委关于推行党代表、普通党员列席区委常委会议制度的意见》并开始实施[13]。不过,由于这些制度的制订和实施还处于探索阶段,很多具体运作机制还不完善。就大多数地方而言,决策咨询制、党员和党代表旁听制和党代表列席制还没有建立起来,即使偶尔实行,也存在很大的随意性。因此,有必要建立统一的党内法规,使常委会决策咨询、党员和党代表旁听和列席常委会成为刚性的制度。
(三)强化对常委会的监督和问责
如上述,监督乏力是常委会体制在实际运作中存在的一大难题。尤其是对“一把手”的监督,更是监督中最薄弱的一环。监督难的根源在于权力过于集中,导致监督难以奏效。由此,还必须通过创新监督机制和问责制度来强化对常委会的监督。监督与民主之间犹如一个硬币的两面,是相辅相成、相生相伴的关系。“监督的过程是民主的实现过程,而民主的过程,一定包含着监督”[14]。从常委会选举产生到决策是实现民主的过程,同时也是监督的过程。因此,上面提到的关于常委会候选人的提名推荐、差额选举和竞争性选举、确定常委会的决策权力范围、议程设置和票决制以及党员、党代表旁听和列席等,无不渗透着对常委会的监督。实际上这些制度也就是一种监督机制。对常委会特别是“一把手”的监督,需要内外结合、上下结合。具体而言,首先,鉴于权力配置不合理,导致同级人大、政协和纪委对党委常委会和“一把手”的监督薄弱。由此,必须进一步理顺权力关系,提高这些监督主体的监督效率,完善上级纪委监督体制和巡视制度。其次,要发挥党代会和全委会的监督作用,切实按照“谁授权谁监督”的原则,强化常委会定期向全委会报告工作并接受其监督的制度。在具体操作上,通过制定细则,规定汇报的内容、时间以及接受党代表和党委成员的质询等。第三,在发挥群众监督和媒体监督的作用方面,要创新监督机制,理顺监督渠道。可以通过普遍建立党员、党代表旁听以及列席常委会会议制度和新闻媒体直播常委会会议等形式加强监督。最后,建立科学的问责制。问责制是一个惩罚机制。根据权责统一的原则,对常委会的决策失误要追究常委会集体的责任,对常委成员在执行中的失误要追究个人责任。总之,对常委会以及“一把手”的监督,要涉及到常委会运作中的每一个环节,要形成一个有多重监督主体组成的监督网络,才有可能真正奏效。□
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