摘 要： 墨西哥一党制威权政体的民主转型呈现出渐进性、长期性、平和性等特点，这主要是由于墨西哥的威权统治者在缓解合法性危机的过程中综合运用了政策调整和政治结构改革两种工具。具体而言，就是墨西哥革命制度党通过国家干预主义政策、新自由主义政策和政治结构的渐进调整塑造了墨西哥民主转型的特殊路径。对墨西哥民主转型过程的考察分析表明，公共政策是长期以来被民主化研究遗忘的视角，但却是一个重要的视角。
关键词： 国家干预主义政策； 新自由主义政策； 民主转型； 合法性
中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673－9973（2011）01-0081-05
Policy Adjustments and Democratization in Mexico
Xu Ming
（Government School, Peking University, BEijing 100871, China）
Abstract: The democratization of Mexican one Party-dominated authoritarian regime is gradual, long-term and peaceful. The reason why it exhibited these characteristics is that the governors used both policy adjustments and political structure reforms. In detail，the PRI shaped the peculiar democratization way by State intervention policies, New-liberal policies and political structure reforms. By examining the process of Mexican democratization，it also indicates that public policy is neglected in researching democratization for a long time，but it is an important perspective for the researchers.
Key words: state intervention policy； new-liberal policy； democratization； legitimacy
虽然在大多数拉丁美洲国家的政治图景呈现出周期性的政变、动荡、混乱和无序的背景下，墨西哥革命制度党保持着长期的一党执政，实现了墨西哥政治上的稳定，为其经济发展提供了有力保障,但是，进入20世纪70年代之后，墨西哥与其他拉美国家一样出现了政治上的变革，开始向民主体制转型。与大多数拉美国家转型所不同的是，墨西哥的民主转型更为平和、更少冲突，而且其民主转型也持续了更久的时间——从1976年波蒂略总统的选举改革到2000年福克斯当选总统实现政权的和平更替，墨西哥的民主化用了24年的时间。在这么长的时间内墨西哥的政治结构是如何演变的？它的民主转型为什么会历经这么久的时间？又为什么更为平和、较少冲突？笔者试从政策调整的角度对这些问题作出解答。
一、国家干预主义政策与墨西哥的民主发展
墨西哥稳固的威权统治建立在劳工、农民和大众部门（主要是中产阶级、小商人、政府官僚和知识分子）对革命制度党的支持之上。20世纪70年代之前，虽然也有零星的抗议和骚乱，但是由于50年代至70年代进口替代工业化政策的成功，这三大部门的大多数社会成员均能从持续的经济增长中获益。革命制度党因此也获得了足够的政治合法性，墨西哥的政治局势显得相当稳定。但是这种稳固的统治在进入20世纪60年代末70年代初的时候，逐渐发生了变化。1968年，受古巴革命影响的青年学生在墨西哥城的特拉特洛尔科商业区举行游行，墨西哥当局在事前没有任何警告的情况下对学生实施了暴力镇压，造成200多人死亡和几百人受伤的特拉特洛尔科事件。米德尔布鲁克认为，这次事件表明快速成长的中产阶级通过传统的方式不能轻易地被吸纳进现存的政治体系；抗议运动虽然要求民主化和新的政治参与机会，的确显示了对于现存政体严重的潜在威胁，但是它没有立即挑战墨西哥统治的劳工和农民基础。146但是，昆夫曼认为这次事件的深层原因是不断增加的收入差距、持续的乡村饥饿、出口导向的工业化在经历快速发展后遭到的瓶颈以及部分政治精英对这些问题的关注。他指出这次事件表明墨西哥的威权政治体系遭遇到了严重的合法性危机，需要进行广泛的社会经济改革。284事实上，1968年及其之后，墨西哥城市地区频繁出现恐怖主义团体的活动，农村也不断发生农民游击运动，工人和农民对于现存政治体系的不满通过极端方式进行发泄。因此，特拉特洛尔科事件绝非是墨西哥中产阶级不满的表达，它昭示着墨西哥的威权统治基础遭到了严重侵蚀、政治合法性面临着严峻的挑战。
墨西哥革命制度党要维护其一党统治的地位，必须有效地应对合法性危机，重新建立工人和农民对于现存政治体系的支持。为此，墨西哥的威权主义政治体系采取了一系列的国家干预主义政策，对社会财富进行再分配，以消解工人和农民的不满。1970年，被认为是1968年特拉特洛尔科惨案主谋的埃切维里亚成为墨西哥第五任总统。为了消除特拉特洛尔科事件给自己留下的负面影响，重新建立革命制度党威权统治的合法性，埃切维里亚开始实施“分享发展计划”。他于1973年9月提高了工人的工资，并对基本消费品的价格进行控制、对大众消费进行津贴，以确保工人的生活水平能够得到改善。他成立了全国人民生活必需品公司，用以调节基本的商品市场、保证低收入消费者可得到基本商品、并增加贫困农民的收入。埃切维里亚政府还制定了农村整体发展计划，用联邦预算的20%（20世纪40年代以来最高的数字）支持农业发展和提高农民收入，并在农村地区实施土地改革，希望无地农民都能够拥有自己的土地。对于外国资本和跨国企业，埃切维里亚在1973年通过了新的法律加以整顿和限制；国内许多较弱的小公司则被政府购买下了全部产权，国有化步伐加快。通过这一系列的国家干预主义政策，埃切维里亚恢复了与劳工组织的友好关系，转移了农民对于现存政治体系的不满，墨西哥的威权统治似乎也度过了1968年以来合法性危机。但是，埃切维里亚的国家干预主义政策在政治上招致了中产阶级和私人部门等右派力量的严重不满，他们联合抵制了埃切维里亚1972年改革税制、增加财政收入的方案，并以资本外逃的形式进行抗议。国家干预主义政策在经济上导致了严重的财政赤字、通货膨胀、经济衰退等宏观经济问题——在埃切维里亚任期的1970年到1976年，墨西哥的货币供应量年增长了约18%，联邦赤字增长了6倍，物价每年上涨约22%。143。正如昆夫曼所指出的那样，埃切维里亚低估了在墨西哥政治系统中存在的分配矛盾和冲突，他的国家干预主义政策虽然取得了暂时的成功，但是却增加了政治上的分化和对立，并导致了更加严重的经济问题。285
如何解决国家干预主义政策所产生的宏观经济不稳定和中产阶级、私人部门的不满，同时又保持工人和农民的政治支持，成为埃切维里亚的继任者——波蒂略总统所面临的巨大难题。波蒂略总统上台后，试图通过在经济上终止国家干预主义政策，解决宏观经济不稳定问题；在政治上进行改革，解决工人、农民、中产阶级和私人部门对于政权的支持问题。为此，他首先与国际货币基金组织签署了三年稳定经济计划，答应实行紧缩政策、削减公共开支、减少预算赤字，限制外债规模、控制货币流通量、确定工资增加的最高限额和实现对外贸易自由化。然后，他在1977年12月进行了政治结构改革，颁布了《政治组织和选举程序法》。这次改革放宽了对政党登记程序的限制，只要在任何全国性选举中获得总选票1.5%，或拥有6.5万名成员的政党即可获准登记；把众议院的席位增加到了400席，其中300个席位由简单多数票选举产生，100席以比例代表制加以分配——实质上扩大了政治反对派在众议院中代表数。这次改革还扩大了反对派政党和反对派候选人使用大众传媒的机会。波蒂略总统紧缩公共开支的经济政策在其执政的第一年就取得了明显的效果，财政赤字从1976年占国民生产总值的12.1%降到1977年的8.8%；同期，通货膨胀从45%降到了21%，出口增长了33%，进口下降2.4%。38但是，紧缩政策的实施也意味着终止了国家干预主义政策，减少了农民和工人从政策中获得的有形好处。波蒂略总统的政治改革被看作是墨西哥威权政体自由化的开端，推动了墨西哥民主政治的发展，使墨西哥的威权体系从内部开始松动。另一方面，这次改革把中产阶级和私人部门暂时吸纳进了改革后的政治体系，增加了墨西哥威权体系的适应性与合法性。不过这次政治改革并没有完全达到提升社会公众政治支持的预期的目的。这次改革的主要受益者被证明是保守的国家行动党，在调整后的选举制度下，商业精英和中产阶级在政治上获得了更多的利益表达途径，他们的支持使国家行动党在北部地区迅速成长为一支重要的反对力量；但是工人和农民等左翼力量并没有从这次改革中获益。285实际上墨西哥的劳工协会意识到新的选举程序将会挤压他们原有的利益表达空间，但是他们又无法立即运用新的利益表达途径，所以他们一开始就反对这次选举改革。132总的看来，波蒂略总统上任初期的政治经济调整尽管取得了一定的成功，但是没能维系住工人和农民的政治支持；潜在的合法性危机依然是他面临的迫切问题。如果不是发现了丰富的石油资源，波蒂略或许根本无法在宏观经济稳定和工人、农民的合法性支持之间建立平衡，墨西哥的威权体系在其统治期间必然遭到更大地冲击，政治结构的调整和民主化也可能加速。但是，1978年大规模石油资源的发现使波蒂略避免了在两难之间作出选择。利用石油资源获取的巨大财政支持，他不再按国际货币基金组织的要求实现财政紧缩和自由化，而是重新拾起了他原本抛弃的埃切维里亚的国家干预主义政策。波蒂略对银行实施了国有化，以加强对国家经济的干预；在对外贸易中实施保护主义，继续推行进口替代的发展战略；并且不断扩大在教育、卫生等公共事业上的公共开支；他还在1980年开始实施“墨西哥粮食体系”计划，把石油收入的一部分用以发展农业和农村。由于石油战略引发的经济增长和政治结构改革对右派力量的吸纳，这一系列政策在没有引起中产阶级和私人部门不满的情况下再次建立了工人、农民的政治支持。石油资源的发现似乎巩固了墨西哥的一党制威权统治。
二、新自由主义政策与墨西哥的民主发展
波蒂略总统以石油繁荣为前提实现了经济上的发展和政治上的稳固，但是他严重依赖石油出口和过渡扩张的公共开支政策也使墨西哥背负上了巨额外债——墨西哥的外债总额节节攀升，从1976年的258亿美元、1979年的397亿美元直至1982年的860亿美元40。因此，当1981年国际石油市场价格下跌时，墨西哥无可避免地出现了巨额贸易赤字和债务危机，并引发了严重的经济衰退。1982年，墨西哥货币持续贬值，通货膨胀率高达98.8%，200多亿美元短期债务到期，波蒂略被迫宣布停止偿还外债。在这种状况下，自埃切维里亚以来的国家干预主义政策已无法实施，通过经济上过度开支解决政治合法性危机的战略也已经走到了尽头。120
波蒂略总统的继任者，1982年12月上台的德拉马德里总统开始实施一系列的新自由主义政策应对严重的经济形势。他最初的改革重点放在财政政策和外部债务的调整上，主要措施包括削减公共开支，压缩贷款、增加消费税、限制进口、加强对工资的控制、放开国内市场价格、调整商品价格和劳务费、确定正利率以避免资金流失、贬值本国货币、进行外债谈判以延期偿付债务和利息并获取新的贷款等。随后，他进一步扩展了其新自由主义政策，加入了关税及贸易总协定，分五年逐步降低关税税率，出口限制也逐渐减少；放宽了对外资的限制，吸收更多的国外资本参与墨西哥的经济发展；他还实施了大规模的私有化，许多国有企业被出售。德拉马德里的新自由主义政策在经济上取得了一定的效果，减少了外部债务、降低了通货膨胀率，非石油产品出口增加、外逃资本开始返回。但是，新自由主义政策的实施也付出了巨大的代价，而代价的主要支付者是工人。“在整个1983年，通货膨胀上升了70%－90%，但是工人不得不满足于增加约25%左右的工资……工人阶级的购买力以每年15％－20%的速度下降。”158而且贸易自由化和国有企业的私有化使大量工人丧失了工作岗位。与此同时，德拉马德里为配合其新自由主义政策的实施，大大降低了官方劳工组织的重要性，并一改埃切维里亚与波蒂略以来对私人部门评批和谴责的态度，采取了一系列恢复和安抚企业界的措施，建立了国家、私人部门和外资部门的三方联盟。他还竭力争取了军人力量的支持。这导致了工人与政府部门之间严重的紧张关系，墨西哥威权体系的合法性再次受到了严峻的挑战。直接表现为，革命制度党在1982年到1983年的地方选举中失去了对五个州和六个中等城市的控制权。为了缓和新自由主义政策招致的合法性危机，德拉马德里总统在1986年底决定修改《政治组织和选举程序法》，希望通过政治结构改革把反对力量吸纳进威权体系之中。新的选举法规定所有合法登记的反对党在联邦选举委员会中都有自己的代表，以监督该委员会的工作，保证选举结果的公正；联邦众议院的席位从400席增加到500席，其中200个席位按比例代表制产生；参议院每三年改选一半，以保持参议院政策的连续性。这次改革进一步推动了墨西哥民主政治的发展，但是它并没有达到稳固威权统治的目的。因为在选举改革后不久，革命制度内部以卡德纳斯为首的左翼力量反对德拉马德里的新自由主义政策，认为它违背了墨西哥革命民族主义、主权、正义的精神遗产；从革命制度党中分裂出来成立了左翼政党国家民主阵线。革命制度党这次严重的分裂不仅从内部打击了墨西哥的威权体系，而且为没有政治和经济资源可以依赖的工人与农民提供了发泄不满的途径。他们迅速聚集在卡德纳斯及其政党周围，支持卡德纳斯成为墨西哥总统。在工人和农民的广泛支持下，卡德纳斯取得了巨大的胜利，赢得了1988年总统选举票数的31.1%；革命制度党的候选人萨林纳斯只是以50.7%的微弱优势继任总统。而且普遍认为这样的胜利还是靠赤裸裸的操纵选举获得的。尽管德拉马德里对选举法规做了改革，选举革命制度党通过令人信服的选举胜利合法化，但其统治的能力仍然开始恶化。这次选举结果表明墨西哥的威权体系再次陷入了严重的合法性危机之中。而合法性危机的直接原因毫无疑问是德拉马德里总统的新自由主义政策。如何对待新自由主义政策，怎么度过合法性危机，也就成为德拉马德里的继任者所面临的首要问题。
依靠微弱优势登上总统宝座的萨林纳斯，为了度过德拉马德里的新自由主义政策导致的合法性危机，再次诉诸于政治结构改革。1990年，萨林纳斯颁布了新的选举法，该法规定设置新的选举机构——联邦选举院，并由专门的公务员负责联邦选举事务。联邦选举院的设置使得各级选举工作不再完全操纵在政府和执政党手里，增进了选举的公正性。1993年，萨林纳斯又进行了宪法改革。新修改的宪法规定，参议院议员的名额由原来的64位增加到128位，且3/4的参议员由相对多数制选出，1/4的名额分配给第一大反对党。这一规定扩大了政治反对派的活动空间，限制了革命制度党的权力。新宪法还规定任何一个政党在众议院中的席位数不能超过315个（总席位500个）。这项规定实质上限定了总统的权力，因为总统修改宪法需要2/3以上的议员通过，执政党在联邦议会中将遭遇到反对党的有力挑战和制约。新宪法最后规定，选举结果由联邦选举法院宣布，而不再由参众两院自行确定，以保证选举的公正性。但是在经济上，萨林纳斯坚持并推进了新自由主义政策。他与美国、加拿大签订了北美自由贸易协定，进一步降低关税，推进贸易自由化；加快了私有化的步伐，减少对国家经济的干预；对外资更加开放，允许证券资本进入；继续遏制工资的增加；并制定了新的偿还外债计划。萨林纳斯的策略是通过政治结构改革增强威权体系的合法性，为其经济上的新自由主义改革服务，最终通过足够的经济增长解决削弱反对派，解决长期以来困扰墨西哥威权体系的合法性危机。不过，萨林纳斯意识到了单纯的政治结构改革并无法获得工人和农民的政治支持，为新自由主义政策的实施奠定基础——德拉马德里同样进行了政治改革，但是新自由主义政策导致的合法性危机并没有缓解。因此，他在坚持新自由主义政策的同时，也对公共财政政策作出了调整。主要表现为增加教育、医疗卫生和社会保障方面的公共财政支出。到1991年这方面的财政支出占整个财政支出的26.5%，与1988年的14.2%相比得到了大幅度地提升。217此外，萨林纳斯设置了大规模的反贫困官僚机构。这个机构吸纳了大量的传统地方政治精英加入，为城市和农村的贫困人群谋取一定的利益；希望重新建立威权政府和工人、农民之间的联系，扩大革命制度党的联合和选举基础，应对选举改革造成的政治冲击。143-166萨林纳斯调整公共财政政策以及设置反贫困机构这两项措施在一定程度上缓和了墨西哥威权体系的合法性危机，使萨林纳斯的任期内基本上保持了政治的稳定。但是，政治结构改革并没有按萨林纳斯所希望的那样为墨西哥的威权体系带来合法性；政治结构的民主化改革提升了右派力量通过合法途径冲击威权体系的能力，他们不断从体系内施压加压力，要求新的民主化改革，更为重要的是，新自由主义经济政策的深化并没有取得预期的效果，墨西哥的经济增长速度在在1993和1994年只有0.4 %和0.2%。而经济增长的停滞直接激化了长期以来新自由主义政策导致的公众不满，1994年１月（萨林纳斯任期的最后一年），恰帕斯州发生了反对政府的农民起义。正如皮勒尔所指出的那样，恰帕斯州农民的这次起义虽然打着马克思列宁主义的旗帜，但深层原因是存在于恰帕斯州和墨西哥其它地区的不公正和缺乏真正的民主。122墨西哥的威权体系开始经历前所未有的合法性危机。
三、政策窘境与墨西哥的民主转型
萨林纳斯的继任者塞迪略，以历史新低48.77%的得票率成为墨西哥的新总统。他上任伊始，恰帕斯州的农民起义军因为恰帕斯州总统选举中存在舞弊行为，再次发动斗争；并成功地突破政府军的封锁，渗透到城市地区，墨西哥整个社会为之震惊。动荡的政治局势和长期以来新自由主义政策酝酿的经济后果最终引发了1994年年底的墨西哥金融危机。这次危机使比索贬值了一半、墨西哥1995年国内生产总值下降了6.9%，工人和农民持续下降的生活水平更加恶化。塞迪略极力采取措施应对这场金融危机，但是他受到了国会中反对党的怀疑。虽然在美国政府的援助下，塞迪略最终使墨西哥度过了金融危机，恢复了经济稳定。但是墨西哥威权体系的公信力和合法性在这次危机中受到了严重的打击。****、欺骗和无能成为革命制度党威权统治的标志。如何解决日益严峻的合法性问题？选择埃切维里亚和波蒂略的国家干预主义政策，还是继承德拉马德里和萨林纳斯的新自由主义经济改革？但问题在于，无论是左派的政策选择还是右派的政策调整，在缓解合法性危机的同时都埋下了更大合法性危机的根源。而且工人、农民、中产阶级和私人部门在经历从左到右、成效不大的政策调整后，已经很难再信任威权政府的任何政策努力。塞迪略深切地明白，经济上的任何政策选择都已无法解决墨西哥威权体系面临的复杂问题，他面临无计可施的政策窘境。
不过，墨西哥威权体系的历任总统稳固合法性的工具不仅是经济政策调整，还有政治结构改革。塞迪略作出了破釜沉舟的选择。他约见了民主革命党、国家行动党、工人党等墨西哥三个主要反对派的领袖协商政治改革问题。这四个政党首先于1995年１月签署了“全国政治协议承诺”，答应对不平等的选举制度进行改革。然后经过长达19个月的谈判协商，四个政党于1996年7月达成协议并签署了《为促进决定性的选举改革修改宪法的建议》。随后，墨西哥参众两院通过建议对宪法进行了修改。这次政治结构改革的主要内容包括：任何政党在众议院中的席位不能超过300席，即总席位500席的60%；从1997年开始，参议院128个席位中的32席按比例代表制选举产生；政府不能干预选举机构，内政部长不再主持联邦选举委员会，该委员会将成为一个独立的机构；各政党的活动经费和竞选费用将主要靠公共机构提供，而不是靠私人机构提供，法律将规定适当比例并确定竞选费用的最高限额，对经费使用进行控制和监督；最高法院主管选举，联邦选举法庭由司法权主管，有关宪法分歧的诉讼由最高法院解决；联邦区或首都的行政长官从1997年开始由直接选举产生，联邦区代表亦自2000年始由公众直接选举产生。“以前的政治改革只是在革命制度党牢牢地控制政权的条件下减少了选举的欺骗性、增加了反对派在政治体系内的代表性，但是1996年的政治改革前所未有地放开了对政治权力的竞争，为反对派通过竞选选民的选票获取政权铺平了道路”。77-97而且，这次改革使墨西哥总统不能再控制立法和司法部门，建立三权分立的政治框架。因此，塞迪略在政策窘境下的政治改革选择基本上使墨西哥的一党制威权体系完成了向多党制民主体系的转型，墨西哥的政治体系发生了质的变化。这种宪法和规范层面上的转变很快在实践中得到了检验。首先是在1997年的中期选举中，革命制度党只获得了500个众议院席位中的238个，历史上第一次失去了对众议院的控制权，并且失去了第一个选举产生的联邦区行政首长。其次，在2000年的总统大选中，革命制度党的总统候选人拉瓦斯蒂达输给了国家行动党和墨西哥绿色生态党的联合候选人比森特·福克斯；革命制度党在执政71年后失去了对国家政权的控制，墨西哥在事实上完成了从一党制威权体系向多党制民主体系的转型。
四、结论
考察墨西哥漫长的民主转型历程，可以发现墨西哥革命制度党无法有效地赢得工人、农民、中产阶级和私人部门的政治支持，丧失了政治上的合法性是墨西哥巩固的一党制威权体系最终演变为民主政治体系的根本原因。墨西哥从威权体系向民主体系转型的政治结构演变围绕着选举制度的改革渐进展开，经历了漫长的时间，并表现为总体平和、较少冲突的特征。而之所以出现这样不同的民主转型路径，主要的原因在于墨西哥的威权统治者综合运用了政策调整和政治结构改革这两种缓和合法性危机的工具。在合法性危机激化的条件下，调整政策，满足主要反对者的利益诉求，缓解政治压力，延续威权统治；而在政策资源有限、政策调整无法达预期目的的条件下，对政治结构进行改革，增加公众对政治体系的认同度。政策调整和政治结构改革的配合运用，避免了威权体系的立即崩溃；但是政治结构改革又逐渐使威权体系发生变化，最终完成了向民主体系的完全转型。这也是墨西哥民主转型经历了漫长时间的主要原因。从另一个角度看，政策弹性的存在、利益重新分配的可能，减少了公众诉诸于暴力满足需求的冲动；经常的政治结构的变革容纳了有组织的民主派斗士，使他们倾向于选择在体系内的和平斗争。墨西哥威权体系的民主转型也因此呈现出总体平和的特征。威权统治者在面对合法性危机的状况下对于公共政策的调整，是墨西哥民主转型不同于其他国家的主要原因。 长期以来，对于民主化或民主转型的研究主要侧重于两个角度，一个是宏观的决定论，认为一个国家的社会经济结构决定了民主化的发生和转型；一个是微观的过程论，认为民主化主要是政治精英之间博弈选择的结果。但是宏观的决定论无法解释民主化发生的具体时间、方式和路径；微观的过程论又难以理解民主化发生的内在动力和根本原因。虽然也有学者试图对两者进行折衷，但鲜有成功。通过对墨西哥民转型过程与其间政策调整的考察分析，可以发现，公共政策是长期以来被民主化研究忽视的一个面相。事实上，宏观的社会经济结构正是以限制政策选择的空间和范围的方式对政治精英的行为和民主转型的过程发生影响；而政治精英则通过公共政策的选择和调整应对宏观的社会经济条件对政治过程的影响；并且微观的博弈过程不仅是围绕着具体的政治制度安排展开，更是围绕着政策调整和选择展开——毋宁说首先是围绕着政策调整展开，进而才是对政治制度安排的博弈。因而，对墨西哥政策调整和民主转型研究的一个重要启示是，公共政策是研究民主化的一个重要角度和切入口，它是宏观要素和微观过程的结合点。对于转型期公共政策的分析有益于更加清晰和全面的理解威权主义政体的民主转型。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
