关键词: 政治体制改革/民主/法治/深化
内容提要: 深化政治体制改革是党的十七大作出的重大战略部署，既是经济社会发展的必然要求，也是人民政治参与性不断提高的必然要求。深化政治体制改革应当坚持社会主义的政治方向，要有利于巩固党的领导，而不是削弱、否定党的领导；应当遵循渐进性原则，逐步推进；应当从民主和法治两个层面展开，既要扩大社会主义民主，又要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。
自党的十三大把政治体制改革提上全党日程以来，历次党的全国代表大会都对政治体制改革作出了部署。十四大报告的提法是“积极推进政治体制改革”，十五大报告的提法是“继续推进政治体制改革”，十六大报告的提法是“积极稳妥地推进政治体制改革”。十七大报告强调“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。” 从“推进政治体制改革”到“深化政治体制改革”，绝不只是提法和用语的差异，而是蕴含着党的执政理念的深刻变化。它反映了我们党与时俱进、锐意改革的巨大政治勇气，预示着我国政治建设和政治发展将进入一个全新的阶段。深化政治体制改革，必然会引起政治结构的调整和相关制度的深刻变革，涉及到一系列重大的理论和实践问题。
一、深化政治体制改革的重大意义
在《现代汉语词典》中，推进是指“推动工作，使前进”。深化则包含有“（矛盾、认识）等向更深的阶段发展”的意思。[1]可见深化比推进的含义更深刻。十七大报告提出“深化政治体制改革”，不仅包含有“推进政治体制改革”的量的要求，而且在质的方面更进了一步。即我国政治体制改革不再满足、停留于“外围战”阶段，而是真正进入“深水区”、核心领域，开始“攻坚战”阶段。因此，十七大提出“深化政治体制改革”，对于促进政治、经济、社会的全面发展，保证国家长治久安，具有重大的意义。
第一，深化政治体制改革，是经济社会发展的必然要求。
十一届三中全会以来，伴随着我国社会主义现代化事业的蓬勃发展，政治体制改革不断推进，取得了显着成果。“尽管政治体制改革的时间还不长，但已经使我国长期沿袭的政治体制发生变化，社会主义民主和法制建设取得前所未有的进展。”应当说，我国的政治体制是基本适应经济发展的要求的，这一点不容否认。否认政治体制改革取得的进步，就无法解释经济体制改革所取得的巨大成功，也无法解释中国经济为什么能够持续多年健康快速发展。2006年4月，******总书记在美国耶鲁大学回答校方主持人、墨西哥前总统塞迪略提出的关于中国经济体制改革和政治体制改革的关系的问题时，指出：“从1978年以来，中国进行了包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革等在内的全面改革。凡是对中国有比较深入了解的人就会得出这样的结论。无论是在经济体制改革方面还是在政治体制改革方面，中国都取得了重要成果。20多年来中国经济持续快速发展的事实也表明，中国的政治体制是基本适应中国经济发展的要求的。”当然，“基本适应”并不意味着完全适应——政治体制的确存在一些不适应经济发展的深层次问题，不承认这一点就不是实事求是的态度。十六大以来，我国经济保持平稳快速发展，国内生产总值年均增长10%以上，经济效益明显提高，财政收入连年显着增加。经济社会的快速发展，必然要求深化政治体制改革，以同经济社会发展的总进程相协调、同步伐。
第二，深化政治体制改革，是人民政治参与不断提高的必然要求。
随着经济社会的迅速发展，我国的社会阶级结构、阶层结构也出现了很大的变化。最明显的就是从传统的工人、农民、干部这种比较单一的阶级结构转向了多元化的阶级结构和阶层结构。其中，私人企业主、科技创新人员、科研人员、私人企业和三资企业的管理人员以及新兴信息产业的从业人员大量增加，这种趋势是与国际发展的潮流一致的，也是人类现代化进程当中难以避免的一种普遍化的现象。经济的发展、社会利益的分化和阶层结构的变化，必然导致新兴的社会力量政治参与的扩大，甚至形成“参与爆炸”，这给传统政治体制提出了巨大的挑战。如果不积极推进政治体制改革，不努力提供健全的体制、机制等民主管道，那么，利益驱动下的政治参与或者成为一句空话，或者会在体制或法制外泛滥失序，甚至会演化成不同利益主体间的碰撞、冲突与对抗，这就很可能出现政治不稳定局面，从而阻断中国现代化进程。因此，为了与人民政治参与积极性不断提高相适应，必须深化政治体制改革，提高体制的张力和柔韧性。
第三，深化政治体制改革，是保证党和国家长治久安的必然要求。
政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，这是一个客观事实。党的十一届三中全会以来，我们党是这样设计的，也是这样实施的。邓小平同志早就明确指出：我们提出改革时，就包括政治体制改革，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。历史的经验证明，政治制度不健全或者政治****，对整个经济社会发展的破坏是极为严重、甚至是毁灭性的。远的不说，20世纪50年代的“大跃进”、反右扩大化，60-70年代的“文化大革命”都还“殷鉴”不远。所有这些“失误”，如果不从政治制度上找原因，不深化政治体制改革，我们就可能一而再、再而三地重复这些“失误”；我们的人民还会为这些“失误”付出更加沉重的代价；我们民族的复兴、国家的强盛，都有可能被这些“失误”所断送。邓小平说过，“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。” 所以，深化政治体制改革，乃是保证党和国家长治久安的根本之策。
二、深化政治体制改革必须坚持正确的政治方向和原则
（一）深化政治体制改革必须坚持社会主义方向
深化政治体制改革必须坚持社会主义方向，这是确保政治体制改革不转向、不偏向的根本性问题。任何偏离社会主义方向的“改革”都是必须坚决反对的。尽管“社会主义究竟是个什么样子，苏联搞了很多年，也并没有完全搞清楚”，我们也未必敢说就完全搞清楚了，但有一点是可以肯定、非常明确的，那就是深化政治体制改革必须有利于加强党的领导、巩固党的执政地位，而不是削弱、否定党的领导和执政地位。我们党成为执政党，既是历史的选择、人民的选择，也是时代的要求。对于一个经济文化都相对落后的后发达国家而言，只有拥有强大的政党和强大的政府，才能够推动经济社会的现代化，舍此无他路可走。战后东亚国家和地区如日本、韩国、新加坡、中国台湾现代化的成功经验充分证明了这一点。卢西恩·派伊指出：“发展和现代化面临的问题，都渊源于能否建立起更有效、更灵活、更复杂和更合理的组织……鉴别发展的最终试金石在于一个民族是否有能力建立和维系庞大、复杂、灵活的组织形式。”在中国，还没有其他的政治党派可以代替共产党，成为全国的领导核心。离开中国共产党的领导，中国现代化建设必然缺乏有力的政治权威，现代化建设最终会受到影响。
当然，强调坚持社会主义的政治方向，并不是要去刻意追求中国特色，或者把“中国特色”作为一种时髦，而是要大胆地借鉴人类政治文明的先进经验和有益成果。我们学习、利用资本主义，是为了战胜资本主义，彰显比资本主义更优越的政治文明。因此，在政治体制改革上，也要“大胆地试”、“大胆地闯”。邓小平同志讲过，资本主义社会讲的民主无非是多党竞选、三权鼎立、两院制，我们不能搞西方那一套。但他并没有讲过社会主义的国家权力不需要监督和制约。因此，我们完全可以借鉴、吸收分权制衡这一防止权力****的基本原则，加强对权力的监督和制约。邓小平同志也没有明确否定政治竞争。与市场竞争没有阶级性一样，政治竞争也没有阶级性，它仅是政治资源配置的一种手段而已。哪个阶级利用它，它就为哪个阶级服务。在坚持中国共产党领导这一前提下，发展适度的政治竞争，不仅是必要的，也是可行的。邓小平同志还在1987年讲过：“高层领导直接选举的条件还不成熟，首先是文化素质不行。”但他并不是从根本上否定直接选择，而只是说“现在条件还不成熟”。换言之，只要条件成熟了，也是可以搞的。邓小平同志是一个伟大的马克思主义者，他最讲实事求是；他带头反对“两个凡是”，从来不认为他讲过的话句句是真理，在任何场合、任何时候都是真理。所以，“今天我们也有进一步解放思想的必要，也有一个完整、准确地理解邓小平理论的问题。”只有这样，才敢于大胆地推进政治体制改革，政治体制改革也才有出路。
（二）深化政治体制改革必须坚持渐进性的原则
十七大提出“深化政治体制改革”，并不是要“毕其功于一役”，旦夕之间取得较大的突破甚至彻底改变现行的政治体制。尽管政治体制改革的最终目的是要从根本上削除现行体制中的弊端，但由于政治体制改革“涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事”。[10]因此，政治体制改革必须遵循渐进性的原则，既要“大胆地试、大胆地闯”，又要扎扎实实、稳步推进，不能急于求成。
政治改革必须遵循渐进性的原则，既为古今中外的政治思想家首肯，也为政治改革实践反复证实。古希腊思想家亚里士多德以琐里伊城邦改革失败为例，认为“修改的门户一经开放，其它的变革便接踵而来；这时他们虽竭力阻遏，已经挡不住狂澜。”[11]琐里伊城邦最终从“贵族-平民”政体变成门阀（寡头-贵族）统治。17世纪英国哲学家培根也认为，任何变革永远都是使有些人受益，使其他人受损；从变革中得益的人认为是命运使然；受到损害的人则认为受到命运不公正的对待，因而对革新者耿耿于怀。因此，“除非非常有必要，或者好处是一目了然的，否则最好不要在国家中进行革新实验。”[12]当代美国保守主义政治理论家亨廷顿甚至认为，改革比革命更为艰难，需要更高超的政治技巧。改革者不但要比革命者更善于操纵各种社会力量，而且在对社会变革的控制上也必须更加老练。他着眼于变革，但又不能变得太彻底，他要求逐步的变革，而不是剧烈的变革。比起革命来，他要把更多的注意力放在变革的途径、手段和时机上。正因如此，他认为“一个成功的革命者无需是政治巨匠，而一个成功的改革者则必是一流的政治家。”[13]
当然，在历史上，激进主义改革（闪电式改革）不乏成功的实例，但是，对一个志在对社会——经济结构和政治制度方面实行一系列重大变革的改革者来说，最好的方法是将闪电式改革与费边式改革（渐进主义改革）结合起来使用。在亨廷顿看来，能否把费边主义和闪电战术恰当地结合起来，“是对改革者政治技巧的一种严峻的考验”[14].总体上看，我国政治体制改革必须坚持渐进性原则，但在某些领域、某些层面也有必要推行闪电式改革，以取得局部的突破。由于党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用，而政治体制改革首先从党内搞起，风险比较小。在党内率先改革和完善领导体制，发展自身的民主，暂不从根本上触动国家与社会的关系，“这就可以避免可能引起的党对国家和社会的失控，以致震荡”。[15]所以，有必要加快党自身改革的进程，使党内民主取得较大的突破。
三、深化政治体制改革的路径选择
党的十七大报告指出，深化政治体制改革，必须“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。一言以蔽之，十七大规划的政治体制改革包括两大目标取向：民主取向和法治取向。这的确抓住了政治体制改革的根本。民主与法治具有内在的、深刻的联系。民主需要法治，因为没有法治，民主就不能巩固；但法治更需要民主，因为没有民主，法治就要落空。因此，深化政治体制改革，应当双管齐下：一方面，要加强民主建设，扩大社会主义民主；另一方面，要加强法治建设，加快建设社会主义法治国家。
（一）发展党内民主
中国政治体制改革的关键在于党自身的改革，党内民主是深化政治体制改革的突破口和切入点。因此，在党自身的改革方面应当重点推进。建议在以下两方面进行大刀阔斧的改革：（1）进一步提升党的代表大会的权威。一切重大政治问题和组织问题都应由代表大会讨论决定，任何个人或组织都无权代替或改变党的代表大会的决定。要实行党代表大会常任制，这是完善党的代表大会制度的关键环节。（2）引入竞争机制，发展党内民主竞争。要在全党推行普遍的、公开的、竞争的选举制度。邓小平曾经指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。” [16]党的各级领导人都应当通过竞争性的选举产生。候选人应当充分暴露在党员面前，让党员辨识、挑选。
（二）加强政治协商、民主监督，倡导“唱社会主义对台戏”
共产党领导的多党合作和政治协商，是我国政党制度的一大特色和优势。它既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又避免了一党****、缺少监督造成的种种弊端。要进一步加强协商民主建设，把政治协商纳入决策程序、纳入立法程序。要积极倡导“唱社会主义的对台戏”，加强对共产党执政的监督。周恩来说：“资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏‘，当然这是社会主义的戏。”[17]所谓对台戏，简单地说，就是指共产党提出一种政策，民主党派再提出一种政策，通过互相调剂、取长补短，最终使国家获利。政治协商、民主监督本身就包含有“政治对台戏”的意思。民主党派对共产党的监督，不应是附和、吹捧、抬轿子，而是要勇敢地对共产党在施政中所出现的失误进行批评，用毛泽东的话说，就是“骂共产党”。“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会。”“让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。”[18]彻底实现毛泽东、周恩来提出的“唱社会主义政治对台戏”的设想，既将极大地提高共产党的执政能力和政治威信，也必将大大地推进中国政治民主化的进程。
（三）健全选举制度，发展地方层面的政治竞争
邓小平在1987年就曾指出：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后，可以实行普选。”[19]目前，在全国实行普选的条件尚不成熟，但在地方，特别是在乡镇及县城，由于电视等大众传媒的普及，使信息传递大大加速，从而使选民深入了解具体问题的能力加强。这表明，在地方推行竞争性选举的条件已经成熟。下一步改革应进行乡（镇）长、县（区）长的直接竞争性选举。
有民主选举的地方，就会有当选和落选的结果。如何正确看待共产党员参加县乡两级政权选举中的当选和落选问题，周恩来早在1953年第一次全国普选前就已做了科学回答：“我们应该通过选举来检查工作和考验干部。能不能选得上决定于人民的态度，如果你工作做得好，人民当然会选你。有人认为只有共产党员才能被选上，这是不对的。即使是共产党员，如果人民不信任你，也选不上。”当然，党员个体不能代表整个执政党，甚至不能代表某个党组织，某一乡、某一区县由民主党派出任行政首脑，并不意味着共产党在这些地区丧失政权。中国共产党在全国执政，并不意味着每一地区、每一部门都要由中国共产党党员把持。正因如此，党的十七大报告强调要选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务。如果将更多的各级政府职位腾出来，放手让党内外人士在法治的框架内进行竞争，必能促进生动活泼的政治局面的形成，促进和谐社会的建设。
（四）提高政治宽容度，营造积极参政、放言议政的政治氛围
宽容、妥协是民主的精神，是民主区别于****的根本特征。美国政治学者科恩指出：“民主国家的公民须乐于以妥协办法解决他们之间的分歧。民主的所有条件之中，这是最重要的，因为没有妥协就没有民主。”[20]宽容、妥协体现在统治者容忍公民有批评、反对执政党及其政府的自由。因为任何执政党及其政府都不必然代表真理，更不能垄断真理。但不幸的是，人类社会历史中，大部分都是压制反对者的历史，压制者毫无例外地认为他们自己是有理的，是代表公共利益的。建国后我们所出现的一系列失误，究其原因，部分也在于毛泽东同志不愿意接受批评和监督意见，不能容纳反对者。如邓小平所说：“在那个条件下，真实情况是难于反对。”[21]党的十七大强调，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。为此要求：（1）切实保障宪法规定的公民的言论自由。公民有权自由地表达自己的政治见解，对执政党及其政府的方针、政策、政治过程提出批评。所有这些权利，应当得到宪法、法律以及执政党的尊重和保护，任何人都无权予以剥夺和加以限制。（2）要实行政治公开化。列宁曾经说过：“没有公开来谈民主是可笑的。”只有当人民群众充分了解国家事务后，才可能行使参政、议政的权利。因此，积极实行政治公开，乃是政治体制改革的重要内容。
（五）落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家
从人治到法治，从原始伦理精神到法的精神，这是一场极为深刻的社会性变动，也是人类走向现代文明社会和更高级的社会形态的必由之路。[22]依法治国是社会主义民主政治的基本要求。法治的基本要求是法律至上，也就是说，法律具有极大的权威，任何组织和个人都必须严格依法办事。党的十七大报告多次要求要“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，极其鲜明地突出了对“法律至上”原则的强调。为此，要通过深化改革、健全体制，维护宪法和法律的权威和尊严。
1.改革党的领导方式和执政方式，实现依法执政。
党能否做到依法执政，是落实依法治国基本方略的关键环节，也是防止党不犯、少犯错误的重要保障。邓小平深刻地指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。”[23]要改革完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政。要理顺党委、人大、政府、政协的关系，坚持在法律规定的职权范围内各司其职、各负其责。要逐步实现依法执政程序化。要加强对党执政活动的监督，保证党依法执政。
2.推进依法行政，建设法治政府。
十七大报告要求，法治政府建设要“取得新成效”。为此，要深化行政管理体制改革，进一步理顺政府与企业、政府与市场的关系，切实转变政府职能，依法行使职权。要完善行政责任制度，建设责任政府。行政机关及其工作人员违法行政、滥用职权，必须承担相应的行政责任和法律责任。要加强人大对政府的控制，应当明确规定：政府工作报告、财政预算报告、重大人事任命事项及行政事项未获人大通过的，政府领导人必须辞职。
3.深化司法体制改革，保证司法独立。
十七大报告强调，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。深化司法体制改革，关键在于：（1）优化司法权的配置。要按照司法规律，对公安机关的侦查权、检察机关的职务犯罪侦查权、批准逮捕权、公诉权、抗诉权，法院的自行启动再审程序权、执行权等重新审视并进行合理配置。（2）建设高效权威的司法制度，保证司法独立。在检察体制改革方面，要理顺检察一体化与检察官独立性的关系，既要加强上级检察官对下级检察官的指挥监督，又要保证检察官办案的独立性。在审判体制改革方面，要彻底贯彻司法独立原则，废除案件请示制度及审判委员会制度；要排除任何外来的干预和影响，保证法官依法独立审判，只服从法律。
注释:
[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1983年第2版，第1167、1015页。
迟福林、田夫主编：《中华人民共和国政治体制史》，中共中央党校出版社1998年版，第532页。
王恬：《理性风趣共鸣 ******主席在耶鲁大学演讲答问记》，载《人民日报》2006年4月24日。
《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版，第164页。
《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1994年版，第333页。
《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版，第139页。
引自亨廷顿着：《变化社会中的政治秩序》，王考试吧等译，三联书店1989年版，第29页。
《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版，第242页。
宋玉波：《入世?改革?法治建设》，载郑传坤主编：《中国加入WTO法律问题研究》，重庆出版社2001年版，第27页。
[10] 《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版，第176页。
[11] ［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第264页。
[12] ［英］F·培根：《培根论说文集》，东旭等译，海南出版社1997年第2版，第101页。
[13] ［美］亨廷顿着：《变化社会中的政治秩序》，王考试吧等译，三联书店1989年版，第317页。
[14] ［美］亨廷顿着：《变化社会中的政治秩序》，王考试吧等译，三联书店1989年版，第318页。
[15] 王贵秀：《谈谈政治体制改革的突破口问题》，载《科学社会主义》2002年第1期。
[16] 《邓小平文选》，第1卷，人民出版社1994年第2版，第321页。
[17] 《周恩来选集》下卷，北京：人民出版社1984年版，第208页。
[18] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第279页。
[19] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第220页。
[20] ［美］科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆2007年版，第182页。
[21] 《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1994年版，第309页。
[22] 俞吾金：《邓小平：在历史的天平上》，上海人民出版社1994年版，第289页。
[23] 《邓小平文选》，第一卷，人民出版社1994年第2版，第270页。（段明学）
