--江西省第四届村委会选举的规则与程序分析
[摘要]本文对江西省第四届村委会选举中,各个程序、环节上已出现的漏洞作了归纳、分析;并从技术层面上对其原因进行分析;最后文章针对这些问题提出了相应的对策与建议。
[关键词]村民自治;选举;程序;规则;制度
选举的运作与实践,总是要以一定的制度框架为基础。显然,这种制度框架并不限指正式的制度文本,更主要的是指制度实践过程。1999年10月至12月底,我们到江西省C、T两县10个乡共40个村,进行村委会直选的现场观察研究。我们在其正式选举前即进入,并进行全程观察,既考察选举前平静的乡村环境与秩序,又观察选举竞争的现场,在选举结束后再进行深度访谈与问卷调查。本文,我们在40个个案报告的基础上,拟集中分析在村选举中选举规则与程序的落实情况,及其对选举的实际影响,如:选举各个程序、环节上已出现哪些问题?产生这些问题的直接原因是什幺?应如何尽可能地防止这些“技术细节”出现漏洞?
1.选举各环节上出现的问题
从我们对40个村的选举观察看,虽然多数村基本上是依法操作选举,但在各个程序上也同时存在或轻或重的与法规不一致的地方。
首先,村选举委员会的产生。按要求,选举委员会应由村民会议或各村民小组推选产生。但是,在操作中选举委员会主任一般由村书记担任,而其它成员的产生也多是由乡镇政府或村支书指定,或由乡镇干部和村支书定下后,提交到村组干部、党员会议上讨论,真正由村民代表、党员和村组干部选举产生的极少。这就带来随意性太强,村干部所占人数过多,缺乏代表性等问题。工作人员的产生也存在同样的问题。此外,在仲村、铁村、桃源等村,个别选委会成员成为正式候选人后并未能即时退出选委会。这些情况为一些候选人作弊提供了方便。
其次,选民资格的确认。在江西省民政厅制定的《选举规程》中,选民资格的属地条件是“必须是本村的村民”。从实际情况看,这一条件相当含糊。如,判定“本村的村民”的标准,是依户籍所在地还是依现居地,却并不清楚。近年来,绝大部分村庄中均出现了因嫁娶或农转非、购买小城镇(或城市)户口而导致实际居住地与户籍所在地不一致的情况,一些居于村中的人未必有本村户口,相反,一些户籍在本村的人未必就常住于村中、并成为村民们所认同的“本村的村民”。因此,在确认选民资格出现这个问题时,实际操作人员往往无所适从,如在罗家村就出现了这种纠纷。
第三,候选人条件的制订。按照法律,享有被选举权的村民都享有成为候选人的权利。虽然江西省规定,县、乡选举工作指导小组可根据实际情况对村委会成员的任职条件提出一些具体的指导性意见,但同时指出,这个指导性意见须“由村民选举委员会提请村民会议或村民代表会议讨论通过后张榜公布”。但实际上,各村候选人条件均是由县、乡统一制定,根本未提请村民会议或村民代表会议讨论。再说,所规定的一些条件也有不合理甚至不合法之处,如有的规定,候选人必须具有初中以上文化;年龄要在18周岁至45周岁,特殊情况可放宽到55周岁。有的甚至出现“因人设制”、“因人改制”的现象,游村选举中原本规定的候选人年龄须在50周岁以下,但为了让52岁的原村主任继续当选,就将年龄条件放宽至52岁。
第四,选票的发放与登记。在发放选票这个环节上,大部分村都出现漏洞。在选举严重作假的6个村中,大量的选民根本没有得到选票,工作人员在乡村干部的授意下,将选票扣留在自己手中不发下去,自己一下子填写几十张甚至上百张选票,所选的人都是上面内定好的。如在下章村,只发选民证给选民,以造成拿到了“票”的假象。至于《选举规程》“领取选票的应在选民册上作出标志,以便核对统计”的要求,能认真做到的村实际上很少。
第五,正式候选人的确定。40个村确定正式候选人时,大多数虽能遵循省里规定的依法、客观公正和差额的原则,但没有一村采取了由村民会议或代表会议投票预选的方式。在具体操作过程中,县、乡政府干预过度,甚至以利诱、胁迫等手段来操作。另一方面,村选委会又过于依赖政府,缺乏自主性,如在艾村、石桥等村,当乡、村组织原先预定之外的选民脱颖而出,理应成为正式候选人时,县、乡、村组织甚至出面对其施加压力,迫其退出竞选。这些都明显违背了《村组法》的精神。
第六,正式选票的设计。在正式候选人确定后,公布名单及选票中候选人的排序往往容易引起争议。候选人是按预选得票多少、还是按姓氏笔划来排序,江西省民政厅的《选举规程》未明确规定,这造成了实际操作中的无法可依,无所适从。这虽增加了基层组织的自由裁量权,但极易引发纷争。如新坪村选举中,为应付可能引起的纠纷,村支书竟备印了两套选票。
第七,投票中的问题。从40个村的选举看,投票环节最容易出现作弊行为,其方式归纳起来主要有:一是滥用流动票箱。在40个村中,仅有2个村的投票是在村民会议上完成的,其它村皆实行了流动票箱(详见表1)。对此,县、乡、村干部的解释多是:“全村规模大,人口多,居住分散”,“群众对选举不感兴趣,不愿来”,总之,集中投票很困难。最糟糕的是,在使用流动票箱时,一些村并未严格按照规则来操作,甚至严重作弊。从我们对流动票箱投票与选举合法性的相关分析来看(详见表2),它们之间的相关性显着(P0.05)。这表明,流动票箱为一些人作弊大开了方便之门。二是委托投票不规范。许多人代填票数超过3张,一些工作人员在发放选票时往往将全家的票交由一人代填,使得一人一票选举成了“户代表”选举。更有甚者,有的选民在别人不知情的情况下擅自“越俎代疱”,对此,一些工作人员也不闻不问。三是投票没有严格遵循“秘密”原则。不少选民填票时十分随意,随便抄别人的或请人代填;有的人则站在其它选民身边观看其划票。一些候选人及帮他拉选票的人更刻意影响别人填票,他们暗示、怂恿村民填某某某,或站在选民身边形成压力,迫使其碍于“情面”填自己或自己所支持的人。四是对流动票箱保管不善。有的村不能严格保管流动票箱,随意放置。五是流动票箱的制作很不规范。吴坊、下章等村的票箱开口过大,伸手即可进去拿到选票。而在尺江、洲村等村提名中,工作人员甚至不用票箱,将选民写好的票放在衣袋或麻袋里。
投票站流动票箱投票站+流动票箱村民会议+投票箱村民会议+流动票箱仅有村民会议村民会议+投票箱+流动票箱12.5%40.0%10.0%2.5%27.5%5.0%2.5%
资料来源：对40个样本村情况的调查。
选举合法性流动票箱Total是不是合法8614有差距17219违法606
资料来源：对样本村情况的调查。
第八,唱票、计票中的问题。《选举规程》规定,有效选票分拣出来后,由唱票、计票人在两名监票人的分别监督下,对选票进行逐一唱票、计票。这一点大多数村能做到,但也有一些村是一人计票,无人唱票、监票。这就为一些村干部在计票过程中作弊提供了方便,如爵誉村,村支书在“一转眼间”即拿出了一沓选票。
第九,对争议的裁定。大部分村在选举过程中都曾出现争议,如选民资格的认定,正式候选人的确定,对废票与有效票的认定等等。从观察情况看,当这些纷争事关选举结果时,村组织往往会请示县乡政府,有时乡镇干部也会不请自到,直接介入。他们对该事件直接表态或作评价,对选委会施加影响甚至拍板裁定,使得事情向着有利于自己的方向发展。
第十,竞选中的问题。在正式投票前,大多数村的选委会并不会向选民介绍候选人,这对一些从未当过干部的候选人十分不利。如在拥有3千多人口的普田村,一位从未当过村干部、知名度不高的村民成为村主任候选人后,他要求选委会主任带他到其它自然村去作介绍,被以没有时间为由拒绝。结果,该候选人眼见自己当选毫无可能,便自动提前退出竞选。此外,在选举大会上,村主任候选人本应进行竞选演说,村民也可进行提问。在40个村中只有12个村进行了这个程序,这些村仅有坎下一个村安排了选民提问。石桥村甚至安排在投票结束之后、唱票计票之前进行“形式化”的竞选演说。
2.成因分析
综览40个村的选举,可以说选举的每一个程序都有得不到落实的可能,每个环节都可能出现漏洞。从技术层面上分析,其原因主要有：
第一,一些乡村干部有法不依。从观察情况看,选举中的问题特别突出地反映在县乡村干部的违规、违法操作上。这一方面是由于他们未能认真学习相关法律、法规,以致对规则的理解和掌握只停留在较肤浅的程度上,对选举规程并不能熟练操作;对相关法律的精神未能真正领会,甚至曲解。这种情况下,他们就容易凭经验、凭被他们所曲解的规则办事,违规操作有时就在所难免。另一方面,则是由于政府力求在选举中实现其组织意图。对多数村委会,乡镇政府皆有预定的“组织意图”,他们有时会因此而巧妙地利用选举规则与程序。在多数情况下,他们会通过村书记(选委会主任)来保持对选委会的影响力,或者通过规定候选人任职条件,将其它社会精英阻挡于村委会大门之外;或者在选举的重要环节和关键时刻,以上级的身份对规则进行解释,使选举结果朝着组织意图方向发展。当这些方法仍难以凑效时,就直接插手干预。
其次,法律法规本身的不完善。如选民的属地资格,正式候选人名单的排序,流动票箱使用的限制,县乡政府及其驻村工作组的职责职能,村选举委员会的工作方式与程序等问题,相关法则并未加以规范。这给基层干部和组织违规、甚至违法操作选举提供了方便之机。
第三,有的法规条款客观上难以落实。有关选举的一些条款好虽是好,但不符合农村实际,落实起来难度相当大。如,法规规定,选民不能参加选举时,要用书面形式委托其它选民代为投票,并需经村选委会确认,再填写《委托投票凭证》。事实上,现在农民流动十分频繁,在我们观察的40个村中每个村都有上百甚至数百选民在外地务工经商。在当前农民自主性政治参与不强的情况下,要落实此程序实在是勉为其难。
第四,违法难究。有关选举的制度法规中的一个重大缺陷是缺乏司法保护,缺少监督落实机制。如从实际的操作看,县乡政府集立法者、执法者、监督者三个角色于一身,既要制定“指导性意见”、并对相关条文进行解释,又要操作选举过程,还要对选举过程进行监督,这就造成他们既是裁判员又是运动员、立法者进行自我监督的现象。另一方面,法规中对作弊、违法者的法律后果也缺乏明确规定。由于缺少必要的监督执行机制和制裁机制,在当前普通选民政治冷漠、组织化程度低的情况下,即不容易形成有效的社会化监督,因而往往使得一些人敢于并能够肆无忌惮地违法操作。
3.小结与政策建议
从上述分析可见,选举规则与程序本身的缺陷正是影响选举质量的因素之一。
我们认为,要提升村民直选的质量,就应当加紧制定《村委会选举法》或《村委会选举规程》。针对选举中发生的问题,建议能考虑并增加以下政策内容。
(1)划分选区,并依此分配村干部名额。有的村多年来已形成片区划分及相对稳定的权力分配格局,这种相对稳定的权力分配格局有利于村治。为此,选举时可根据各村的实际,允许有的村划分选区,并分配村干部名额的办法举行选举,使得每一片都有精英能当选。这既能维持各村长期来形成的权力在各村庄、房族之间的分配格局,还能尽可能地消减弱小村庄与房股在村政中的“边缘化”地位,保障少数派权利。
(2)应根据各村产业特别是劳动力就业的时间特点,安排选举时间。作到尽可能地照顾到外出务工、经商者,使他们能直接参加选举,以增加村庄中的选举精英,从而提高选举的竞争性与公正性,提升村委会班子的素质。
(3)加强和改进对村委会选举的宣传工作。有关选举的国家、省级法规,应成为普法教育的重要内容,必须进村入户(如《村组法》每户一册)。选举前和选举期间,地方电台、电视台和报纸等新闻传播有必要加大宣传力度。应当鼓励村民或其它人士自愿地做选举义务宣传。
(4)对选民资格的认定,可遵循义务与权利对等的原则。只要承担了村内的相关义务,就应有选举权,但每位选民只能在一个村委会享有选举权与被选举权。
(5)村选举委员会应由户代表或分区、分村民小组推选,不得由乡、村干部指定产生。其成员人数可适当增加,以每组至少有一个代表为宜。对村干部在其中的比例,应有具体的限额。选委会要实行严格的回避制度,即候选人的直系亲属和其它一切可能影响选举公正的人不能成为选委会成员和选举工作人员。
(6)选票发放时严格实行领票者逐人签名、登记制度,以便核实,并防止一人记多票或有人记不到票的舞弊现象。
(7)正式候选人的确定应实行预选制,即由村民会议或村民代表会议按自由、秘密方式投票产生。
(8)取消流动票箱。如确因实际困难非使用不可的村,应提请县民政局批准;并规定使用流动票箱的选票不能超过全村选票总数的一定比例(如5%)。
(9)严格规范票箱的制作与管理,票箱必须密封,每只票箱须由三人共同管理。
(10)正式候选人公布和正式选票中名单的排名,应按预选中各人得票的多少来排列;得票相同时再按姓氏笔划排列。
(11)公开唱票、计票、监票,并鼓励竞选者各方分别派出人员参与监督。
(12)增加对选举中违法、舞弊者的法律责任条款。
(13)在投票超过50%的前提下,不宜将投票率作为考核、评估选举质量的指标。
(14)选举中出现的争议应由村选举委员会依法裁定,当村选委会裁定不了时,提请县以上(包括县)民政部门裁定。
(15)明确界定各类行为主体在选举中的角色与职能定位。对县乡政府及其派驻各村的工作组的职能职责,对村选举委员会的工作方式与决策方式,以及选举委员会与政府及其工作组、原村干部的相互关系,要作出明确而具体的规定。在选举中,政府的角色与职能应是规范与指导者,具体的决策者与操作者应是村选举委员会,非选举委员会成员的原村干部不应参加村选举工作会议。
(16)村委会选举的监督主体应为县、市以上人大。在选举期间,建议市、县以上人大和民政部门可派出巡视督察小组。
[参考文献] [1]Robert A. Pastor、谭青山,2001,The Meaning of China‘s Village Elections,香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系.中国大陆第二届村级组织建设学术讨论会论文集[C].(2001.3),原载·中国季刊·China Quarterly [J]. 江西省民政厅,1999,《村民委员会选举工作必读》,内部资料。
