【内容提要】公务员分类制度是公务员制度本质的外在表现形式。目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，改进和完善现有分类制度，不仅要把公务员分为政务类公务员和业务类公务员，还应该做更进一步的细分。政务类公务员分为职业党务工作者、政府组成人员、政治任命人员和特别职公务员，业务类公务员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类。这些建议有助于推动我国公务员制度的不断完善，提高公共部门人力资源管理和开发的效能。
【关键词】 公务员 分类制度 改革
国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。它构成了20世纪各国公共行政管理以及官僚体制的基石。1993年8月14日，国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），于同年10月起开始施行，经过近十年的改革和完善，国家公务员制度在我国已经初步确立。
2001年11月，中国正式加入了世界贸易组织（World Trade Organization, 简称WTO），这必然对中国的政治、经济、文化和社会产生广泛而深远的影响。中国的公务员制度如何应对“入世”的冲击，融入世界发展潮流，同时根据我国的现实国情，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成了令人关注的问题。因为“国际竞争力的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府。”[①]
在整个转轨社会的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有《条例》已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。本文针对目前的公务员制度在分类管理中的问题提供若干建议和设想。
一、现行国家公务员分类制度的存在的问题
《条例》从制定至今已有近十年，这期间，我国的市场经济得到长足发展，加入了世界贸易组织，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来：
现行公务员范围界定过窄
世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。
在我国，《条例》中对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，我国又规定，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《条例》执行、管理。[②]这样的规定，明显不够妥当。
其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）失去意义。实际上，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织。就这一点来说，是相同的。
2、领导职务与非领导职务分类不科学
我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务类和业务类两大类，但是，在其后颁布的《国家公务员暂行条例》中，却修改为：“国家公务员的职务分为领导和非领导职务。”这明显是迁就了传统的国家干部人事管理制度。在实施初期，这种分类的确解决了不少德才表现好、参加工作时间长的国家工作人员因领导职位数量少而在职务上难以晋升的问题，有利于调动公务员的积极性。随着公务员制度的进一步发展，这种分类方法却引起了一系列的问题：
一方面，在现实生活中，有的地方局级调研员参加局级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。但是，有的地方，局级调研员既不参加局级领导办公会议，也不分管工作，只是享受局级领导的工资、福利待遇。更有甚者，把非领导职务视为提高干部待遇的手段，千方百计向上级索要设置非领导职务的名额。[③]这完全违背了公务员制度的基本精神。另一方面，非领导职务设定的名称也不太合适，比如主任科员、调研员、巡视员，人们往往望文生义，通过字面意思理解该职务的权能，而搞不清楚他们到底是负责什么工作的，事实上，许多局级调研员、巡视员是负有重要责任的高级公务员。一方面，这种名称不能满足公务员高层次的心理需要，不利于调动他们的积极性；另一方面，公众也容易对这些公务员职务名称产生误解，从而影响政府为公民服务。
根据中共十三大确定的政务类公务员和业务类公务员分类方法，从《条例》中可以看出，政务类公务员相当于我国宪法规定的“各级人民政府的组成人员”。如根据《宪法》第86条和《国务院组织法》第2条的规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，国务院各部副部长以及下属的各司、厅、局、处的正副职都不是国务院组成人员。地方政府的组成也大致如此。另外，政府组成人员和非政府组成人员在任职条件、产生方式、管理机构以及绩效评估等方面都有很大的不同。《条例》第一章“总则”第五条又规定：“国家公务员中的各级人民政府的组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”这实际上还是将由人大产生和任免的各级人民政府组成人员另行管理。
3、职位分类不合理
分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。在我国，《条例》第三章第八条规定：“国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”但是，在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定《职位说明书》的做法，强调职务、级别与工资相联系。现行的《职位说明书》制定不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。作为一种过渡性的管理体制，它不可避免的存在这样那样的问题：
问题一：分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。
问题二：一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分。随着政府管理的专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量越来越大，建立一支专业化的公务员队伍也越来越重要。而目前的公务员分类制度没有设置专业技术类职务，取而代之的是相应的行政级别。这无疑是忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等与从事一般行政管理工作的公务员的差异。在实际操作中，由于这些原因对专业技术人员的职称评定和工资待遇的解决就非常困难，造成的一种不良后果就是高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。
如上所述，现行《条例》规定的公务员分类制度作为一种过渡性的管理体制，是为了适应从传统干部人事管理制度向现代国家公务员制度转变的需要的一种制度安排。近十年来，我国的市场经济得到长足发展，政府行政环境发生了很大变化，而公务员系统内部的职务设置等许多环节的规划、管理却跟不上，其问题越来越突出，与时俱进地改革现有公务员管理制度，已经成为当务之急。
二、完善公务员分类制度的方案
发展社会主义政治民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。依照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，结合中共十三大关于实行政务类公务员和业务类公务员分类制度的决策和目前的国情，笔者认为应该扩大公务员的范围，把各级党的机关中的职业党务工作者[④]、人大机关的专职工作人员、法院和检察院的工作人员纳入公务员范围。 现行的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，不宜长期实施。对公务员范围中的各种机关的职能予以明确，对非公务员范围内的人员分别制定相应制度单独管理。针对工青妇这类社会团体，应该让它们成为“NGOs”（Non-government Organizations, 非政府机构）针对国有企业、事业单位（如公立学校、公立医院等）应该走市场化、产业化的道路，增强其独立性、自主性，逐步脱离“官本位”体制，逐步减少对其的财政拨款，减轻财政负担。根据以上分析，笔者提出分类方案如下表1－1所示：
三、 结束语
制度变迁总需要付出制度成本，制度成本的高低和制度变迁中的风险和阻力的大小，是决定制度变迁能否成功的重要因素。我国的公务员制度改革不可避免地会遇到各种各样的阻力，如何寻找一条制度成本最小、阻力较小、风险相对较低的改革方案，是目前很紧迫的任务。
笔者关于公务员分类制度的建议，吸收了西方国家公务员制度文明的基本精神，但又不是照搬“西方模式”，而是结合中国自身的国情而找到的一种尽可能地减少改革阻力和风险的改革方案，具有一定和可操作性和可行性。它主要解决了现行公务员分类管理制度中的公务员范围过窄、领导职务与非领导职务设置不合理、没有突出专业技术类公务员特殊性等缺陷，同时，也可能会出现一些争议，比如党务工作者是否应该划入公务员队伍的问题。
国家公务员制度作为国家政治制度和行政制度的一项历史性改革和卓有成效的创举，对于现代国家人事管理、政府管理、乃至社会的发展、进步起着十分重要的作用。建设有中国特色的国家公务员分类制度，应以中共中央《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用条例》为指导，按照“三个代表”的要求，制定一部适应现实需要的《国家公务员法》。在此，作者对公务员分类制度提出一些自己的建议和设想，也算是推进公共部门人力资源管理和开发的一次大胆尝试。
注释：
[①] 李甬：《什么阻碍了中国企业进步——访张维迎博士和许小军博士》，参见《南方周末》“财富论坛”版，1999年10月1日。
[②] 关于“参照管理”，是指“各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《国家公务员暂行条例》，结合各机关实际进行干部人事管理的总称。”关于“参照管理”工作的形成和发展是这样的：《国家公务员暂行条例》正式颁布以后，中央决定，对党的机关工作人员的管理，可参照《国家公务员暂行条例》办理。为贯彻落实中央决定，中央组织部组织起草党的机关参照管理的实施意见，不久又成立参照管理工作领导小组和办公室‘开展了制定实施方案等项工作。1993年9月13日，中央转发了中央组织部《关于中国共产党机关参照试行国家公务员暂行条例的实施意见》。同年12月8日，经中央同意，中央组织部制定下发了《中国共产党机关参照试行国家公务员暂行条例实施方案》。此后中央组织部会同有关部门，陆续制定印发了全国人大、全国政协、工会、共青团、妇联、科协、侨联、宋庆龄基金会、各民主党派和全国工商联、全国台联、黄埔军校同学会等机关的实施方案，分别以中办、中组部等文件印发。1995年5、6月份，中央组织部在洛阳、北京分别召开了地方和中央党群机关参照管理工作座谈会。对组织实施工作进行了全面部署，参照管理工作在全国范围内全面展开。
[③] 尹闻杰：《一些地方非领导职务人员膨胀现象严重》，参见《党员之友》，2001年06期。
[④] 并不是所有的党的组织的工作人员都划入公务员范围，只是从中央到地方各级与政府同级的党委[党中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委]的专职从事党务工作并以其为收入主要来源的工作人员，他们由党的代表大会选举产生或者由党的委员会任命产生。
[⑤] 黄卫平主编：《当代中国政治研究报告Ⅰ》，社会科学文献出版社，2002年1月，第184－209页。
[⑥] 所谓“专职”，是指以从事某种工作为其职业的，收入主要来源也来自于此的，并且没有其他任何“兼职”的公共组织的工作人员。
[⑦] 1998年3月19日，朱熔基总理在会见中外记者讲到科教兴国资金困难时说道：“钱到哪里去了呢？政府机关庞大，‘吃饭财政’，把钱都吃光了。”
