社区是城市发展与治理的最基本单位，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。但在具体的实践中，社区协商民主的发展仍面临着许多困境，本文从社区制度、政府职能转变以及社区成员参与意识等方面入手，有针对性的提出了破解途径。
基层协商民主连同其他领域的协商民主内容与形式，共同构成了我国社会主义协商民主的制度体系。鉴于社会主义协商民主对于治国理政的重要意义，党的十八大以来，发展和完善社会主义协商民主制度被一再强调，有关发展理念逐渐明晰，指导意见也相继出台。党的十八大报告中首次提出要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”1党的十八届三中全会又做出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”的表述，进一步对基层协商民主做出了指示，要求“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对社会主义协商民主内涵做出了深刻阐释，为全国开展城乡基层协商民主建设提供了针对性指导意见。社区从群众自治组织的这个角度，在实践社区群众自治的过程中积累了一些经验，有效的推动了我国基层协商民主的发展，同时，社区中的这些实践已经成为吸纳群众参与公共事务决策，化解矛盾的重要途径。但是，在社区协商民主实践的过程中，还是遇到了很多困难，而使用什么样的对策来解决社区协商民主在发展中遇到的困难，成为了我们需要关注的重点。
一、城市社区协商民主的困境成因
我国基层协商民主的诸多实践方式在城市社区的成功上演为我们进行下一步发展城市社区协商民主提供了可借鉴的经验。但是由于我国的地域辽阔，且东西部经济差距较大，导致这些有着自身独特优势的基层协商民主实践方式无法在全国范围内形成具有广泛代表性和高度认可性的理性共识，不免会出现一些问题和困难。因此在实践中，我国的社区协商民主仍面临着一些困境。
(一)社区协商民主的制度规范缺失
当前，我国对城市社区居民参与方面的法律法规呈现粗放性、原则性的特点，很少有涉及社区协商民主制度的具体规定，严重影响了进一步发展社区协商民主的实际效果。主要表现为：第一，对居民参与权利的保障不完善。《城市居民委员会组织法》规定的居民权利主要是选举权与被选举权，对其他的居民参与权利以及居民参与权利的救济途径规定甚少。以社区选举为例，有些地方在选举中存在程序不合法、不透明的现象，但没有相应的法律法规对此进行约束。第二，一些法律规定过于原则化。制度供给是居民能有效参与的重要保障，但当赋予居民参与权利的制度过于原则化和抽象化时，在执行的过程中不可避免会出现各种各样的问题。比如，城市社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑，但这种原则性规定缺乏实际可操作性，相关法律并没有对社区居委会的自治性质、自治领域加以明确解释，这使得社区居委会在开展工作时会显得很杂乱，使社区居民对社区协商民主的实践没有信心。第三，相关法律规定存在滞后性。比如《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》等都是在社区建设初始阶段制定的，当前已经明显不能适应社区治理和在社区推进协商民主的需要，存在严重的滞后性，同时，这也在很大程度上影响了居民对参与社区协商民主的积极性。2
(二)政府对社区治理的行政干预过多
我国的社区治理是在政府强力主导下进行的，因为政府相对于其他组织更具有资源优势、组织优势和效率优势，所消耗的成本相对而言较小。但在社区治理过程中，我们不应该从公共资源配置的角度而是应该从公民权利实现的角度来考虑问题。《城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”同时也规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机构对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机构开展工作。”因此，政府及其派出机构与社区居委会不是领导与被领导的关系，而应该是指导、支持和帮助的关系。但是在现实中，由于政府在推动社区建设的过程里不可避免地担负起了大量社区管理的工作，并将这部分工作下放给基层的社区居民委员会来承担，使得社区居委会又履行着很多本应该由政府承担的职能，例如，治安防范、计划生育、环境整治、外来人口管理等职能，繁重的行政性事务使得居委会根本没有时间去了解社区居民的实际需求，更不用说很好地行使社区自治功能。另外，由于社区居民委员会的经费来源主要是依靠政府的拨款，结构单一，在这种情况下，居委会只能服从相关政府部门的决定，变成行政组织的“嘴”或“腿”。而这些都会导致城市社区居民对社区居民委员会的认同度降低，使居民参与社区公共事务的积极性也随之减弱。
(三)社区主体参与意识仍不强
长久以来，由于政府权力的高度集中，以及政府和社区居委会的关系严重错位，形成了社区居民被动参与和服从的情形。加之改革开放以后，在经济社会转型过程中，公民个体的功利主义思想日渐盛行，使得邻里之间、社区居民之间缺乏足够的信任。加上大部分社区居民对社区共同治理、社区发展的目标都不太了解，只是被动地接受上级部门的安排，并且对自己在社区治理中的权利和义务也不太明确，这种意识不清晰甚至无意识的状态导致社区协商民主缺乏生长的土壤，即使有了一些居民参与协商，也只是流于形式。另外，社区缺乏利益机制。因为居民在参与协商时都会选择对自己有益(物质利益和精神利益)的活动。如果社区居民认为该社区活动与他们的利益无关，参与其中并不能为他们带来任何利益，那么他们的参与动机就会降低，直至放弃自己的参与行为。
二、发展社区协商民主的对策
目前，在社区协商民主实践中存在的这些问题，其根源就在于，社区还存在协商制度缺失、政府行政干预过多、以及协商主体意识弱等问题。所以我们要通过社区协商民主的实践来推动社区自治，进而实现社区治理现代化，就要从以下的几个方面来解决社区协商民主实践中存在的问题。
(一)完善社区协商民主的“三会”制度
社区协商民主的“三会”制度是指听证会、协调会和评议会。是依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，以社区居民为主体以处理社区事务的协商、调处、评议的机制，为居民自治搭建的制度平台。其中，听证会需要在事前进行，便于社区群众对社区建设和管理中的项目以及涉及群众性、社区性、公益性的重大工作和事项进行事先论证。协调会是事中“协调”，是居委会对社区群众之间产生的矛盾和利益冲突，包括社区居民与社区单位之间的矛盾，社区居民、单位与政府派驻社区机构之间的矛盾，通过召开协调会进行民主协商解决的制度。完善协调会的制度，不但能明确参与者、组织者、协商程序等，而且通过事前准备与结果处置，在会前掌握各方态度，有效把握矛盾的进展情况，制定解决预案，对协商达成的合意要以书面合同的形式给予保存，如协调达不成一致意见，也应有会议纪录留存，并寻求其他途径解决的方案。评议会则是事后评议，即社区组织社区群众对居委会成员、社区工作者、以及政府派驻社区工作人员在社区履行职责、发挥作用的情况进行综合考评的制度。完善评议会制度，首先要确定好评估标准和指标。其次通过开展民意调查等方式，实现多维度、开放式的考核。再次要对评议对象的工作绩效进行分析与改正。最后对评议结果实行等级划分，纳入社区工作者年度考核指标，以考核形式约束激励机制，督促社区工作者积极认真地开展协商民主工作。
(二)创建引导型政府
为消除社区日益严重的政府主导倾向，进一步发挥社区自治功能，建立引导型政府势在必行。一方面，政府通过制定政策法规，规范社区的自治行为，指导社区依法制定自治章程，履行自治职能，并逐步把社区管理权力剥离给社区自治组织;同时，在社区开展社会治理和公共服务，并与其他社会组织、居民共同建立集体操作规则，合作治理社区事物。政府角色的转变不但为社区公共空间的建构让渡了更多的空间，而且通过引导作用的发挥，推动了社区各种力量的聚合，促进了社区协商民主制度的发展。
(三)培养社区居民的参与意识
社区协商民主的建设离不开社区居民的参与，所以，培养社区居民的参与意识，是推动社区协商民主发展的重要环节。而要培养居民的协商参与意识，首先，要提升参与主体的文化素养。使其能不断增强对协商民主及其基本内涵、价值、机制、效果等方面的认识。其次，社区开展协商民主活动时，要加大宣传力度，从而增加居民的主动性和参与性，增强居民的民主意识以及权利意识。最后，社区居委会应该主动向社区居民征集协商议题，认真倾听居民的意见和建议，切实解决关系社区居民切身利益的急事、难事，维护广大社区居民的公共利益，才能激发居民的参与热情，提升居民对社区的归属感。
作者：李计远 来源：魅力中国 2016年17期
