坚持与发展中国特色社会主义协商民主，离不开建立健全协商民主制度与机制，并在实践中不断推进协商民主制度化进程。提升我国协商民主的制度化水平，一要建立协商主体保障制度，二要建立协商过程监督制度，三要建立协商效率审查制度，四要建立协商结果跟踪制度。
协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。在现实生活中实践协商民主，如果没有完善的制度构造与可操作的程序作为保证，就容易出现协商的表面化、随意性等问题。对此，党的十八届三中全会提出，“推进协商民主广泛多层制度化发展” 。推进协商民主制度化发展，就要明确两个方面问题：一方面，制度是制度化的基础。制度作为一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约 〔1 〕 (P3 )。另一方面，制度并不等同于制度化。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程 〔2 〕 (P12 )。也就是说，制度化的关键在于制度的完善与实施。基于此，不断提升协商民主的制度化水平，就要坚持重大事项不协商不决策也不实施的原则，围绕着协商前的安排和准备、协商过程的步骤和要求、协商后的实施和反馈等环节设计相应的配套制度以及应用程序，从而形成科学合理的制度结构体系，让协商工作有制可依、有规可循，以实现协商民主的可持续发展。
一、建立协商主体保障制度
协商民主鼓励公民通过自由、平等地参与协商对话过程来找到不同利益的平衡点并求得共识，而不提倡特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性。可是，在现实生活中，拥有权力、资本或信息优势的公民更易获得参与协商的机会，并以“利诱”或“威胁”的方式使得处于劣势的公民扭曲自身意愿而妥协于他们。此外，他们还往往占着优势地位对协商过程进行有利于他们利益的设置，从而对协商过程进行直接或间接的操纵，这就造成协商的结果常常被强势者所绑架。对此，第一，要从制度上保障公民的参与权。这不仅使得决策者能直接地、公开地听取社会意见，而且还使得所有公民能通过自由参与协商过程来进行利益表达，从而形成良好的互动机制。第二，保障参与者对公共事务享有知情权。对此，一方面要事前向参与者提供议题材料，让他们在掌握一定信息的基础上进行充分讨论并形成决议;另一方面则要注重信息的充分公开，使得参与者可以基于任何正当的理由获得他所需要的信息，从而避免参与主体之间的信息不对称。第三，保障参与主体的发言权。在现代多元社会，由于每个人立场观点、价值判断以及利益追求等方面存在区别，因此同一问题对不同个体的冲击力也不尽相同，这就会直接影响到不同个体偏好的强度。而多数原则是按人头论多少，所以它把不平等的强度平等化了。由此可见，多数原则是建立在一种虚构上，即一种十分软弱和不现实的约定上。让我们假设各种偏好的强度是一样的 〔3 〕 (P251 )，然而，事实上，不同主体的偏好有不同的强度或者说不均衡的强度。而协商民主只有通过保障参与主体的发言权，才能深入了解到每个参与者最为偏好的决定，进而作出最优决策。第四，保障协商主体在协商过程的每个阶段都有平等身份，实现各协商主体的实质平等。协商民主不仅赋予参与各方拥有平等的表达机会，而且还强调各参与主体都拥有影响最终决策的平等机会。在此前提下，少数人也能以前所未有的方式影响最终的结果，从而增强了协商民主的合法性与权威性。第五，保障参与者在协商过程中可自由表达立场、观点并不受任何追究。基于此，一方面要保护参与主体的言论自由，使得参与者在协商过程中能自由陈述自己的观点并对他人的观点进行反驳;另一方面则要通过完善相关的规章制度，使得参与者不会因意见的不同而受到对方的人身攻击或者事后报复。
二、建立协商过程监督制度
协商的过程既是信息交流的过程，也是价值偏好转换以及公共利益形成的过程。建立健全协商过程监督制度，就能强化对政治权力的监督，减少行政权力对协商活动的过度干预以及权力寻租的可能性，防止因暗箱操作与潜规则所带来的消极影响，从而有利于集思广益，科学决策，维护公共利益的实现。一要扩大过程监督的民意基础。当前，我国协商民主的发展缺乏规范性，协商的内容、方式、程序及结果处置等方面都没有相关的规章制度。这就往往取决于领导者的主观意愿与个人判断。这种情况下，只有注重邀请行业专家、市民代表参与协商过程，并积极拓宽民意渠道，才能通过发挥群众的力量去有效地约束权力利益化、利益特权化。此外，权利是约束权力的最后保障。只有提升普通民众的权利意识，才能将公民权利保护的动力机制引入到过程监督当中，从而不断扩大过程监督的民意基础，使那些与群众生活密切相关的问题得到及时反映和解决。二要实现监督式信息公开。监督式信息公开讲究的是将最详细、最完备的信息如实告诉公众并接受他们的监督，因而它是杜绝暗中交易的有效方式。反之，如果出现信息不透明或者只是报账式信息公开的情形，协商民主的过程就容易被权势者所操控。当前，我国协商民主的发展正面临着信息公开面窄、透明度较低、公开不及时等问题，掌握信息的一方往往具有较大的信息披露选择权，这就导致公众难以对协商过程展开真正有效的监督。对此，为了提高协商过程的透明度以及优化公共监督的信息条件，就要从报账式信息公开走向监督式信息公开，不断完善事先信息发布制度，让民众有机会了解到关于协商议题的各方面信息并进行有效监督。三要注重监督结果的实效性。这一方面要明确协商过程监督的内容、方式、目的、范围、时机等，使监督的操作性更加灵活有效，并通过制度性设置确保监督有制可依、有范可守、有序可循;另一方面要重视监督意见的落实，要从意见督办、跟踪评价、再监督方面入手，不断提高监督工作的实效，从而最大限度地把过程监督的效能发挥出来。
三、建立协商效率审查制度
没有协商的决策是苍白的，没有决策的协商是空洞的 〔4 〕 (P176 )。之所以要进行协商，最终目的还是为了达成共识并通过最终决策。然而，当前，在协商效率这一问题上，仍面临着诸多挑战。比如说，协商民主主张广泛且深入的民主参与，这无疑需要大量的时间作为保证，才能让协商参与者畅所欲言，而这直接导致出现高成本低效率的问题;又比如说，协商民主强调无论是强者还是弱者都拥有平等的参与权，而现实生活中协商主体能力上的参差不齐往往会影响到协商的进程和效率;再比如说，由于多元文化的存在，不同的协商主体会有不同的价值追求以及信仰，这就导致协商过程往往争论不休，协商结果众口难调。基于此，建立协商效率审查制度，就能在一定程度上规避协商民主本身所存在的高成本低效率缺陷，从而增强协商民主的可操作性。第一，民主协商最后还要付诸多数表决。这里涉及到选举民主与协商民主的关系问题。其实协商民主的发展并不意味着对选举民主的否定，相反，协商民主与选举民主是一种相辅相成、互为补充的关系，它们有机地统一于科学民主的决策机制之中。协商并不能取代多数票决而成为决策程序，相反，有关深层次道德分歧的协商应作为通向权威性(即票决的)集体决策的跳板 〔5 〕 (P291 )。协商侧重于过程，强调各自意愿的表达与权衡，有助于实现更广范围、更深层次、更真实意义上的人民民主;而选举则侧重于结果，即以投票表决的方式来表达意愿。因此，协商在前，票决在后，票决之前必先协商。协商之后引入表决机制刚好具有恰当的互补性，它有助于解决悬而不决的现实问题，从而在保障协商质量的同时也提升了协商的效率。第二，协商的效率还需通过周密的组织安排来实现。首先，注重让参与者具有广泛的代表性。让尽量多的人参与是民主的重要体现，但参与的人数越多，决策所需的时间成本就会越高，决策过程也会越慢。因此，就要通过一定的选拔机制保证协商参与者的代表性。另外，还要将协商会议所需的材料提前发送给相关的参与者，让他们有足够的时间做好会前的准备工作， 以提高协商效率。其次，计划好协商会议的管理流程。会议主持人要严格按照议题安排来引导参与者进行讨论而避免出现跑题的情况。此外，由于人们利益和偏好的不同，有时就算无限期地拖延会议时间，也难以获得全体的一致认同，而决策不可能无限制地讨论下去。因此，为了提高协商的效率，一方面就要对会议时间进行控制，让参与者在有限的时间内达成一定的目标;另一方面可通过事后汇报的办法让领导人在了解协商过程的基础上作出最后决定。最后，在不断探索实践中找出提高协商效率的办法。鉴于已往的民主协商实践，要从中找出是哪些具体环节阻碍了协商效率，从而对症下药，以在即将开展的协商会议中加以改进。第三，决策的关键在于实施，而协商的效率问题还会影响到协商结果实施这一环节，因此必须完善决策的实施机制。对此，一方面要建立政协各专门委员会与人大、政府相关部门的对口机制，并通过采用联席会议座谈、检查评议、实地调研、跟踪督办承办单位等形式来推动提案的办理;另一方面则要发挥大众媒体的宣传作用，扩大协商决议的社会影响力，并通过相关的奖惩制度提高政府各部门对协商结果落实的积极性，从而进一步提升协商民主的实效性。
四、建立协商结果跟踪制度
协商不是为了形式而进行协商，而是为了达到一定的效果或者说影响力而进行协商。如果协商结果没有对最终决策产生任何实际影响的话，那这种协商无疑是失败的。建立协商结果跟踪制度，不仅使得协商结果能有效地诉诸实践，而且还能了解协商结果对最终的决策产生什么样的实际影响，并针对实践当中所面临的新情况及时进行纠偏，从而在提升公共决策合法性、正当性的同时，也能求得公共利益的最大化。而在建立健全协商结果跟踪制度时，要注意以下几个方面环节：一是注重协商后的信息反馈。协商会议的结束并不意味着协商对话问题的终结，政府及其相关部门必须通过相应的信息反馈机制对协商结果进行回应。而回应性是公共决策者对于协商结果的采纳和执行情况向参与者和社会大众进行反馈的行为。〔6 〕 (P38 )基于此，对于协商会议当场没有得出实质性结果的，一旦通过事后其他程序作出决定，便要通过一定的方式及时向民众公示，并对采纳的内容、未被采纳的内容进行详细的说明与解释;而对于协商会议当场产生协商结果的，则要及时把一些有价值的协商意见建议转化为议案，并在规定时间内对于已经实施的议案说明实施情况，不能实施的议案则要说明理由，定期接受群众对协商对话共识执行情况的监督。二是对协商结果进行合理的评估。协商民主要健康发展、提高实效，必须根据一定的标准，对协商结果进行科学的和客观的评估。当然，协商参与者也可以对自己制定的决策进行自我评估，但由于协商参与者有其自身的利益偏好，并且他们总是戴着体现自身观念的有色眼镜进行评估，这就难免出现协商结果被扭曲、弄虚作假、欺上瞒下等现象。因此，为了提高协商结果评估的客观性，就要重视发挥第三方的作用。此外，为了促进协商结果评估长期性、常态化发展，一方面要强化对社情民意信息的跟踪反馈，以增强协商结果评估的民意基础;另一方面则要注重探索把落实协商意见建议纳入民主评议范围之中的新形式，并出台更加详细、更加具体、更具操作性的评估细则，积极参与党委与政府相关部门的调查评估活动，使得协商结果在评估实践中不断得以修正完善。三要建立相应的问责制。当前我国协商民主在实行过程中缺乏行之有效的问责机制，对于该协商的不协商、该反馈的不反馈而造成决策失误的行为应承担怎样的责任仍未作具体规定与强制性要求，这就导致权力与责任相脱节，使得各种违背协商民主原则性规定的行为得不到及时制裁。对此，为了保证协商的权威性和实效性，一方面要努力培育与塑造积极的问责文化，注重对公民进行问责教育，养成公民的责任意识，并切实保障公民参与问责监督的基本权利;另一方面则要按照“谁办理、谁负责”的原则，形成必要的责任追究制度，对未经协商或不采纳协商意见而造成决策失误的，应视情节轻重， 给予责任人通报批评、公开道歉、经济处罚、责令停职等处分追究，以保证协商的质量。
作者：凌锐燕 来源：理论探索 2014年3期
