一、实践的紧迫性:命题研究的现实意义
“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关，在政治文化相对缺失的社会里，人民大众的利益关注度更高。民生政策与人民群众的利益休戚相关,也是党和政府提供公共产品和公共服务的重要工具，人民群众最为关注。但是，目前，我国公民在民生政策运行中参与度并不高，更多是在民生政策执行时的被动参与,更准确说，是在民生政策执行中侵犯其合法利益时进行的抗议与诉求。政策主体与公民有效协商不够，政策的民意不足，公民不愿去支持与配合政策的执行。这不仅易于导致政策执行阻滞，降低政策效能，而且能影响党和政府的信任度与合法性,甚至造成社会不稳。如何就涉及群众切身利益的实际问题进行有效协商，如何在重大民生政策制定中构建公共协商模式,是迫切需要解决的现实问题。党的十八大首次系统规范地提出“健全社会主义协商民主制度”，提出要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。在民生政策制定中，逐步引人协商民主理论，引人公共协商机制，是对十八大报告的有力回应，它既能弱化政府传统的“内生型”政策制定模式，促进公民向更宽泛领域的参与热情，培育现代公民的公共精神，又能促进决策的民主化和科学化，增强其合法性与认同感，进而提高政策效能,促进社会和谐与稳定。
但是,公民参与协商必须依托科学合理的制度,必须扎根于一定的政治文化之中。目前,我国公民参与协商的相关制度主要有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度、民主集中制的决策制度等。这些制度更侧重在宏观层面上，微观层面的具体操作程序、运行机制不足。同时，我国的政治文化也比较滞后。这就客观地造成了民生政策领域内，协商渠道不畅通、协商主体不平等、协商源动力不足、协商公共动机不纯与协商结果偏离“共识”等多重现象。因此,加强民生政策制定中的协商民主制度建设具有非常的重要性、紧迫性与复杂性。
二、理论的应然性:民生政策开启协商民主研究的全新领域
(一)从“民生政策”上位概念角度对民生政策研究的缺失“民生就是人民的生活--社会的生存，国民的生计,群众的生命”民生是社会一切活动的原动力”⑴835。党的十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”目标后，民生问题更成为党和政府工作的重中之重。民生政策是指与民众利益相关的公共政策，关涉到民众基本生存底线、基本发展机会与发展能力、基本生存线以上的社会福利等，涉及内容庞杂，涵盖了最基本的教育、养老、住房、就业、医疗、生育等方面政策。对民生政策的研究，多以各领域具体政 策为主题,而以“民生政策”这一总的上位概念为研究对象的相关成果很少，规范性的学术研究更少。至2013年4月8日，中国知网上以“民生政策”为篇名精确检索，仅有36篇文章。成果主要集中在民生政策的制定、执行与区域民生政策研究上。如,刘太刚的《公共物品理论的反思一~兼论需求溢出理论下的民生政策思路》、刘方涛的《政府公共服务与城市化改革进程中的民生政策选择研究》、叶馨和石木舟的《浅析中国的民生政策》、孙宏的《我国民生政策执行力的问题及提升对策研究》、贾建友的《民生政策的“双盲”问题》等。成果中鲜有从“民生政策”这一总的上位概念角度去系统探讨民生政策制定中如何进行有效协商问题。
(二）民生政策制定中协商民主的研究是协商民主研究的全新领域
在国外，自1980年约瑟夫?毕塞特提出协商民主概念后，协商民主作为一种理论范式在西方获得广泛关注，涉及“协商与民主理论的发展、协商民主与公民参与、协商民主与政策分析范式的发展、协商民主与国际问题治理3]等多个研究议题,并逐渐演变为一种政治思潮和政府改革的实践运动。基础理论研究集中在:（1)含义界定,如“米勒和亨德里克斯等主张的决策论、瓦拉德兹等主张的治理论、库克和科恩等主张的团体组织或政府形式论"(2)理论渊源,如自由宪政主义、共和主义和批判理论;(3)基本要素,如科恩的协商民主“五要素说”;(4)协商原则，如加拿大学者马克?沃伦的参与型民主的“八条原则”(5)基本功能,如费伦的协商民主“五个功能说等。实践探索研究集中在:（1)探索公共治理中协商民主的制度设计。如福克斯和米勒的“公共能量场”、昂格尔的“第四权”、詹姆斯?菲什金的“协商民意调查”、伊森?里布的“公众部门”等。⑵探索地方治理中的协商民主形式。主要有公民参与式预算、市镇会议、公民大会、委员会、评议会、公民陪审团等形式的制度平台。（3)探索公共政策制定中的公共协商决策模式。如詹姆斯?博曼的多元主义视角、南非登特里维斯的决策中的“双轨模式中的非连续性”、彼得?德莱昂的“参与式政策分析”、菲什金的“公共协商的八种模式”等s]o
国内学者研究主要沿三个方面推进。第一，部分学者引介西方相关的研究成果，并运用西方政治学研究体系对协商民主理论进行阐述’同时运用这一理论对中国民主政治发展的道路与方向进行探讨与分析，如陈家刚、陈剩勇、韩冬梅等;第二,部分学者在我国民主政治发展的语境中探讨中国式协商民主的内涵、特点、模式等，如李君如、陶富源、何包钢等;第三，还有学者就我国地方治理的典型经验,如民主恳谈会、民主理财会、民主听证会、居民论坛、乡村论坛，探讨协商民主在中国实践的场域,如朗友兴、莫吉武、李仁彬、林尚立、朱勤军等。
总之,国内外学者对协商民主的探讨已形成相对完整的理论体系,并在改革实践中积累了一定经验’但“社会主义协商民主制度”作为一种规范性概念是十八大报告首次提出的，社会主义协商民主制度化建设仍然任重道远。在民生政策领域内探讨协商民主问题，探讨公共协商模式问题，是将协商民主理论推广到公共政策领域，且细化到民生政策领域的一种尝试。这既能拓展协商民主理论的研究空间，丰富我国社会主义协商民主的理论内涵，又在理论上寻求公民参与协商的原动力问题，有利于推进社会主义协商民主制度研究向纵深掘进。可以说，民生政策制定中的协商民主研究是健全社会主义协商民主制度的一个全新而重要的领域,也是协商民主研究的一个全新领域。
三、逻辑的一致性:民生政策与协商民主的深度契合
民生政策与协商民主是两个研究领域，看似风马牛不相及,其实二者水乳交融，密不可分,具有深度的契合性。二者具有共同的民主核心价值、利益多元化的环境、公共性的目标、培育政治多元化的需要。协商民主是民生政策制定的重要环节,是民生政策有效运行的重要保障，民生政策是协商民主的重要实践载体。
(一）民主：民生政策与协商民主的共同价值
政策科学倡导的是民主、共识和发展的理念。美国学者拉斯维尔和丹尼尔?勒纳(DanielLerner)在其合作的标志着现代政策科学系统理论诞生的论文《政策科学:范围与方法之最近发展》中指出政策科学是关于民主主义的学问,它涉及个人的选择,必须以民主体制作为前提。”W4许多学者围绕政策与民主化之间的关系展开，探讨政策科学中的价值、道德和民主化的制度安排问题,主张通过“公民参与、对话和民主制度安排保证公共政策价值的实现”W4。民生政策是公共政策的重要部分，并且与广大民众的利益休戚相关，在其制定、执行与评估等运行过程中，处处涉及民众利益，更应注重民主与共识的理念，注重民众参与。倘若民生政策领域内都不能实现民主参与，民众的民主理念就可能动摇，参与热情可能减退，再讲更宽泛意义上的政策民主参与,就可能是一句空话。可以说，民主是民生政策的核心价值与本质要求。因此，民生政策制定中，更应凸显民众参与协商，式微精英模式,才能更易得到民众的支持与认可。
协商民主的本质就是民主，是一种建立在协商基础之上的民主，是“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”,能“体现对公众期望的回应和成员之间的政治平等这两条基本的民主原则”，能有力地回应与救济代议制民主的先天不足。由于哈贝马斯的影响，“围绕偏好转换而不仅仅是偏好聚合的民主观念已经成为民主理论的主要观点”,“对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、商议、辩论、争论等协商民主的各种形式，其实都是公民参与政治生活的重要渠道，是决策民主化和科学化不可或缺的环节”。在协商民主模式中，“民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果’是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代”并“运用公共协商来做出具有集体约束力的决策”。可见，不管是从理 论的本质要求看，还是从实践运行看’民主是民生政策与协商民主的共同的核心价值。
(二)公共性：民生政策与协商民主的共同目标
公共政策是党和政府提供公共产品与公共服务的重要工具。公共政策的本质属性是公共性，公平和正义是实现公共性的本质要求。戴维?伊斯顿从系统论的角度诠释公共政策的公共性。他认为，公共政策是政治系统的输出物,输出中再根据需求和支持进行价值的再分配，而需求和支持是政策客体满足自身理性表现出来的“共同”主张，这种“共同”主张就是公共性。哈贝马斯则从公共领域与私人领域划分来反映出公共政策的公共性，公共领域中的共识问题、公共利益与长远利益就是公共性。民生政策是公共政策的一个部分,从逻辑共性看，毋庸置疑,公共性也是民生政策的本质属性。从民生政策的特殊性看,民生政策是对涉及民众利益的社会价值进行的权威性分配,能否对民众的公共利益进行公平合理的分配,能否在分配的机会、程序与结果中真正实现公平正义,实现其公共性，事关民众的切身利益，民众最为关注。
协商民主的真谛不是讨价还价而是增强公共性。无记名投票只不过是选择最能迎合其个人利益的政客。公民将会在“利益、乐趣或任性”的基础上进行选掙。这种逐渐上升的争夺个人利益的要求会慢慢地腐蚀公民为了公共利益应尽力控制部分人的个人利益的理念。同时，票决式民主制度还具有“多数人暴政”的先天缺陷。现代协商民主理论则试图通过在自由宪政民主体制之中注人协商因素,在精英民主之中注人更多的“大众”因素,以此来应对民主面临的各种挑战。尤其是在公共协商领域内，“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力公共政策的过程”。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性(publicreason)寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策政策制定协商过程中,不是强人所难,不是把自己观点强加他人，不是各种利益的简单讨价还价,应建立在公开审视过的集体理性之上,应考虑他人的观点、需求与利益，彼此不断地碰撞、妥协与融合，不断地超越自身的狭隘与不足。可以说,整个协商过程就是公共性的建构过程。可见,不管是实然，还是应然,公共性是民生政策与协商民主的共同目标。
(三）利益多元化：民生政策与协商民主的共同需求
美国政治学家戴维?伊斯顿(DavidEaston)对公共政策本质的阐述公共政策是对全社会的价值作权威性分配”，那么民生政策是对涉及民生的社会的价值作权威性分配。随着改革开放和社会主义经济发展不断向纵深掘进，社会急剧转型，社会经济成分、分配方式、利益关系日益多样化，人民群众利益要求也日*益多样化,民生政策的多元化诉求也日益迫切。这种多元诉求主要可以从以下几个角度看:第一，从民生政策的构建看。民生政策既可看成是一个上位概念,一个涉及民众利益的公共政策,也可以将其看成是由教育、养老、住房、就业、医疗、生育等诸多涉及民众切身利益领域的政策的总和。但不管是从总的角度看，还是从分的角度看,他们的构成要素(具体政策)一样，只是说法不一。而随着社会转型，要素不断增多,具体的政策诉求更多，即政策的需求日益多元化。第二，从民生政策涉及的问题看。民生政策涉及诸多领域的问题，更涉及每一领域内诸多的问题，每一问题都可能涉及诸多利益，而政策的实质就是对各种问题溪流的有效回应。拉斯维尔在《政策科学的未来》一书中指出，政策科学要面向未来，就必须坚持有这样一种明确的立场，即以知识、高层次的政策思想与组织的创造力整合作为重要出发点。建立一门以社会中人的生活的更多问题为导向的、解决问题的学科。社会急剧转型，问题不断增多。这多重问题，实质就是政策对多元利益的回应。第三，从民生政策的对象看。民生政策涉及对象泛指人民大众，只不过具体政策不同，涉及对象不同。而人民大众内涵丰富，涉及面广泛，涉及不同阶层民众，不同行业民众，不同区域民众，不同年龄民众，不同收人民众。不同的对象具有不同的需求。社会转型，民生政策对象不断增多，需求不断增多，需求日益呈现多元态势。第四,从民生政策的现状看。党的十八大报告指出：“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”并重点论述“教育、就业、收人、社会保障、医疗健康、公共安全”六个与人民群众关系最直接、最密切的现实问题。这清晰说明这六个问题是我国民生政策建设的重点，同时,也侧面说明民生政策的需求日益广泛多元,远不止如此。
利益多元化也是协商民主的内在需求。从协商民主的本质看，多元化是协商民主产生的前提与基础。多元化的社会现实必然有多元的利益诉求，多元利益诉求必然引发更具有包容性的协商民主。协商民主实质就是多元利益主体共同协商，争取各方利益最大化的过程。当然，这里协商不是讨价还价,不是简单的各自利益的诉求。在协商中能不断传递信息与完善信息,不断比较彼此的观点，不断促进彼此认识与了解，不断克服个人理性的局限，不断争取公共理性最大化。这一过程不仅包含偏好的聚集，也包含偏好的转移。其核心是实现多元利益的最佳配置与组合，实现公平与正义的理念。从协商民主的来源看’在很大程度上，协商民主理论得以兴起是为了回应代议制民主无法解决的诸多矛盾和冲突,这种矛盾与冲突既包含利益上的,又包含思想道德上的和认知差异上的。多重矛盾，多重认识，多元利益，在集聚与整合过程中’简单的投票偏好聚集易于形成决策垄断,流失弱势地位的重要利益诉求。多元利益主体的平等有效协商，不仅能克服这些现象,而且有助于打破政策问题建构的封闭性，增强政策运行过程中的监督责任机制,增强政策的合法性与可接受性。
(四)培育政治文化：民生政策与协商民主的共同环境
民生政策是比较特殊的政策，是党和政府为保障公民的权利而采取的系列制度、措施与方法等。民生政策制定中更应注重公民的参与。美国学者约翰?克莱顿?托马斯指出，界定公民参与公共决策的适宜度主要取决于最终决策中的政 策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。如政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小;对政策接受性期望越高的公共问题,对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。这种政策“质量要求”是指任何与最终决策相关的政策或管理上的约束。包括技术约束、规章约束以及预算约束等，这些要求都包含着正当的理由来保护决策的质量,并限制公民的参与民生政策是特殊的政策’具体问题不同,政策的质量要求也不同，但它与民众利益密切相关，人民群众更愿意参与。因此，更应注重公民的接受性，更应注重构建政府与公民间合作关系为目标的公共参与。目前，我国社会急剧转型,官民矛盾频发，尤其是民生政策的执行时，很大程度上是这些政策制定时，公民参与不够，没有获得公众的接受与支持,公民对政策本质的认知不够,信息了解不够。当其利益受损时，必然会去维权,去抗争，出现官民冲突现象也就不足为奇了。当然，问题的核心是如何既让公民更大范围参与民生政策制定,更大范围获取政策信息、认知政策和接受政策’又能更大程度上提高政策的质量。这必然对公民自身素质提出比较高的要求，要求公民不仅具有自身理性能力，更应具有公共精神，公共情怀,公平与正义理念。公民素质要能更大提高’毋庸置疑，政府必须不断培育政治文化。
协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策[|8?。这就客观要求协调主体不仅仅是理性人,还应具有公共理性与公共情怀，还应追求公共性与公共利益。只有协商主体的素质比较好,在协商过程中，才能更有利于修正彼此不足，转移错误偏好，不断增强共通性，最后达成共识。但是，目前,我国由于政治文化发展比较滞后,人文教育相对薄弱’公民的公共理性不足，协商过程中,他们更多的是考虑个人的利益或本部门的利益，或小团体的利益，大局意识不强，讨价还价的现象比较严重。甚至,这种政治文化的滞后性，还导致了部分普通公民的个人普通理性不足，政治能力匮乏。而政治能力的匮乏，使普通民众难以把握机会去表达自身合法需求,难以在公共协商过程中去驳斥他人观点,更难以达成理性共识。综上分析,民生政策与协商民主能否有效运行，都涉及公民个人的素质，都需要党和政府不断培育政治文化。
作者简介：徐敏宁（中共江苏省委党校公共管理教研部，江苏南京210009)
陈安国（国家行政学院决策咨询部，北京100089)
