中国现代大学制度微观层面的建设目标是建立起“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”四个要素构成的运行体制和机制。这四个要素都是建立在民主基础上的，由此可以说构建现代大学制度也就是构建起现代大学民主制度。当前高校民主制度构建中面临着集体领导制度不够健全、行政权力泛化、民主权力虚置、权力运行监督缺位等难点问题，而创新现代大学民主制度、机制是解决这些问题的有效方法和途径。
一、现代大学民主制度建设面临的主要问题
现代大学民主制度是指师生员工参与学校事务管理的行为规则、程序、体制和机制等要素构成的有机整体。通过民主渠道改革高校现有内部管理体制和机制，实现管理的民主化和科学化，已经成为业内人士的共识。现阶段我国大学民主制度还没有形成一个完整的体系，不能适应高等教育改革发展的要求，存在某些漏洞和相互脱节的现象，制约着现代大学制度的建立和完善。
1.民主科学的决策机制尚未形成
当前，高校在决策的民主化、科学化方面仍然存在一些突出问题：一是尽管《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定了“高等学校党的委员会实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定”。虽然这一规定明确了高校的领导体制和决策方式，但许多高校缺少具体的、可操作性强的实施细则，落实不到位，权力过于集中，权力独揽仍然是高校实现民主决策和科学决策的主要障碍。二是党代会、党委会（常委会）、校长办公会、教职工代表大会（下称教代会）和学术组织的职权关系不顺，政治权力、行政权力包揽一切，教代会、学术组织权力形同虚设的现象并不鲜见，成为高校民主制度建设的主要矛盾。三是缺乏规范的决策程序制度，少数管理者以个人行为取代了教职工的意愿和合理合法的程序，往往导致民主流于形式，决策的民主化、科学化往往停留在理论层面，已有的制度也没能得到有效落实。
2.教代会职能虚化
尽管理论和实践都表明教代会在高校民主管理中的地位、作用日趋重要，但教代会作用的发挥在现实中还存在明显的障碍性因素。这既有高校管理者思想观念方面存在的障碍，也有教职工角色定位不清的问题，主要表现为：一是某些学校管理者民主意识淡漠，缺乏有效的制度和机制保障教代会作用的发挥，教代会职权处于虚置状态；二是虽然对教职工权利做了一些原则的规定，但在实践中对教职工民主权利行使的保障重视不够，执行上也有较大差距，有些事情表面上看是尊重了教职工的权利，而实质上并没有真正反映他们的真实意愿，往往形式大于内容；三是部分教职工思想认识与加强学校民主建设的要求不相适应，主体意识和责任意识模糊，对自己的角色定位和自身在高校管理工作中应该享有的权利与应该履行的义务没有清晰的认识，缺乏民主参与学校管理的主动性和责任感，这也是我国高校民主建设工作推进中的一个突出的问题。
3.行政权力泛化
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年）》提出，“推进政校分开管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》提出，“取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理”。在管理体制改革进程中，“去行政化”已被明确提上高校深化改革的议程。在传统的行政权力占主导地位的高等教育管理体制中，高校内部行政权力实质上是外部行政权力的延伸，导致行政权力与学术权力、民主管理权力在博弈中失衡，严重地困扰着高校的改革与发展。高校行政权力泛化的现象，表现在行政权力起主导作用并控制学校的一切教学、科研与管理活动。一个时期以来，教授纷纷竞聘处级岗位证明了高校官本位倾向并没有得到明显转变。这一现象已经引起了社会的广泛关注。由于缺乏对行政权力和学术权力之间关系进行合理的制度安排，高校学术委员会、教授委员会等学术组织难以实现对学术事务的自治与自主，也无法保证学术组织对于行政事务的参与和监督，“教授治学”还多停留在理论研讨层面。
4.民主监督薄弱乏力、效能不高
现代大学制度下的教代会制度作为高校内部监督的基本形式，其地位和作用已经十分明确，但在高等教育改革进入深水区的新形势下，面临的复杂问题和挑战显现出了高校的民主监督乏力。现实中许多高校权力腐败问题频发，证明缺乏系统、科学有效的权力制约机制。一些高校民主监督工作形式多、实效少，文件多、落实少，没有形成有效监督的约束制度和机制。一是在监督的范围、方式、程序方面缺少具体周密的制度规定，使得监督主体无法实施监督，并且教职工参与民主监督，在很大程度上受领导者民主意识强弱的制约；二是“两代会”(党员代表大会、教职工代表大会）、学术组织监督职权得不到落实，缺乏有效的保障机制和全方位协力监督工作协调机制，不能形成监督合力；三是信息公开工作发展比较缓慢，存在公开政策不配套、组织实施机构不统一、信息公开程度低、公开内容缺乏规范等问题，主要还是公开制度建设迟缓。
二、现代大学民主制度构建中面临的问题
加快现代大学民主制度建设，对于促进高校民主政治建设、提高办学水平和管理水平有着极其重要的作用，在其构建中面临问题的原因是多方面的，既有外部环境的影响因素，也有长期以来固定思维模式和管理模式形成的亟待变革的传统的内部管理体制因素的影响。
1.观念性障碍影响着民主管理制度建设的推进
随着我国高等教育体制改革的深入，高校内部管理体制和机制改革也发生了根本性的变革，越来越引起业内和社会的广泛关注。总体上说，计划经济体制下形成的高校管理模式还没有实质性的突破，许多弊端依然严重，这也给民主管理制度建设的推进带来了挑战，其中，观念性障碍的影响是关键性因素。一是计划经济体制下遗留下来的“行政为本”观念根深蒂固，随着改革的深入，面临的深层次矛盾更加复杂，各种利益群体在权力上的配置博弈更加激烈。二是某些高校管理者没有真正认识到教代会在学校民主管理中的重要性，仅仅将教代会定位在发扬民主、听取意见的一种途径；学校有的高层管理者甚至对教代会的职权不甚了解，往往以行政手段取代教代会应有职能；_些高校信息公开只是公开一些无关大局的表面问题，而对教职工真正关心、关注的难点、热点、关键点问题则采取回避的态度。三是高校改革中运用的市场经济规则引发了“效率至上”的观念，容易导致教师追求利益的最大化，表现为急功近利，在不涉及个人利益的前提下成为民主管理的“旁观者”，一旦自身利益受到威胁时，就会对改革产生抵触情绪，无疑增加了高校内部管理体制改革的难度。
2.现行我国高等教育管理体制对民主制度建设构成一定的影响
长期以来，高校一直被视为事业单位，在管理模式与运行机制上沿袭了行政管理体制。改革开放后，虽然高校经历了多次重大改革，但高校行政权力主导的弊端一直没能得到有效解决。由于计划经济体制下管理模式的惯性影响，政府部门仍习惯于用行政管理的思维和管理方式来管理大学，套用党政机关的组织机构模式来设计大学的内部组织机构，并赋予其相应的行政级别（如副部级、厅局级、处级、科级），以此确立管理中的隶属和上下级关系，高校管理人员按照党政机关人员职务序列套定行政级别。在这种管理体制下，高校办学自主权很难得到落实，其内部管理不可避免地形成上令下行的行政管理方式，并主导着学校内部的决策方式、运行机制，而学术权力、民主管理权力在学校运行中自然落为无关紧要地位，造成学术权力、民主管理权力与行政权力的严重失衡。
3.民主管理相关的法律法规还不够完善
《中华人民共和国高等教育法》第43条规定“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。《中华人民共和国教师法》第7条规定了“教师通过教职工代表大会或者其他形式参与学校的民主管理”。2011年12月由教育部发布的《学校教职工代表大会规定》第二章第7条明确了教职工代表大会的八项职权。这些法律法规的发布实施，虽然将高校民主管理纳入了法制化轨道，但有些规定过于原则，在具体实施细则、操作层面的规程上还有缺失，刚性约束力不强。从高校二级单位层面看，《学校教职工代表大会规定》明确了“学校可以在其下属单位建立教职工代表大会制度，在该单位范围内实行民主管理和监督”。2010年8月，中共中央印发了新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》也明确了高校院(系、级单位“通过党政联席会议讨论和决定本单位重要事项”。上述两个法规虽然明确了高校院（系）领导体制、决策方式，但在实践中如何落实还缺少相关制度的保障，许多高校二级教代会还难以在院（系）民主管理中发挥作用。
4.教代会代表履职状态不尽人意，影响着民主制度建设的进程
教代会是教职工参与学校民主管理的主要形式，教代会代表履职能力直接影响到教代会职能作用的发挥。一方面存在着某些代表对教代会制度缺乏深层次认知，没有真正认识代表职务在学校民主管理中的地位和作用，履行职务不主动；有的代表仅把代表职务看作是一种政治荣誉，责任心、使命感不强，没有从思想上确立常任履职的观念，把参加教代会和参与民主管理作为“例行公事”。另_方面有的代表没有参与学校管理的经验，并且缺乏对学校整体发展的了解和思考，在参与民主管理中缺乏全局性和长远性，考虑问题的视野和角度受到局限，影响了代表作用的发挥；有些教代会代表对提案工作要求不甚明了，对各项意见和提案概念认识模糊不清，所提交的提案针对性和可操作性不强；有些代表对国家相关法律法规和政策以及学校规章制度学习掌握不够，不能依据政策法规研讨解决学校相关问题，在参与学校民主管理中难以发挥应有的作用。
三、构建现代大学民主制度的主要途径
随着我国社会转型，社会主义市场经济的快速发展以及高校外部制度的改革，大学发展的自主机制逐渐形成，构建现代大学民主制度成为学校自主机制发展的紧迫要求。笔者认为，构建现代大学民主制度就是建设结构合理、环环相扣、相互补充、配套衔接的民主制度体系，目的是解决高校权力过于集中、行政权力泛化、民主权力虚置和权力运行监督不到位等难点问题。解决上述问题不可能一蹴而就，应当从各高校整体的、全局的制度层面进行改革和创新。笔者认为应当从以下几个方面进行系统性思考和科学的制度安排：
1.着力权力配置和决策制度建设首先，要明晰党、政、教（教代会）、学（学术组织）的议事、决策范围，建立规范的职责关系制度，对各权力组织的议事内容、议事规则、决策方式和活动规则等做出明确规定，使之各自在权力范围内有效地行使职权，这也是高校去“行政化”和改变教代会、学术组织权力虚置现状的根本途径。其次，要细化、具体化集体领导决策制度，尤其要强化程序性规定，使制度更加具有可操作性，更加便于监督。要健全和完善党委会（常委会）议事规则、校长办公会议事规则、党政联席会议事规则、重大事项议事票决制等规定，防止决策上的个人独断专行和主观随意性；建立决策失误责任追究制，要向安全事故责任追究制一样，追究决策失误造成重大损失相关人员的责任。再次，要从制度上固化决策程序，防止决策上的主观片面性和随意性。坚持把决策前的调查研究作为决策的主要程序，先调研后决策；坚持把多层次群众参与和专家咨询论证作为科学决策过程的必须程序；坚持把分析论证、多方案比较分析制度作为决策的重要方式；坚持把“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”作为重大事项决策的最高原则。
2.注重民主管理制度创新
第一，推进“两代会”制度创新。通过有效的制度安排，使得党代会、教代会组织能够在学校重大事项决策中发挥应有的作用。比如，不断改进高校“党代会”制度，推行党代表常任制，为党代表发挥经常性作用提供条件和保障，促进党委领导学校能力和水平的提升。应当依据教育部令第32号《学校教职工代表大会规定》进一步改进教代会制度，特别是以制度设计保障教代会对涉及与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及在教职工聘任、考核、奖惩办法等事项决策中行使审议通过权。第二，合理配置行政权力和学术权力。学术组织理应在学校治理中具有决策权而不仅仅是参与权、咨询权，在治学问题上学术组织应拥有不可替代的职能和作用。通过建立学术委员会、教授委员会章程明晰学术组织的功能与职责，确立学术组织应有的地位和权力，做到权责清晰，义务明确，逐步从行政权力主导向学术权力主导转变。现实中存在着大学行政权力和学术权力相互耦合并且短期内难以完全厘清的问题，因此在制度设计上应当采取适度分离、逐步推进的方法。[6]第三，创新教职工主体地位保障制度。保障教职工主体地位的核心和关键是要推进机制创新。要以完善教职工意愿表达制度为基础，建立多种教职工平等话语权表达平台；要通过改进信息公开制度，完善公开形式，拓宽公开渠道，落实和保障党员、教职工的知情权；以改革党内外选举制度为推力，健全和完善各项选举的配套制度，尤其要推进高校二级单位党、群负责人的“差额竞选”和“公推直选”力度。第四，根据高等教育改革发展的新形势，改进教职工民主意识培养和“教代会”代表履职能力提高制度。提升师生员工以及教代会代表的民主主体意识、权利意识、平等意识和法治意识，主要依靠制度的引导和规范，使他们正确认识法律、制度赋予的各项民主权利，增强主动参与学校党内外事务的积极性和责任心。应当把民主教育列为高校学习型组织建设的主要内容，建立定期分层次专题培训和研讨制度；积极探索师生员工参与学校民主管理和社会民主实践活动的途径和方式，在不断参与的实践中增强民主意识；要把民主意识学习和参加民主实践情况纳入对师生员工的思想政治表现考评制度中；要建立高校“教代会“代表定期培训、调研、巡査制度，提升代表履职责任感和履职能力。
3.改革信息公开制度
包括党务公开、校务公开在内的信息公开是高校实现民主治校的前提，实现信息公开才能保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。首先，改革信息公开工作的领导体制与机制。2010年9月中共中央办公厅《关于党的基层组织实行党务公开的意见》、2002年3月教育部和全国总工会联合发布的《关于全面推进校务公开工作的意见》及2010年4月教育部颁布实施的《高等学校信息公开办法》在公开工作的依据、公开的内容、责任主体和责任人等方面作出的规定均有所差异。因此，高校必须通过制度设计来统一信息公开工作的领导体制与机制，形成由党委统一领导，党政主要负责人共同负责，有关职能部门各负其责，师生员工和社会公众积极参与，党政工齐抓共管的领导体制与工作机制。其次，建立信息公开工作统筹兼顾的制度。高校信息公开工作所依据的法令、规定既相互独立又相互耦合，对如何衔接好上述三个规定提出了新要求。因此，高校在制定具体实施细则上应当注重统筹兼顾，明晰党务公开、校务公开、校情公开等方面的不同侧重，使各制度彼此衔接，相互配套。对原有的公开制度要认真梳理分析并予以整合完善，比如建立和完善《信息公开实施细则》、《党务、校务公开工作实施办法》、《信息公开目录》、《信息审核办法》等。要健全和完善信息公开主体、公开范围、公开程序等制度，增强公开工作的规范性和约束力。再次，形成信息公开工作监督检査和责任追究机制。建立评议制度，对信息公开工作进行公开评议，接受教职工、学生的监督；建立规范化的考核评估制度，激发信息公开工作的活力并为评价信息公开工作提供可靠依据；建立监督检査和责任追究制度，对违反有关规定给信息公开工作造成不良影响应当承担的相关责任和应当受到的处罚作出明确规定。
4.构建民主制度建立、运行和监督机制
第一，强化制度执行的约束力，形成增强执行力的有效机制。要增强制度的严密性，特别是要加强程序性制度建设，这是提高执行力的基础和前提。制度作为一种行为规范，重在落实，贵在执行。因此，要建立起执行力评价体系，把评价结果与对高校各级管理干部考核、二级单位考核挂钩。应当把民主制度落实与各级管理干部问责制有机结合起来，促使人人敬畏制度、自觉遵守制度、严格执行制度。第二，改革监督方法、手段和措施，形成常态化群众监督机制，保障民主制度在群众监督下运行。坚持和完善党委会定期向党代表报告工作、校长向教代会报告年度工作制度；搭建良好的常态化民主监督平台，比如民主评议干部制度、干部离任经济责任审计通报制度、校务咨询服务制度等；构筑网络监督平台，通过建立网上信箱、网络社区、管理部门作风网上测评等形式实现良性互动，切实增强师生员工参与监督的广泛性和时效性。第三，强化对高校民主制度建设的指导督察。高校的上级党委、教育主管部门、工会组织不能完全依靠学校自身建立起现代大学民主制度，应当尽快健全和完善《高校党委工作规定》、《高校校长工作规定》、《高校教代会工作规定》、《高等学校章程制定暂行办法》等法规性文件，加快推进高校《大学章程》的制定，为高校建立和完善现代大学民主制度提供法律、法规和政策依据；应当建立高校“党代会”、“教代会”制度实施情况考核评价制度，并将考核情况纳入对高校领导集体和高校办学情况考核评价体系之中。
