从村长选举制度和实态看中国的住民自治(上)—以

问题所在

被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域，这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件（１９８９年）以后，「对民主化／人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。

然而，在处于转型期的中国农村中，藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任（即村长）选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授，于１９９６年８～９月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。

现在中国农村基层社会所发生的变化，令人刮目相看。因为在市场化的进展之下，中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现：秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中，也很难找出权力单位直接介入的痕迹，虽然是在同样的规定制度下，但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织（即都市的居民委员会主任）选举大相径庭。首先必须接受的是，农村民主化的制度性进展，已达到一个远超过上述一般人理解的水准。

然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族．宗族意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图？是因为有自信能控制农民？还是试图「疏解」包括都市部在内的不满？原本在广大的中国即有都市．农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何种程度？究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响？

若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。

因此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果（注１）。此外，在比较都市居民委员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。

村民委员会成立的历史

首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。

一九八二年宪法第１１１条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会，是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶段在内，大致可区分为三个时期。

萌芽阶段（１９８０～８５年）

依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织（注２）。在由集团农业解体为个体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「自然发生」自治组织。但是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。

８２年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」，这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离与乡政府设立通知』（１９８３年１０月中共中央颁布），更进一步将此种动作扩展至全国，至８５年２月时全国村民委员会的总数已上升至９４万８６２８个。但是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。

因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现？或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」，进而发生的全面性潮流？此点关系着村民委员会组织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。

法的准备阶段（１９８５年～１９９０年８月）

对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地方性法规。１９８７年１１月２４日，第六届全国人民代表大会常务委员会第２３次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法（试行）』（以下称『村民委员会组织法』，）并于１９８８年６月１日起施行于全国。在１９８９年末，在上述视点的基础上，于全国１４个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。

其间，四川、山东、江苏等虽于１９８８年举行村民委员会选举，但其法源依据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一，具体的实施方法亦无法一致。

制度化阶段（１９９０年以后）

制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」转达的通告』，而于全国展开村民自治示范点（最初选定５９个村落）开始。以此为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规，并将其扩大至１６省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。

在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。

在此种基础上，基于人民代表选出手续，各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定，而有关各省『村民委员会组织法实施办法』所揭示的选举实施原则，即于各省级乃至县市层级予以确定。

村民委员会选举的过程

所谓农村基层选举，系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中，除选举方式的选择以外，特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。

1选举机构

此处所指的「选举机构」乃是实施、监督与运作选举的主体，其名称依地域而有「村选举委员会」、「村选举工作领导小组」、「村选举工作小组」等各自不同（注３）。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看，福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构」的情况属于例外，比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。

因此，此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言，其成员为３人～９人左右，但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成，而党支部书记则担任选举机构的组长（或主任）指导选务工作（注４）。例如辽宁省义县的选举规定中，明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共５～９人所构成，而浙江省宁波市则规定：「一般以村党支部书记担任主任，再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者５～７名组成」。

若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看，党支部系统有无进行「指导」即是检验选举制度民主性的条件。然而，几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用，强调村党支部对村民委员会改选工作的指导」为目的（注５），并无将党支部书记排除于外的事例。

就此而言，「选举机构」自身的选出过程即是问题，但此点亦无全国性统一规定。基本上，其组成存在下列各种方式。ａ．由村民会议乃至村民代表会议推荐（吉林县梨树县）；ｂ．由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名，而于村民代表大会审议、表决（山西省古交市）；ｃ．由村民代表会议推荐（江苏省、陜西省、山东省等）；ｄ．由党支部指名（浙江省）；ｅ．由村民团体指名（内蒙古）ｆ．由村民小组推荐（河南、黑龙江等）。在此次调查的重庆市事例中，则是采用上级乡（镇）选举委员会决定村民领导小组的人选。

在重庆郊外花溪镇建新村的事例中，由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等７人组成选举工作领导小组；在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长（２名）、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例，在其它调查的村镇当中，党支部书记（乃至副书记）几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。

２选举资格

关于村级选举的选举资格，基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例，其规定为「满１８岁以上之村民，不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育水准、财产状况和居住期间，均有选举资格。但依法被剥夺政治权利者除外。」（第１０条）。然而其实态并非如此单纯。

因为中国有户籍制度的存在，因而有符合宪法规定的选民，却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此，具选举资格者虽有义务进行选举资格登记，但因其户籍并非登载于该村，故须以其转入该村之日为准据，始得认定其选举资格。

在重庆市的事例中，「因工作、婚姻及家庭等事由，在本村居住半年以上，且善尽村民之义务者，虽未转入户籍，亦得进行选举登记」（第１２条）。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面，沈阳市规定为「半年」，此为同属长期的部分，而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日１０日以前」。

此外，选举资格者名册的发表一般为选举日１０日以前。以重庆市为例，其规定为「选举资格名册须于投票日２０日以前公布」，这是属于其中期限较长者，但若依北京中央政府民政部之主张，则鼓励于投票日３０日以前公布选民名册（注６）。

3选举方式

在选举方式方面，我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。

所谓「差额选举」的意义是指正式候选人人数超越议席的形态，若候选人人数与议席相一致时，称为「等额选举」（同额竞选）。无庸赘言地，如欲表示选民意愿而给予选择可能性时，当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法』中，虽未明确规定关于差额选举的实施，但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而，其中一部分地方因「误解」差额选举方式会分散选票，而认为此点是选举的失败，竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者（注７）。

然而，差额选举之所以成为问题，其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即，村民委员会选举的议席（即主任、副主任和委员）是否将三种选举的内容个别举行，乃是问题之所在（注８）。全国性法规『村民委员会组织法』中，规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出」，此点几乎是普遍性的规定，但「一般由村民直接选出」则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内（如福建、陜西、青海、河北等）。

的确，以中国的现状而言，若虑及人口流动性之高，分散型居住形态或农民的政治成熟度等，对于部分地域存在倾向间接选举方式一事，绝非有何不自然之处。例如在出外劳动者高达５０％的农村中，村内残留者多为儿童与老人，此时当然只能考虑变通的办法。此外，于交通不发达地域实施选举大会时，其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时，在意识较低的村落中，亦有于选举时以「误工补贴」之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴，但若村的财政无某程度的余裕时，事实上此点必将是不可能达成。

另一种因应中国的状况而采用的方式，即是「流动选举站」和委托投票的形态。在重庆市的事例中，其选举办法第２４条及２５条中，规定以不识字者或不在者为对象的代理投票制度。至于「流动选举站」则是「在不方便前往中心会场、投票站进行投票时，得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定３名以上的投票监察员负责事务。」（第２３条）。

同时，第２３条后段规定候选人本人以及「候选人直系亲族不得担任投票监视及开票集票业务」，试图避免宗族支配选举的事态。但相反地，中国之所以有必要做此种规定，乃是证明宗族势力干涉选举之事确实正在进行。事实上，依半正式的社会研究著作『中国人民大学社会发展报告（１９９４－１９９５）』所载（特别于「乡村宗族活动问题」一章中），指出「某些地方以宗族势力代替基层组织」，批判「宗族势力的协议直接支配基层组织的选举，它在维持方秩序上扮演一定的机能，但亦有部分地方政府竟以屈服与其妥协」（注９）。

无记名秘密投票制度虽未规定于『村民委员会组织法』，但若由各地方性规定来看，可知其相当普及。以重庆市为例，其规定的第２２条即表明「村民委员会选举一律采用、实施无记名投票方式」。同时，在１９９２年第一次选举中，甚至有地区是由选民每人各持一粒豆子，由其将豆粒放置于侯选人前方的碗中，以此进行投票的运作者（青海省太和县）。在我们此次的调查中，四川省彭山县在上次选举中有七个乡镇以举手方式投票。此等措施是虑及文盲们的投票问题，但现行规定中则采用上述代书员制度乃至于委托投票制度，而禁止举手投票的方式。在此次调查的所有对象中，均是实施差额选举、直接选举、秘密无记名投票制度，故可确认其已有一定程度的落实。