社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，制度又要通过政策来实现，所以政策平等是构建和谐社会是关键因素。政策平等是指每一个公民基于其在国家政治生活中的平等地位而在公共政策中具有同等的地位，拥有政策所赋予的同样的参与政治、经济、文化机会，享有相同的决定关系到公众生活的重大决策权利，并获取与其贡献比例同等的劳动成果和享受政策所给予的平等的伦理关怀。
首先，政策平等的依据是民主社会公民平等的政治权利。民主国家的权力本质是为公共利益而设置的公共性权力机构，每一个公民都拥有宪法与法律所赋予的平等的权利。这样，政治权力也就是所有公民平等共享的权力。因此，政府所有的决策根本出发点是公共利益而不可以任意偏袒于任何利益集团或个体利益，公共政策对社会资源的分配就必须坚持公益取向，坚持平等对待每一位公民的利益要求，同等地对待每一个公民。
其次，政策平等的主要内容是公共权力对资源分配的平等。公共政策的最主要功能是对社会进行权威性的分配，这种分配是为了公共目的的需要而进行的。人们所以组成社会，建立公共性政治组织，其目的就是通过社会合作创造更多的政治、经济、文化等各方面利益，以满足生活的需要。可以说，社会合作与政治活动的目的就是为了实现人们的福利。政府作为公共权力，有责任平等的保障每一个公民合理的利益与人生计划的实现。由于社会本质是一个合作体系，社会的成功有赖于每一个公民的合作，所以，合作所产生的利益与负担的分配上，就必须坚持平等的原则。社会应当给予每一个公民平等的基本的政治、经济、文化权利，只要他参与合作，就应当享有平等的参与政治、经济、文化活动的机会，平等地拥有基于社会合作成员而应当享有的平等的政治、经济、文化方面的基本权利。同时，社会对于基于公民每个人在合作体系中贡献的不同，应当对政治、经济、文化方面的非基本权利按照其贡献的比例进行分配，每个人因其贡献的比例而获得与其比例相同的政治、经济、文化利益。这种不平等因其比例平等而成为平等的，如果采取一种平均主义的分配方式，人为的削高平低，则是对贡献较大者的任意剥夺，因而表面的平等导致了实质的不平等。
最后，政策平等的伦理关怀也是平等的主要内容。政治组织具有稳定性，是一个封闭的体系，每一个公民都是“生而入斯，死而出斯”，无能力选择离开这一体系。因此，每一个公民都享受其阳光雨露，承受其阴风雨霾。公民进入政治社会的代价是用自然自由换取政治自由。但是在政治社会中，如果政策安排不当，有部分公民将会因其自然的或社会的因素的限制而难以获取自己生活所必须要的利益，因而成为社会的弱势群体被排斥在体制之外，失去生活的希望，也无力依靠自己改变他们悲惨的生活处境。对于这些弱势群体，一个健全的社会没有理由对他们保持冷淡，而应当给予他们平等的伦理关怀，在生活上给予他们必要的帮助，保证他们的尊严，树立起他们生活的信心，为他们创造与其他公民同样的通过社会合作实现他们合理的人生理想的机会。
平等不只是理念上的，平等必须体现在制度之中，通过社会制度及其组织原则表达出来。只有公共政策实践过程中，这些原则得到了具体的实现，我们才说每个公民在公共政策上受到了平等的对待。
第一、基本权利的平等。所谓的基本权利是基于每一个成员都是社会合作体系中的一员，因此都应当具有一些最基础性的权利。它是合作体系成员作为有尊严的合作者，他们参与社会合作，就应当拥有平等的基本权利，包括宪法所规定的基本的政治权利与经济上最基本的维持其有尊严的生活的物质利益需要。罗尔斯在其《正义论》中用“基本自由体系”说明基本权利，并开出了一份清单，“政治上的自由（选举权和被选举权）及言论和集会自由；良心自由和思想的自由，个人的币和保障个人财产的权利；依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由。”([美]约翰•罗尔斯：《正义论》，北京，中国社会科学出版社2003年版，第61页)但是罗尔斯所列出的清单还是贫乏的，这一点，阿玛蒂亚•森从“信息不充分性”对他的批判是成立的，至少他的清单中不该遗漏人类基本机能发展的问题。不受贫困的侵扰，不因贫困而使其自由与人性发展受到极大的限制，这应当是公民的一项基本权利。社会合作所以必要，不仅是通过合作可以促进生产力的发展，更具有重要意义的一点是，社会生活比单个人独立生活更有利于人生计划的实现，更有利于人的本性的发展。如果我们从人生计划的实现与人性的自我完满看待社会合作，我们就会发现，合作体系每个成员都应有平等的尊严，都应当从合作体系中得到一些最基本的权利，以保障他们作为人而言的价值的自我实现。
公共政策对基本权利的平等的分配包括两个方面，对基本政治权利的分配与对基本经济生活需要的分配。在基本政治权利分配上，每一个公民应当享有平等的决定国家命运的权力，在关系到公众生活的政治决策上，“每个人只顶一个，不准一个人顶几个。”（[美]科恩：《民主论》，北京，商务印书馆，1996年版。第271页） 除此之外，每一个公民都受到宪法与法律的平等保护，在国家政治生活中都拥有相同的政治的自由，这些自由不会因人不同而不同，也不得受到政治权利的任意的侵犯。基本经济权利所以要平等分配，那是因为合作者都是具有尊严的理性存在者，最基本的物质利益需要是维持其自尊的基础。对于作为有尊严的社会的人而言，极度贫穷是难以容忍的，会将他排斥于社会群体之外。出于社会合作的需要，每一个成员都应当配备最基本的维持其有尊严的生活所必须的最基本的经济生活条件。尽管社会财富的分配应当按照其贡献分配，但是这一分配原则要满足了社会成员最基本生活需要之后才可以实施。“贡献大的人要比贡献小的人理应多得。对于这样一条分配原则，必须加上两个条件：（1）必须经某种方式满足一切人的最低的经济需求。在这个经济基础线上，必须人人平等。（2）由于分配的财物数量有限，所以谁也不能根据他的劳动贡献去赢得更多的财富。”（ [美]艾德勒：《六大观念》，上海，三联书店，1991年版，第185页）
第二，非基本权利的比例平等。非基本权利则是这一最基本权利之外的，属于更高层次的发展与幸福的需要。比如，获取政治职务并得到提升的权利，获得各项荣誉的权利，获得富裕生活的权利等等。这些权利的来源与基本权利来源不同，它并不是基本社会合作身份而产生的，而是基于社会合作中的贡献而产生的。对于非基本权利按照贡献的分配，虽然每一个社会成员所得的不等，但是，因为这种不平等是建立在贡献比例平等之上，因此符合平等的要求。所以，亚里士多德说：“既然公正是平等，基本比例的平等就应当是公正的。”（[古希腊]亚里士多德：《亚里士多德全集》第8卷，北京，中国人民出版社，1992年版，第279页）非基本权利所以要按贡献比例分配，这是由两个方面原因所决定的。一是社会资源有限，我们现有的生产能力无法实现按需要分配；另外一个方面，也只有按贡献比例分配，才可以调动所有社会成员的积极性，激发社会活力。古代“不患寡而患不均”的绝对平均主义之所以是错误的，因为这种平等观企图通过平分财产或者通过平等劳动有限地增加一部分人人平等享有的财富，而没有看到社会平等最终实现必须建立在生产的高度发展基础之上，其实质是用普遍的私有财产反对私有财产，把私有财产拉平。根本上说，是一种平均主义和禁欲主义的平等观，“在经济学的形式是错误的东西。”（《马克思恩格斯全集》，第21卷，北京，人民出版社，1965年版，第209页）
非基本权利分配可以分为政治的非基本权利分配、经济的非基本权利分配与文化的非基本权利分配。政治方面的非基本权利分配主要是指公共职务的获取与升迁权利分配。民主的宪法都规定公民有被选举权，也人权利担任公共职务。但是，公共职务必竟是有限的，不可能绝对平均地分配给每一位公民，因此，“合乎正义的职司分配，应该考虑到每一受任的人的才德或功绩。”（[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京，商务印书馆，1996年版，第136页）只有通过公职选拔方面的政策设计，确保每一个公民都依其德才和对公共政治生活的贡献获得不同的与其德才及贡献的比例平等的公职，而且职务的升迁建立在严格的绩效考核之上。文化方面的非基本权利分配建立在文化、科技研究自由权利的平等分配上。所有公民都应当享有自由、自主的文化与科技研究权利，只要这些权利不违反宪法与法律的规定。但是，并不是每一个公民都有出版学术专著或进行高新技术研究的能力，对于这些非基本的文化、科技权利的分配，政府政策按照比例平等的原则建立、健全文化、科技制度，保证文化、科技创作者与研究者能够获得与其贡献成比例的支持与奖励的权利，能够自由出版与发表他们的创作或研究成果，排除学术上不正当的垄断，并保证各种文化与学术荣誉与他们贡献成正比。非基本经济权利的分配要求政府通过政策活动在宏观层面建立、健全市场体系与宏观的分配制度，保护有序的市场运行秩序，给每一个市场主体提供平等的保护，确保他们获得与他们在市场中的贡献的比例相等的经济活动成果。
