我国长期以来实行低价征地建设用地扩张模式，现阶段许多地方新增建设用地指标透支严重，陷入耕地保护与城市发展两难困境，传统征地模式不可持续，转变土地利用方式迫在眉睫。文章基于亨利·乔治涨价归公理论，对该理论的产生、发展与实践进行总结与归纳，并选取几种典型改进模式(台湾市地重划、区段征收及深圳整村统筹土地整备)进行重点阐述，在此基础上提出我国新型城镇建设用地拓展的路径选择与政策建议，为破解我国现阶段城市发展面临的土地困境提供参考和借鉴。
一、 引言
我国长期以来实行的低价征地模式，不仅造成土地资源的粗放低效利用，土地资源浪费严重，而且造成政府对土地财政的极大依赖，引发的社会矛盾日益突出。现阶段许多地方新增建设用地指标透支严重，陷入耕地保护与城市发展的两难困境，传统征地模式不可持续，转变土地利用方式迫在眉睫。世界发达国家及我国浙江、广东等地的实践经验表明，在新增建设用地资源有限的条件下，城市发展由外延扩张转向内涵挖潜，通过改革创新土地管理制度，盘活存量建设用地，对低效用地空间进行二次开发，促进存量用地的高效可持续利用，是我国实现新型城镇化建设的必经之路，也是破解现阶段我国城市发展困境的必要手段。
本文基于亨利·乔治涨价归公理论，对该理论的产生、发展与实践进行系统总结与归纳，并选取几种典型改进模式(台湾地区市地重划、区段征收及深圳市坪山新区“整村统筹”土地整备)进行重点阐述。在全面剖析几种模式的基础上，提出我国新型城镇化时期建设用地拓展的路径选择与政策建议，为破解我国现阶段城市发展面临的土地困境提供参考和借鉴。
二、 亨利·乔治理论及其发展
1. 亨利·乔治理论的诞生。19世纪，美国工业化快速发展，生产力极大提高，但这并未给普通民众的物质与精神生活带来满足，工人阶级的生活反而愈发贫困，社会贫富分化矛盾进一步加剧，引发了大量社会问题。在此背景下，美国经济学家亨利·乔治于1879年发表《进步与贫困》一书，提出土地增值收益理论，以缓解当时严峻的社会冲突。他认为，土地价值之所以增加，是社会人口集聚和生产集中的结果，并非个人劳动结果，因此土地增值收益应归全社区所有。由于缺乏社会利益公平分配机制，造成了“社会越进步，民众越贫困”现象，乔治主张通过设计一种税收制度实现土地增值社会共享，他提出“征收单一地价税”的概念。
2. 亨利·乔治理论的发展。亨利·乔治关于单一地价税的主张在当时影响颇广，通过这种方式能够最大限度地消除社会贫富差距，从而实现社会公平。但是单一地价税的实施遭受了重大阻碍，一方面，单一地价税难以形成一套有效的实施机制;另一方面，单一地价税在重视公平的基础上，对效率考虑不足，导致推行困难。虽然亨利·乔治单一地价税的主张在实践中遭遇困难，但他的思想依然影响深远，对后来许多学者的研究产生了重要影响。
3. 亨利·乔治理论在各国的实践。在美国，学者受亨利·乔治理论影响形成土地价值捕获理论，由此衍生出一系列用于土地开发、城市建设与管理、公共物品提供的政策性工具，比如：土地发展权转移制度、土地储备、开发权交易、特别受益费等，用以调节由政府规划导致的土地增值不公;在英国，亨利·乔治理论的典型发展是规划得益制度，规划得益制度是指地方规划部门在授予规划许可的过程中，规划申请人(通常是开发商)必须付出一定的利益，利益的表现形式可以是实物、现金或是某种权益;在日本，受亨利·乔治影响而形成了受益者负担制度，日本《旧都市计划法》第6条规定，对于道路、河流、给排水设施等公共品，从特定公共项目中获得正外部性影响的受益者，应该在受益的同时，负担项目的建设成本，一般通过税收或特别负担金的方式;在台湾，孙中山先生受亨利·乔治思想的影响，在台湾实行“平均地权，涨价归公”土地政策，后来逐步形成市地重划、区段征收制度，用于解决城市发展中的土地问题，这两项政策成为政府进行城市公共基础建设和筹集建设资金的主要手段。
4. 亨利·乔治理论的改进。亨利·乔治理论建立在涨价归公的大前提下，但涨价归公理论有一定的局限性，它保障了社会公平，却对土地权利人的权益保护重视不够。因此，有学者提出涨价归私的观点，该观点认为土地权利人对土地的投入是造成土地增值的主要原因，原土地权利人应取得土地全部的自然增值收益。这种观点忽略了引起土地增值的社会因素，比如城市扩张、公共基础设施增加、人口增加、土地使用条件改善等对土地增值的重要贡献。涨价归私有效保障了土地权利人的利益，却忽视了社会其他成员的利益，也存在一定的片面性。
针对涨价归公和涨价归私两种观点各自存在的问题，本文认为应该在亨利·乔治涨价归公的理论基础上，适当地考虑原土地所有者或使用者的权益，做到“公私兼顾”。确切地说，就是在公平补偿土地权利人的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于城市和乡村的基础设施建设。周诚教授曾在论文中指出，在土地农转非收益分配过程中，应该融合涨价归私、涨价归公和开发权转移机制中的“土地开发权益均等”思想，将三者有机结合，坚持统筹兼顾方针，通过协调各方面利益，让社会成员都能够共享经济社会发展成果。“涨价归公”体现了土地增值收益分配的社会公平性，“涨价归私”则体现经济活动的效率，“公私兼顾”将两者很好地结合，在保证社会公平的同时，还能够兼顾效率，因此，“公私兼顾”是进行土地增值收益分配的一种理想方式。随着亨利·乔治理论的发展，很多国家采取的土地开发及城市管理方面的政策工具，都体现了这种“公私兼顾”的思想。其中最具有代表性的有台湾的市地重划、区段征收制度，美国的开发权转移制度，日本的受益者负担制度，深圳市“整村统筹”土地整备政策等。
三、 亨利·乔治理论改进的几种典型模式
1. 台湾市地重划。台湾地区土地政策的制定主要遵循孙中山先生的“平均地权、涨价归公”思想，孙中山先生的土地思想在很大程度上是受到亨利·乔治理论的启发。市地重划、区段征收是台湾地区解决城市化进程中基础设施建设、产业发展用地等城市问题的重要手段，充分体现了“平均地权、涨价归公”基本原则。简单来讲，市地重划就是根据城市未来发展趋势，将城市计划范围内的某些形状不规则、分布零散或经济效益低下的土地，依法予以重新整理、优化配置，并改善公共设施，从而使市地重划区域内地块面积相当、形状规整，具备有效使用的规模与条件，以此强化土地高效利用，促进城市建设。
市地重划总结起来有如下优势：以市场主导为主要模式，更加注重公平和效率，且更多体现参与人的意愿，不具有政府强制性特征，各方面的利益能够得到较好平衡;遵循“公私兼顾”的思想，土地经重划后，政府按比例收回部分土地进行基础设施建设，基础设施费用由土地权利人部分或全部负担，能够有效缓解政府的财政资金压力;可以避免牺牲公共设施保留地的土地所有人权益，防止公共设施相邻地区土地所有权人不劳而获。
2. 台湾区段征收。区段征收是台湾政府基于城市建设的需要，将一定区域内(区段)的土地全部依法收回，经过一级开发后，政府留下部分土地用作区段内公共基础设施建设、住宅开发或机关用地(有偿)，土地所有权人按照相关规定领回部分土地，剩余土地则进入一级土地交易市场，进行公开出售、出租，所得收益优先用于支付开发费用。区段征收的基本原理与市地重划在利益分配上基本相同，但区段征收采取先征后返形式，返还方式更灵活多样，土地所有权人可以选择现金补偿，也可以申请抵价地补偿，或者是部分现金部分抵价地补偿方式。
区段征收的特点是：通过区段征收，政府能获得较大片可支配的土地，更有利于大规模公共设施及项目建设;如果选择在补偿及开发成本比较低的时候开展区段征收，政府就能够获得较高的经济效益，从而获得更多的财政收入进行基础设施建设。但区段征收同时也存在一些问题：它具有一定的政府强制性，容易遭到土地权利人的阻力;区位不同，对原土地权利人的补偿不同，容易造成征收范围内外及征收区段范围内利益分配不公;实施区段征收，需要政府提前预支征地拆迁等前期成本，给地方财政造成一定的负担，开发风险较大。
3. 深圳整村统筹土地整备。“整村统筹”是深圳市坪山新区为解决新区发展及历史遗留用地问题，探索出的一种土地整备模式。它以行政村为考虑对象，以土地权属调查为基础，以遏制违法用地为目的，综合运用规划、行政等手段一揽子解决历史遗留问题。土地、规划、资金是“整村统筹”土地整备的核心要素，也是政府统筹协调社区总体利益的重要手段。“整村统筹”土地整备主要针对一个完整的村落，它采用“土地+规划+资金”的综合补偿模式，在保持总量平衡的前提下，实现“土地、规划、资金”的互动。
“整村统筹”土地整备除了具有台湾地区市地重划、区段征收优点之外，还具有如下优势：形成“政府与社区算大账、社区与居民算小账”的两阶段博弈利益分享协调机制，将政府征地造成的与村集体、村民之间的社会矛盾转化为村民内部的协调问题，有利于缓解征地拆迁矛盾;能够促进社区转型升级，实现“人地一体”的新型城镇化。但该政策还存在需要进一步改进的地方：规划审批路径复杂、审批时间较长，政策规定及法律地位还没有明确;对于政府与社区之间的大帐，利益分配规则较明确，但对于社区与居民之间小账如何算还未建立统一的利益分配规则，还需进一步探索和研究。
四、 新型城镇化时期我国建设用地拓展路径选择与政策建议
1. 新型城镇化时期我国建设用地拓展路径选择。我国已经步入新型城镇化建设的关键时期，许多城市都面临人口、土地、资源和环境制约难题，新增建设用地指标越来越紧缺，存量建设用地开发成为解决新时期城市发展建设用地需求的重要途径。纵观各国各地区城市建设的成果，基于孙中山涨价归公思想的台湾地区市地重划、区段征收制度能够为现阶段解决我国城市建设问题提供参考和借鉴，刘守英(2013)曾指出，我国土地改革可学台湾区段征收制度;同时，深圳市坪山新区探索形成的“整村统筹”土地整备模式，也是我国新型城镇化时期拓展建设用地空间的一种有效模式。
台湾地区市地重划、区段征收制度及深圳市“整村统筹”土地整备模式中，政府充分尊重了私人的财产权，并对私人权益进行了很好保护。在政府需要土地进行城市建设时，并没有完全采纳亨利·乔治涨价归公的想法，而是在其思想基础之上，充分考虑原土地所有人的权益，将涨价归公与涨价归农思想结合起来，在保障原土地所有权人个人财产的基础之上，做到“公私兼顾”。通过市地重划、区段征收和“整村统筹”土地整备，原土地权利人的土地面积虽然减少，但是由于整理过后区域内基础设施得到改善，地价提升，土地权利人的土地总价值并没有较少，甚至大幅增加，这对于政府、原土地权利人和社会来说是一个多方共赢的局面。大陆和台湾实行不同的土地所有权制度，大陆农民没有土地所有权，只有集体土地使用权，农村集体经济组织拥有土地的所有权。我国在城市建设过程中，可以参考借鉴市地重划、区段征收和“整村统筹”土地整备模式，在保证基础设施建设顺利进行的同时，保障农民集体经济组织土地财产总价值不减少。
2. 政策建议。
(1)选择部分城市进行试点，循序渐进。我国沿海发达地区经过多年发展，经济发展已经累积达到一定阶段，现阶段可供开发利用的增量建设用地已十分紧缺。从增量拓展转而向内涵挖潜转变，是沿海发达地区拓展建设用地空间的重要途径和必经之路。台湾市地重划、区段征收以及我国深圳地区的“整村统筹”土地整备制度，成为我国东部沿海发达地区解决新型城镇化过程中土地瓶颈的可选途径。由于我国经济发展存在区域上的不平衡，不同区域经济发展阶段及经济环境存在差异，我国不可在全国所有地区照搬和借鉴这几种模式。建议选择东部沿海部分发达城市进行试点，通过试点探索建立合理的土地增值收益分配机制，以解决城市发展资金不足及农民土地权益保护问题，实现城市发展良性循环。
(2)充分引入社会主体参与，降低成本。我国传统存量土地二次开发主要采取政府主导、开发商配合的模式，农村集体经济组织及农民参与度很低。这种模式造成的直接后果是，政府征地拆迁造成的社会交易成本大大增加。科斯的交易成本理论指出，制度使用是有成本的，制度安排是有成本的，当处理某件事时，如果交易中付出的代价太多，人们则会考虑采用交易成本较低的替代方法。台湾地区的市地重划、区段征收制度，将农民作为二次开发的主体，赋予农民更多的自主权，将城市改造由政府主导的自上而下的模式转变为农民自发的行为，从而有效避免了社会矛盾。而整村统筹土地整备，则是政府引导、社区主导、开发商参与模式，社区作为政府和居民之间沟通的桥梁及各项工作的主要实施主体，能够有效化解政府与农民之间直接的利益冲突，降低交易成本。我国在城市建设中，也应充分引入社会力量，将传统的“政府主导”模式转变为“政府引导、市场运作”模式，政府主要做好政策制定、规划引导和服务工作，剩下的则交给市场，利用社会主体的力量，充分尊重市场主体的意愿，从而降低政府拆迁过程中的交易成本。
(3)优化土地增值收益分配，因地制宜。我国征地补偿制度经过不断的探索与实践，已经由单一的“年产值倍数”补偿逐步发展为区片综合地价、留用地安置等一系列综合补偿方式，农民的补偿和安置水平有了较大幅度提升。留用地安置将被征收土地的一部分返还给农村集体经济组织，用于农村集体的长远发展。在已经实行了留用地安置的地区，建议在已有探索的基础上，借鉴台湾地区市地重划和区段征收的成熟经验，更进一步完善留用地安置的各项配套政策，优化土地增值收益分配机制。由于我国区域间、城市间经济发展水平存在较大差异，建议各地因地制宜，灵活设置留用地比例及补偿方式，深圳市整村统筹土地整备创新发展出的“土地+规划+资金”多元联动补偿机制，为各地探索构建多元化的土地增值收益分配机制提供了一个很好的思路。
(4)土地管理须改革供给侧，简化流程。习总书记在最近的中央财经领导工作小组会议上指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。这是中央首次提出供给侧改革的概念，供给侧改革的核心要求是“加快化解过剩产能，促进产业优化重组，降低成本，保持企业的竞争优势”。我国土地管理领域当前面临的主要问题是建设用地空间不足、供给效率有待提高、供给成本需要进一步降低。在中央关于供给侧改革有关精神的指导下，土地管理制度应该在建设用地空间拓展、土地行政审批制度改革、土地收益分配制度优化等方面，加快改革，将供给侧改革的指导精神贯彻落实到建设用地拓展、供应、审批等环节中，进一步简化有关审批流程，缩短审批链条，不断完善相关的政策体系，优化建设用地供应制度，从“供给侧”角度为我国建设用地拓展提供良好的制度环境，从而保证我国新型城镇化时期城市建设用地的供给。
作者：高峰 叶剑平 来源：现代管理科学 2016年8期
