一、引言
迄今为止，日本已有14名诺贝尔科学奖得主。其中，有8名出自2000年之后。按单纯平均数年就有一名日本学者获得诺贝尔科学奖。可见近年来日本科学的崛起是非常迅速的。
二战以后，科学基本上是在国家的建制中展计,在2000年以来的13年的时间里，平均不到两开和发展的1,科学上的任何重要进展都能找到国家的决定性影响。在这个意义上说，日本近年来科学的迅速崛起,和日本国家科学体制发挥的作用不可分割。
可是，目前国内关于科技体制的研究，大多集中在宏观科技行政管理体制上。出现这种现象的直接原因是政府科技管理对此类研究的需求。产生这种需求的基础是，第在现代国家宏观管理中,行政的影响力越来越大，这是信息社会的一个突出现象。在信息爆炸时代,为了适应复杂、多变的管理环境,必须快速决策和执行。在这方面,行政系统有其明显优势。第二，科学技术的专门分化越来越细越深,相对于法制系统,行政系统独具的灵活性能够予以较充分的对应。
不过,这并不意味着宏观科技法制不重要。相反,随着科学技术对社会影响的加大、加重，社会对科技关心的普遍提升,使得科技法制越来越受到重视。就国家治理而言，现代国家是法治国家,科技法制是科技行政的基础。从科技法制的角度出发研究日本科学的迅速崛起，可以为我国科技体制改革提供新的参考借鉴。
本文分为三部分,第一部分讨论日本的科技法制结构，第二部分讨论科技法制与宏观科技管理,第三部分讨论对我国的启示。
二、日本科技法制的结构
日本的科技法制由基本法、研究机构法、研究内容管理法、成果运用促进法、科研资源保障法等组成。
(一）基本法
1995年制定、实施的《科学技术基本法》是日本科学技术的基本法。
基本法是日本法制文本的一种表述形式。二战结束后到2012年年底，日本共制定、发布、实施40部基本法（其中有四部已宣布失效）。目前有效的36部基本法中，有18部是近10年制定的。基本法的大量出现，是日本法制形式变化的一种趋势,即日本的法律文本体系出现了从“宪法一法律”向“宪法一基本法一法律”转变的情况。基本法的作用主要是表明国家的政策理念和基本方针,并规定实行这些理念和基本方针应该采取的措施。行政部门要在基本法发布、实施后，为贯彻、落实基本法而采取更具体的行政措施。基本法有引导和诱导行政政策功能,也被称为“行政母法”。为了更好地发挥这种功能,很多基本法中的规定都比较抽象,侧重于指引。
基本法的大量使用，主要有两个方面的理由。一个是社会越来越复杂化、高度化，为了系统化、体系化地制定某一行政领域的政策，需要基本法这样的法律文本形式。另一个是由于基本法有突出的指引方向的特点，方便国会议员在立法中使用0。实际上《科学技术基本法》就是议员立法。
实施《科学技术基本法》的这20年里，日本的科学技术投入有了大幅的增加，体制有了显著变化，能力有了相当的提升。2000年以后诺贝尔奖得奖频次的增加，显然和《科学技术基本法》有着密切的关系。
(二）科研机构法
科研机构法是以科研机构为对象的专门立法,涵盖科研机构设立、组织和活动等的法律，是科研机构设立、组织和开展科研活动的直接法律基础。日本针对科研机构的专门立法主要集中在国立科研机构，日本的国立科研机构是指政府直属的研究机构和国立大学附属的研究机构。
日本的政府研究机构依法而i设“上至综合科学技术会议设置法，下至政府研究机构的定员，都有相应的法规。设立政府研究机构都要经过国会审议,并通过具体的设置法。有关部门据此法律颁布政令,具体实施。”
日本自上世纪90年代中期开始启动对国立科研机构的独立行政法人化改制，赋予其独立的法律人格,分担和履行国家任务，以期能够依照其研究事务的内容和性质，选择最为适当的组织及运营模式。日本政府在1997年12月出台的行政改革会议最终报告中，正式倡议将独立行政法人制度纳入《中央省厅等改革基本法》。此后，1999年2月，日本政府发布了“关于独立行政法人制度的大纲”，并于1999年4月27日公布了“关于推进中央省厅改革的方针”。1999年7月颁布并于2001年正式施行《独立行政法人通则法》《独立行政法人通则法施行之法律整备法》及《总务省设置法》等法律。
2001年行政法人化改革时，日本国立科研机构通过统、废、合等手段,全部改制为独立行政法人,现在共有41个。这41个独立行政法人科研机构中的每一个都有相应的法律基础。例如，理化学研究所有《独立行政法人理化学研究所法》、产业综合技术研究所有《产业综合技术研究所法》。这些法律规定了研究所的名称、目的、业务范围等。独立行政法人研究机构在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。主管部门和主管大臣除对其发展目标、计划及经营绩效进行必要的审查、评估之外,一般不干涉其正常业务活动。
此后,2008年日本制定《研究开发力强化法》,41个独立行政法人科研机构中的32个被定位为研究开发法人。2009年12月，成立了半官方的‘‘国立研究开发法人制度恳谈会”。2010年2月，在综合科学技术会议基本政策专门调查会下设立的“研究开发制度工作小组”正式启动，国立研究开发行政法人制度作为该工作小组的一项重要内容予以研究。
2012年1月20日，日本内阁发表了《独立行政法人制度与组织的重新审视的基本方针》,把现有的103个独立行政法人进一步分类为“成果目标达成法人”和“行政执行法人”。第一类法人是成果目标达成法人,研究开发型法人属于这一类。第二类法人是国家行政任务执行法人，有非常强的行政辅助色彩。根据这个“基本方针”，日本的研发体制要发生一些较大的变化。比如，文部科学省管辖的5个重要研发机构，物质与材料研究机构、防灾科学技术研究所、科学技术振兴机构、理化学研究所、海洋研究开发机构，将合并为一个成28果目标达成型独立行政法人。经济产业省管辖的三个重要的研发机构经济产业研究所、产业技术综合研究所、信息处理推进机机构将合并为一个成果目标达成型独立行政法人。国土交通省管辖的五个重要的研发机构，土木研究所、建筑研究所、海上技术安全研究所、湾岸空港技术研究所、电子航法研究所，将合并为一个成果目标达成型独立行政法人。这样，日本开发型独立行政法人由现在的32个将减少为11个。但是，由于2012年12月自民党取代民主党执政，民主党制定的这个方针恐怕难以继续执行下去了。
科研机构法中比较特别的一个法律是《国立大学法人法》。2004年，旨在减少国家财政开支、增强国立大学自主性、激发国立大学内部活力的《国立大学法人法》开始实施。法人化后，各国立大学由文部科学省的直属机构变为独立的法人实体,在预算、组织、营运等方面拥有更大的自主权;教职员工非公务员化，可以更加自由地开展校外活动。该法为国立大学开展产学研合作创造了更加宽松、更加自由的条件。国立大学在拥有了更多的自主权之后，其运营方式正在发生一系列变化,拥有超出作为政府下属机构的自主权和活力的国立大学正在以更加灵活的方式进行产学合作等活动。
(三)研究开发管理法
研究开发管理法是针对研究开发行为或活动的法律。截至2009年8月1日，日本有效实施的1796个法律中有571个含有‘‘研究”一词，约占总数的三分之一67。这571个法律可以分为‘‘促进性法律”和“规制性法律”两类,规制性法律有33个,约占和研究有关法律的6%。因为，日本宪法中有“保障学问自由”的规定,所以,研究开发管理法的重点是在研究开发的规制方面。研究开发规制可分为针对研究手段的规制和针对研究内容的规制。
1.针对研究手段的规制
针对研究手段的规制主要是对研究必须的设备、材料等的规制，换言之，就是只对满足条件要求的研究人员提供这些必要的研究设备、研究材料。上面的33个法律全部涉及对研究手段的规制。规制的方式主要是向管辖政府部门提出申请、并获得许可。
2.针对研究内容的规制
另一种规制是针对研究内容的规制，上述33个法律中有两个是这类规制。一个是《关于人体克隆技术规制的法律》,这个法律规定“禁止人体克隆胚胎、人和动物杂交胚胎、人的集合性或融合性胚胎移入人或动物胎内”。另一个是〈(关于禁止化学武器及特定物质管制的法律》这个法律规定‘‘禁止制造、持有、让出和受让化学武器”。
(四）成果应用促进法
促进研发成果的应用，是日本科技成果管理的根本出发点。日本管理科研成果、促进科研成果应用的法律主要有‘‘知识产权法”、《大学等技术转移促进法》、《产业活力再生特别措施法》、《产业技术力强化法》等。
1.知识产权法
《知识产权基本法》以及《专利法》、《实用新型法》、《外观设计法》、《商标法》、《版权法》、《集成电路布图设计法》、《半导体集成电路流程设计法》、《不正当竞争防止法》、《著作权法》、《著作权等管理事业法》、《种子和种苗法》、《关于特定电信服务提供人的损失赔偿责任的限制及发信人信息披露的法律》等,构成了日本知识产权法律制度的基本框架。知识产权法是研发成果管理和应用促进的基本法律制度，对日本的研发成果管理和应用促进发挥了重要作用。
2.《大学等技术转移促进法》
1998年日本制定《大学等技术转移促进法》,目的是促进大学研发成果更好更快地向企业转移。因为该法主要规定了技术转移机构TLO(TechnologyLicenseOrganization)的性质、地位等，又被称为TLO法。此前日本产学合作的主要情况是:特定的企业与特定的大学研究室之间通过毕业生的就业分配、共同与委托研究、提供奖学金、为企业代办专利手续等有来有往的借贷关系，形成了一种持续的联系。这种产学合作是企业自身的研究机构的一种补充，过去曾在一定程度上发挥过较好的作用。但是只有研发能力较强的大企业才能参与这些合作方式，而更多的中小企业和新兴企业被排除在这种持续关系以外。企业只有具备了一定的研发实力才能够更好地吸收大学的技术,而中小企业因不具备这样的实力，在面对产学合作时往往觉得产学合作‘‘居高临下”。这些企业在获取创新所必须的知识时，明显处于不利的境地，因此介绍大学的技术信息就显得十分重要了。TLO作为技术转移机构就起到了这样一个能够沟通大学和产业界的桥梁作用，不仅使企业快速了解大学所拥有的新技术成为了可能，也使大学了解了企业的实际需要,更重要的是TLO的介入大大地降低了科技成果转化过程中的信息不对称,从而提高了技术的转化率。
3.《产业活力再生特别措施法》
1999年10月1日为了有效活用日本的经营资源,提高生产力，尤其是潜在生产力，制定、实施《产业活力再生特别措施法》。其中涉及促进产学合作的内容有:对于受国家委托的研究成果,在某些特定的情况下，国家可不收回成果的专利权。过去，由政府提供资金进行的开发研究所获得的知识产权（包括专利权）归国家所有，该法使这一部分国有知识产权归还企业成为可能?。知识产权下放增强了产学合作主体的自主性，更有利于各方进行接洽、做出决策,这是日本大力促进研究开发活动,加速科技成果转化的措施。
4.《产业技术力强化法》
2000年出台的《产业技术力强化法》以法律的形式明确了国家、地方、公共团体、大学及事业机构在加强产业技术竞争力方面的责任，这在日本尚属首例，无疑对强化日本产业技术竞争力具有深远的意义。该法对国立大学教员的兼职限制有所缓和，改变了以往的人事院规则，国立大学教员可以在创业企业和TLO中兼职，还可以得到一些资金援助；并对大学及大学教师实行了专利费减免,提高了其专利申请积极性。同时取消受委托研究和共同研究的期限,此后便可以签订2年以上的合同了。这一系列细致入微的政策，扫清了相当一部分产学合作在之前遇到的种种障碍，共同促进产学合作的顺利开展。
(五）科技基础资源保障关联法律
另外有三类事情和科学技术密切相关，第一类是科技人力资源（HRST),第二类是科技投入,第三类是科技资源共享。这三类法律都有基础资源保障的性质，因此，关于这三类事情，没有独立或单独的法律规定，而是分散在其他法律中了。比；如《科学技术基本法》《国立大学法人法》都有明确规定。
三、法制基础上的宏观科技管理体制
(一）制定、实施《科学技术基本法》，做到发展科技有法可依、有法必依
关于《科学技术基本法》前已有述，此处要补充的是《科学技术基本法》和《科学技术基本计划》的关系。从本文讨论的主题看,就区别而言《科学技术基本法》属于科技法制《科学技术基本计划》属于科技行政；就联系而言《科学技术基本法》是《科学技术基本计划》的法律基础《科学技术基本法》中关于《科学技术基本计划》的规定是该法的核心。《科学技术基本法》颁布实施以来,日本政府主要是通过每隔5年制定、执行一期“科学技术基本计划”来完成对科学技术的资金投入、资源配置、方向指示和结构调整；从立法技巧上看,把规定政府科学技术资金的内容放在了“科学技术基本计划”中，不但机智地回避了当时政府科学技术投资是否应该“倍增”的争论,也给了政府根据经济、财政情况适当调整的空间。
(二）在行政体制改革总框架下改革科技体制，保证科技体制改革的彻底性
1999年日本国会通过《中央省厅等改革基本法》,根据这个法律,政府要进行一系列行政体制行政体制改革的一部分展开的，伴随着行政体制的基本完成，科技体制改革的目标也基本实现。在科技体制改革中，最重要的是成立综合科学技术会议、文部科学省，国立科研机构和大学独立法人化和进行政策评价。当然这些工作都是有严密和严格法律基础的。
1.综合科学技术会议
在日本的行政体制改革中，成立了综合科学技术会议,作为日本科学技术政策最高咨询机构。综合科学技术会议以抓宏观政策为工作重点，研究和决策科技发展的大方针，决定国家的重大研究领域。它以高于政府各部门的立场，高瞻远瞩地制订综合性的科技政策，并可以对各省厅全面进行协调。
综合科学技术会议还是政府、行政部门与学术界、产业界之间的一条纽带。因为在历届日本政府综合科学技术会议的成员中，都至少有两名来自企业的成员、两名来自大学的成员。这样的人员构成保证了管产学之间的高层密切联系。
此外,根据综合科学技术会议的决定,设立一些专门调查会，向综合科学技术会议提出和建议各领域的研究战略和方针等，这对日本开展科学研究也产生重要的影响。现在的专门调查会有基本政策专门调查会、评价专门调查会、知识产权战略专门调查会。
2.文部科学省
对日本科技行政体制影响最大的改革举措当属将原文部省与科技厅合并为文部科学省。新成立的文部科学省的科学政策旨在改善大学的科研环境与条件,促进国立大学和国立研究所之间更紧密的合作，推动官、产、学联合。这一举措受到了日本科技界的普遍欢迎。
3.独立法人化
科技体制改革中的独立法人化是指国立科研机构独立行政法人化和国立大学独立法人化，关于这两点，在研究机构法中已有论述，在此不再重复。
4.政策评价
在行政改革的同时，日本政府彻底导入了政策评价制度。日本政府于2001年6月制定了《关于行政机关实施政策评价的法律（评价法）》,并于2002年4月开始正式实施。该法律附则第2条规定“政府应在法律实行3年后对实施状况进行检查,根据结果采取必要的措施”。日本政府据此又于2005年修改了《政策评价基本方针》和《关于政策评价的标准指针》。
《评价法》规定了政策评价的基本事项,归纳起来主要有三个方面：(1)政府各部门必须适时把握所管辖政策的效果,从必要性、效率性和有效性等视角进行自我评价,并将评价结果反映到相应的政策上。（2)在政府制定的关于政府总体的政策评价的基本方针的基础上，各部门要制定中期基本计划和每年的实施计划，对政策评价的结果要编制评价报告予以公布。（3)为保证政策评价的统一性、综合性和更加严谨的客观性，总务省要对政府各部门的政策进行评价。
政策评价的实施主体为政府各部门和总务省。政府各部门从政策的规划、立案和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价。为加强领导和彻底贯彻落实政策评价,并将其结果反映到政策的规划与立案中去，政府各部门均建立起相应的领导机制，设立由大臣或政务次官为首的政策评价会议等，对相关重要事项进行审议。评价的具体实施则由政府各部门的专业司局进行，再由部门中设立的专门负责政策评价的处室进行综合归总。评价结果要向大臣等政府部门的领导报告，经审定后向社会公布。在评价的过程中必须广泛听取外部有识之士和国民的意见，以保证评价的客观性。
文部科学省的业务范围涉及国立大学法人和部分独立行政法人研究机构的教学和研究开发,还直接管辖部分国家重点领域的研究开发计划。故其负责实施的科技评价亦全面而广泛，涉及国立大学法人和独立行政法人研究机构的机构评价、本部门所辖事业的政策评价、竞争性资金计划评价和研究开发项目评价等各个层面。
(三）实施知识产权战略，切实保证研发权益
2002年2月14日，日本首相小泉纯一郎在向国会所作的国情咨文中宣布实施‘‘知识产权战略”。这是全世界第一个以国家名义发布的知识产权战略，旨在保护研发成果，激励研发能力的提升。
和科学技术推进措施相似,在宣布“国家知识产权战略”之后，迅速制定了《国家知识产权基本法》(2002年10月）。在《国家知识产权基本法》的要求下,成立以首相为本部长的知识产权战略本部。知识产权战略本部制定“知识产权推进计划”，具体落实国家知识产权战略。自2003年起,知识产权战略本部每年发布知识产权推进年度计划,至今为止的每个推进计划基本都涉及知识产权创造、保护、活用、人才等方面，都明确提出每个方面的具体推进措施和标明负责的相应政府部门。知识产权战略为保护和推进科学技术创新能力，发挥了重要作用。
以iPS细胞（多功能细胞）为例,iPS细胞的再生医疗技术由京都大学的山中伸弥教授带领的研究组在世界上首次研发成功，在各方面都有明显的应用前景，日本政府和社会都对这项技术抱有巨大期望《知识产权推进计划2008》明确提出了为实现iPS细胞研究成果的知识产权化、商用化，构建全国范围内的国家支援体系。
(四）实施推进研发成果实用化的法律制度，全力推进研发成果进入经济过程
为了促进研发成果对经济发展的贡献，日本在制定、实施《科学技术基本法》后，陆续制定和实施了《大学等技术转移法》（1998年)、《产业再生措施法》（1999年)、《产业技术强化法》（2000年)、《3年内1000家大学新创企业计划》（2001年），这些法律、制度在促进科学技术进入经济过程的同时,也密切了科学技术界和产业界、经济界的关系,进一步激发了提升研发能力的热情,也提高了研发立项的精准度。
四、思考与借鉴
中共中央、国务院在《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中指出了‘‘科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求不相适应”的一些突出表现,和科学直接相关的有‘‘原创性科技成果较少”、“科技评价导向不够合理”等等,意见也针对这些问题提示了解决的方向和措施。不过方向的展开和措施的落实，离不开科技法制的完善。借鉴前面讨论的日本科学崛起与科技法制的关系,就我国完善科技法制、加快科技发展提出三点建议。
第一，以完善科技法制为基础深化科技体制改革。
深化科技体制改革是一项事关我国科技发展的根本性、全局性、长期性的战略举措，既涉及科技行政管理体制、科技研发体制，也涉及到在科技资源配置中应当发挥基础性地位的市场机制，仅仅通过科技行政管理体制的改革和以行政手段为主要方式的改革难以解决我国科技体制与市场经济体制相结合的关键问题。根据现代法治理论,对于国家资源配置的基础性制度必须通过立法予以确认,也只有通过立法才能确保市场机制在资源配置中发挥基础性作用。同时，推进科技法制的完善,也是从制度上巩固我国科技体制改革取得的前期成果和成功经验的主要形式,避免政策的灵活性和变动性对于持续深化科技体制造成的负面影响。
再者，科技立法是完善科技行政管理顶层设计的重要形式。科技活动管理既涉及政府不同行政管理部门之间的协调和配合，也涉及到政府与科技创新主体之间的权力与权利配置，只有通过科技立法才能从政府内部和政府与市场关系的角度,进一步明确科技行政管理部门、科技创新主体的权责利关系，更有利于基于国家立法视角来解决科技行政管理部门各自为政，科技管理与科研组织法律关系模糊的问题。
第二,加快科研机构立法，明确科技行政管理与科研主体的法律关系。
从科技法制的核心理念来看，如何平衡科研主体的科学研究权利与政府的宏观科技管理权力是各国科技立法的关键问题。而国立科研机构立法正是其中的重中之重。从我国的科技管理实践来看，由于我国缺少针对科研机构的立法，在很大程度上阻碍了我国科技法制的正常运行，其中最突出的表现就是政府行政力量对科研机构的过度干预。
加快科研机构立法，既是完善我国科技法律体系的客观要求，也是保障科研主体科学研究权利、加强科研机构自治、明确科技行政管理权力的制度需要。通过立法，保障政府对于科研机构的稳定投入,实现科研机构依法治理，更能强化科研机构的自主性,调动其积极性,更好地遵循科学研究的规律办事,更有利于科研机构按照其从事科研活动所属的学科特点及科研对象的实际情况,有效利用相关资源,科学合理地开展科研活动，才能更好地促进原创性成果的出现。同时，科研机构立法也必然进一步明确国家设立的科研机构与营利性科技组织在法律上的不同定位，明确要求科研机构对于国家战略需求和社会公共利益承担的特定法律责任，为科技行政管理部门对其科研活动和科技成果的合理评价机制提供法律支撑。
第三,强化科技资源配置的法律手段,保障科技行政管理法治化。
科技规划与科技计划作为我国宏观科技管理的重要手段,对于推动我国科技发展起到了至关重要的作用。但是，由于我国宏观科技管理长期缺少法律手段,科技规划和科技计划更多仅被赋予了科技政策工具的涵义，直接导致在目前社会主义市场经济条件下,科技规划和科技计划的实施和发展缺乏必要的法律支撑，其法律地位模糊也在一定程度上影响了科技规划和科技计划的制度权威和效力。反观日本《科学技术基本法》中明确规定了《科学技术基本计划》的地位、作用和时限,其制度保障和实施具有更权威、更稳定的特点,即便日本政权频繁更迭,也不会对其产生大的影响。
同时,需要明确的是，科技规划和科技计划作为配置国家科技资源和科技投入的重要渠道，由于其对于科技发展的基础性作用，也必然要求通过制度位阶更高的立法形式对其予以规范，特别需要明确国家科技计划对于国家科技发展的功能和定位。从立法上，进一步推动国家科技计划管理法治化进程，构建符合我国国情的科技计划管理权责利体系，保障更为公平、公正、公开的科技计划运行机制。因此，加强科技立法和科技法制建设,保障科技行政管理法治化，是改善宏观科技管理的重要措施，能为科技行政提供更有力的保障。
