近年来，国内学者在公众参与的价值理念以及制度构建等方面的研究取得了一定的成果，为建立我国环境保护公众参与法律制度提供了理论支持。学界对公众参与理论依据、制度生成要素、参与路径、救济机制等许多具体领域的研究有待进一步深化；实践中，现有的相关法律制度存在诸多不完善甚至缺失；公众参与的应然作用远远没有得到发挥；制度目标与实际效果尚存在较大的差距。本文对我国环境保护公众参与制度的现实基础、制度生成要素、制度建设的绩效及其发展方向进行分析探讨，以期对这一制度的完善有所裨益。
(一）公众参与：政府行政民主化的必然路径选择
1.主流民主理论对公众参与政府行政的基本观点。现代民主行政语境下的公众参与，是指政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。公众参与是现代民主行政的重要方式，对于提髙行政决策的科学性，促进民主政治进程有着重要意义。环境保护公众参与制度是民主行政在环境保护领域的延伸，因此，剖析民主行政公众参与的基本蕴涵及其发展趋势是探究环境保护公众参与制度的理论起点。
主流民主理论认为，民主行政要求行政权的运作需要各方合力来完成，参与是民主的基础。在现代西方颇有影响的若干政治思潮中，无论是各种民主的理论比如参与民主理论、精英民主理论和多元民主理论，还是有关政治发展的理论都不可避免地要涉及到公众参与的一般性理论分析。亨廷顿（SamuelP.Huntington)在研究政治发展的过程及其影响政治发展的相关因素时，就把公众参与视为影响政治发展的重要变量，并把公众参与的程度和规模作为衡量一个社会政治现代化程度的重要尺度。多元民主论的代表人物罗伯特?达尔（RobertDahl)在论述什么是“民主”时，提出了民主的五项标准，其中第一项标准就是“有效的参与”。可见，公众参与和现代民主政治理论的发展是紧密相关、不可分割的。另外，社会契约论认为，社会公约赋予政治共同体及其成员以绝对的权力，但这种权力只有代表“公意”时才称为主权。主权的一切行为，必须真正属于“公意”的行为。现代民主通过扩大公民直接参与、分散权力中心，旨在达到控制公共权力、维护公共利益的目的。
2.政府治道变革中公众参与政府事务的实践与发展趋势。20世纪70年代末开始，西方国家纷纷兴起政府治道变革的浪潮，虽然各国所采取的措施不尽相同，但却有着共同的本质特征：即重新定位政府职能，把政府主要职能界定为“掌舵”而不是“划桨”；强调政府职能由管理向服务转变，以实现公共权力的社会化和公共利益的最大化；重新调整政府与市场的关系，倡导市场价值的回归，缩小政府规模；重新调整政府与社会之间的关系，还权于社会，与公民社会合作治理，政治权力向公民社会回归，扩大公民对公共事务管理的直接参与；采用私营部门的管理理论、方法和技术，改革政府内部管理等W。在我国，自1978年末启动了政府治道变革进程以来，经过三十年的努力，在政府职能市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化等方面均有长足的进展向。限于篇幅及_本文的重心，这里仅对治道变革中公众参与的政府行政决策做一简要分析。
在各国治道变革的实践中，公众参与政府行政决策无疑是一个令人瞩目的发展趋势。虽然政府依然承担着非常重要的角色，特别是在决定重大的公共资源分配方向、维持秩序、维护公民权利、实现社会公平等方面，政府仍然发挥着其他组织不可替代的作用，但是，政府已不再是公共管理的惟一权力中心。非政府组织、社区组织、私营部门和公民与政府一起共同承担管理社会事务、提供公共服务的职能。可以说，公众参与行政事务在一定程度上解决或缓和了现代政府决策权力不断膨胀与对其良性运作的现实要求之间的矛盾。
20世纪80年代以来，公众对政府行政决策行为过程的参与及其相应制度保障，在西方发达国家普遑受到重视。西方各国行政程序法的一个重要内容，就是规定行政机关在进行决策制订规范性文件和行政计划时，要尽可能听取和荨重相对人的意见，并陚予利害关系人广泛的救济权利。美国法律把此作为政府行为的必经程序，也就是使政府的行政决策行为尽可能符合民主、效率公正等较高层次的社会要求，从而促进了政府行政决策方式的科学性。在客观上为不同国体、政体的国家公民参与行政决策提供了借鉴。
我国现行宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国宪法规定的这种公众参与，从其包含的内容来讲，是一种广泛的参与，即它不仅指公众的政治参与，还包括对所有公共利益、公共事务管理等方面的参与。行政决策过程中的公民参与，主要是对后者的参与，这种参与就是公民通过一定的参与渠道，影响政府行政决策或公共事务的行动过程。近年来，我国各级政府普遍建立了重大决策公示、听证、议案制度，推行政务公开，拓宽信息沟通的渠道，增强决策的科学性、民主性和公众参与度，使公众在一定程度上直接或间接地参与公共事务管理与决策。
(二）我国环境保护公众参与的社会基础
1.政府职能的转变为公众参与环境管理提供了契机。前文述及，各国普遍推行的治道变革使政府职能发生了深刻的转变，“最好的政府，最大的服务”的理念成为现代行政的指导思想。行政主体在行政过程中应当听取公众的意见，了解公众的意愿，吸纳社会公众力量参与国家、社会事务的组织和管理，成为建立服务型政府的应有之义。
我国在传统的行政管理体制下，政府长期扮演着“全能政府”的角色，突出表现为政府对整个社会的大包大揽：在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，承担着配置社会资源的职责，各种生产任务都由国家下达指令性计划进行控制；在社会领域，实行严格的行政控制，抑制社会参与。伴随着改革开放的深人和社会主义市场经济体制的逐步建立，中国的社会经济结构面临深刻的变化和调整，各类组织的功能面临新的分化和合理定位，“全能政府”的管理模式已经不适应现状。我国推行的政府机构改革的主要内容是对传统的政府管理方式、管理手段进行变革，转变政府的职能。.具体包括：第一，政府由微观管理转向宏观管理；第二，由直接管理转向间接管理；第三，由部门管理转向行业管理；第四，由以“管”为主转向以服务监督为主；第五，由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。概括而言，政府逐步转向间接的宏观管理、服务监督，部门管理逐步转向现代行业管理。这就是说，政府原先包揽的一些社会职能要还给社会，让公众来管理社会。
环境问题是在人类的发展与资源的开发过程中产生的，是多种因素综合作用的结果，解决任何一个环境问题都涉及若干部门和公众，决不是一个部门所能胜任的。而且，由于政府部门和企业涉及到经济利益问题，在处理环境问题上有着不可克服的局限性。而政府职能的转变为推进公众参与提供了一个良好的契机。
2.环境危机背景下公众环境意识的觉醒。一个国家或地区的公众的环境意识水平，在很大程度上决定了环境政策和环境法律的实施效果和程度。在日益严重的环境危机面前，出于对自身生存环境的关注，各国民众的环境意识开始觉醒。普遍觉醒的环境意识是公众参与环境保护得以存在和发展的社会心理基础，更是衡量一个国家或地区环境保护水平的最重要标志之一。
在全球环境运动浪潮不断高涨的背景下，西方发达国家公众参与环境保护发展迅猛，一些工业发达国家以环境保护作为主要施政纲领的“绿党”出现在政治舞台，通过政治途径参与环境管理并发挥着越来越重要的作用。公众通过舆论、示威游行、请愿等方式，表达反对修建飞机场和高速公路、控制工业噪声、垃圾、水污染和土壤污染等的强烈要求，迫使政府在环境决策上不得不考虑公众的意愿。世界各国的环保运动实践证明，公众环境意识的不断提高有力地影响了政府和决策者的行为和决策，使国家在环保方面做出了更多的努力，这充分证明了公众自身环境意识的提升，本身就是促进环境保护迅速发展的无形动力。
在我国，随着经济社会的发展和环境问题的曰益严重，公众的环境意识也日渐增强，民主主义的理念开始形成。公众的意愿和行动不但使问题凸显，而且在环境问题解决上也发挥越来越大的作用。比如，在现实生活中，公众在消费过程中越是趋向于选择那些“绿色产品”，就会越使厂家在产品的开发和生产中更加重视环境保护。中国加人WTO后，面对世界“绿色消费”浪潮冲击下悄然改变的国际经济格局，政府加大了IS014000和环境标志产品的推行力度，而这些举措的推行，很大程度上取决于公众的认同和支持度。公众对一系列重大环境事件的高度关注在一定程度上反映了我国社会公众环境意识的提升，如在“圆明园湖底防渗工程案”处理过程中，公众的参与最终促使国家环境保护总局责令圆明园管理处补办环境影响评估报告并全面整改。有调查数据表明，北京市民的环保意识已进人“中绿色层”,在全国名列前茅。公众环境意识的提高和环境保护热情的高涨，为实现公众参与环境保护奠定了一个良好的社会基础。
3.环保NGO的广泛兴起为公众参与提供了自下而上的组织途径。环境保护非政府组织（环保NGO,即non-governmentalorganization,也称环境保护民间组织）是以保护生态环境为特定目标而组织起来的社会团体，它们作为政府、企业之外的新角色广泛参与人类社会领域的活动。从20世纪60年代开始，维护弱势群体利益的观念和可持续发展的思想得到了普遍的认同。作为公众利益代言人的环境保护非政府组织在各国大量出现，形成了众多的环境保护民间组织，这些环境保护的民间组织在公众参与中发挥着中介与桥梁作用，例如，美国的民间环保组织“塞拉俱乐部”在公众维护环境权益、监督政府部门执法、发起公民诉讼中都起了巨大的推动作用，该俱乐部也成为世界上最著名的环境保护民间组织。
实践证明，在环境保护方面非政府组织具有政府组织不可替代的作用。一些西方国家公众参与的良好运行是与众多环境保护社会团体的推波助澜分不开的。据统计，到1992年，美国共有一万多个各种各样的环境保护非政府组织，其中十个最大组织的成员已从1965年的20万人增加至1990年的720万人。其他国家的环境保护民间团体也有迅猛的发展，这些团体有着较大的社会影响力和政治影响力，成为世界环境保护的中坚力量，推动着环境保护事业的发展。
我国1996年发布的《国务院关于环境保护的若干决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。《中国21世纪议程》明确提出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标的实现进程。”与国际上环境NGO广泛兴起的瀬流相适应，我国的环境保护民间组织近年也有了长足的发展。我国的第一个民间环保组织--自然之友，成立于1994年3月，目前会员已经超过了10万。据中华环保联合会于2006年4月22日第37个世界地球日发布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》显示，我国现有2768家环保民间组织，从业人员共有22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。民间环保组织通过广泛联络媒体以及NGO之间的相互合作，力量不断壮大，社会影响力也日益增强，其作用越来越被政府所肯定。虽然我国目前还没有专门的有关环境保护非政府组织的法律规范，环保NGO也没有获得应有的法律地位，政府主导色彩浓厚，但环保NGO的广泛兴起并逐步发挥越来越重要的作用已成为不争的事实。
(三）环境保护公众参与法律制度的逻辑构成
从广泛意义上讲，环境保护的公众参与，是指在环境保护领域，公众有权通过一定的途径参与一切与公众环境利益相关的活动。环境法视域中的公众参与，不同的学者由于研究进路的差异，对其内涵和外延的认识不尽一致。就目前环境法理论研究情况来看，对环境保护公众参与的定义大致可分为广义、相对狭义和狭义三种。其中广义的公众参与是指“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。,236相对狭义说则认为：“公众参与是指公众及其代表根据环境法賦予的权利义务参与环境保护，是各级政府及有关部门的环境决策行为、环境经济行为以及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境。”而狭义说则认为“公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。”间100上述定义在参与主体和参与范围的界定上呈现出差异性。广义说认为参与主体包括一切的单位和个人，对于参与的范围则认为包括环境保护的所有环节；相对狭义说则认为公众参与的范围限于参与环境决策、环境经济行为的执行和环境管理；而狭义说则认为参与的主体只能是与决策利益相关的公民，参与的范围仅限于环境决策。
笔者文依据公众在环境法实施的不同阶段和不同环节的参与，把环境保护公众参与的概念界定为：公民和社会团体按照法定的程序和途径，平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。在这里，参与的主体应当理解为广泛意义上的公民和社会团体；参与的范围包括环境立法、环境行政决策、环境行政执法、环境司法等不同阶段的环境法律实施的活动。
环境保护公众参与目前已成为许多国家环境法中的一项基本原则，我国环境法亦如此。在我国环境法理论中，对公众参与原则有多种表达形式，如依靠群众保护环境原则，依靠群众、大家监督原则，公民参与原则，环境保护的民主原则等。然而，“原则是软法，只有抽象的思想上的指导作用，没有具体的、可检查的约束力。”作为基本原则，如果没有强有力的具体制度支撑，其指导作用和实施效果必然要大打折扣。我国的环境立法虽然有一些关于公众参与的具体规定，但是，这些规定基本上是末端参与，形式单一，且过于零散，缺乏可操作性和鼓励公众全过程参与的规定。因此，在我国环境问题日益严重化的背景下，应当着力构建我国环境保护公众参与法律制度，将该原则具体为具有可操作性的环境法律制度。
实践证明，环境法的实施仅有强制和制裁是不够的，从根本上来说，这只是法律实施的外生变量，从其功能的实际效果来考察，它在很大程度上只能“治标”而难以“固本”。要从根本上做到标本兼治，必须在强制和制裁等外在因素的基础上，引导和培养社会公众和企业对环境法作用发挥的主动参与和自我实施，作为环境法实施的内生变量，这些内在因素的成长和稳定，将对环境法实施效果的优化起到至关重要的促进作用。近年来，在环境法学研究领域，学者们从广泛的意义上，对公众参与作了种种制度设计=如，有学者认为，公众参与的内容应包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与IN;有学者认为，公众参与机制应包括知情机制、表达机制、监督机制、诉讼机制等。
笔者认为，在法律层面，作为一种制度安排，环境保护公众参与应贯穿于环境法律实施的全过程，体现为一套体系化的制度设计，以此来保证公众参与原则的实现。依据这一思路，环境保护公众参与法律制度的应然逻辑构成应当包括环境信息知情制度、环境f法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与U度.以及出于保障上述制度实施的程序保障制度等。
1.环境信息知情制度。公众有从法定机构、企业获得有关环境信息的权利，政府、企业有向公众提供环境信息的义务。公众环境知情权的实现和政府、企业环境信息公开的义务需要环境信息知情制度加以保障。只有当公众有权而且能够了解国家的各项环保活动，才可能积极地参与环保活动，所以，信息知情是公众参与的前提和基础。从根本上讲，环境信息知情制度的内容应包括两个基本方面：一是确认公众环境信息知情（或政府和企业环境信息公开）的范围。总体而言，公众获知环境信息的范围大致包括以下内容：（1)环境政策法规信息，如法规的规定、环境法的立法状态等；（2)环境管理机构信息，如环境主管机关及其职责权限的信息、与环境管理机构打交道的程序和方法的信息等；（3)环境状态信息，如气候、环境污染指数、环境质量指数、环境破坏状况、环境资源状况等；(4)环境科学信息，主要是有关环境原理的一些数据、科学研究成果、科学技术信息等；（5)环境生活信息，主要是有关日常生活注意事项的信息，如垃圾分类堆放、电和水的节约使用、有利环境的生活方式等。二是环境信息知情的保障机制。政府或企业按一定程序和途径公开法律规定应当公开的环境信息，或賦予公众按一定程序申请获知相关信息；公众知情权受到侵害时有相应的权利救济机制。
2.环境立法参与制度。环境立法参与就是在环境法律、行政法规和规章的制定过程中，公众根据法律的规定，以自愿的方式，通过各种途径发表意见，影响国家的环境立法决策的活动。立法过程是一种体现民意、体现共识的过程，环境立法具有高度科学化、专业化的特点，但这不能成为阻碍公众参与的理由，相反，这一特质更需要公众的参与，需要公众提供意见和建议。否则，无论法律的逻辑多么严密、内容多么专业，如果脱离了公众的理解水平，只能被束之高阁，难以在实际生活中发挥作用。公众的环境立法参与主要有两种途径：一是公众通过选举人大代表提出立法动议，参与相关环境立法活动，间接参与立法；二是在立法机关将相关环境立法草案向社会公开征求意见时，公众通过听证会、论证会、座谈会等方式对法规草案提出自己的意见和建议，从而直接行使环境立法参与权。
3.环境行政参与制度。环境行政参与包括环境行政决策参与和环境行政执法参与两个方面，参与的目的是在维护公众环境利益与保障国家环境行政管理职能之间进行衡平。一方面公众参与可以对环境行政权进行有效的监督和控制，保障环境行政权的合法行使；另一方面公众直接参与环境行政找法活动，可以协助行政机关更好地进行环境管理和环境决策。根据我国台湾学者叶俊荣先生的观点，环境行政决策中公众参与的事项及相应的参与方式大致可以概括为以下几个方面：（1)以听证、提供意见等方式设立环境质量标准、污染物排放标准或其他环境标准；（2)以听证、提供意见、行政救济等方式参与环境影响评价过;(3)以提供意见、社区组织、行政救济等方式参与环保法令的执行；
(4)以社区组织等方式参与的环保调查与监测；
(5)以听证、提供意见、公民投票等方式参与决定髙度污染性设施的设厂和大型开发项目1121315。环境行政执法参与主要体现在两个方面，一是监督性参与，指公众通过各种途径和形式对国家环境行政执法机关及其工作人员的环境执法行为的合法性和合理性进行监察和督促，以促进其依法进行环境执法和维护社会的环境秩序。二是支持性参与，也可称为协助性参与，指的是公众对环境行政执法机关的执法行为提供正面的支持和帮助，如提供环境信息、对破坏环境者进行检举、揭发等。
4.环境司法参与制度。环境司法参与主要是指公众对环境诉讼（包括环境行政诉讼、环境民亊诉讼和环境刑事诉讼）的提起、参加及对诉讼结果的执行。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，“有权利就必有救济”，要保障公众参与权的有效行使必须充分保障公众的救济权。公众对于违反环境保护法律法规和政策，致环境受到损害或可能致环境受到损害的行为，通过司法途径使受到损害的环境得到恢复，或可能受到损害的环境免受破坏。对造成了环境损害的，公众有权依法定程序提起诉讼，主张环境利益。因公众环境利益受到损害而提起的诉讼，一般即指环境公益诉讼。
(四）我国环境保护公众参与制度建设绩效评析及完善路径
目前，在制度层面，我国宪法与环塊保护基本法、环境保护单行法、有关环境保护的行政法规、规章及政策性文件，以及其他相关法律规范中都涉及有关公众参与环境保护的法律规定。考察我国环境保护公众参与的有关法律规范，大致可得出如下整体判断：宪法与环境保护基本法对于公众参与制度已有一些原则性规定，公众参与已经成为环境法的基本原则之一，其他单行法、法规、规章中亦有公众参与的相关规定。尤其是《环境影响评价公众参与暂行办法，《环境信息公开办法（试行）》两个专门针对公众参与的部门规章的颁布，确立了在环境影响评价领域的公众参与制度和公众环境信息知情制度，尽管仍然需要在实践中进一步发展完善，但毕竟有了一个良好的开端。另外，一个覆盖整个环境保护领域的公众参与环境保护法规--《公众参与环境保护办法》的立法已于不久前正式启动。
《公众参与环境保护办法》已经列人国家环境保护总局的“十一五”立法规划，受国家环保总局委托、由著名环境法学教授王灿发牵头起草、中国政法大学环境资源法研究和服务中心承担起草工作。据了解，这一学者建议稿于2006年4月正式启动，至2007年9月，草案框架已经初步完成，内容涉及环境信息的公开与获知、公众意见的征求与表达、公众监督与补救和法律责任四个方面可以说，我国环境保护公众参与法律制度已初步建立。
从实践层面考察，我国环境保护公众参与取得了一定的绩效。（1)在环境立法公众参与的实践中，首先，作为公众利益代言人的各级人大代表近年来陆续提出许多有关环境立法的议案，从而启动了环境立法程序；其次，环境立法听证、立法调研、立法座谈会、立法论证会、网络征求公众意见甚至全民讨论等多种形式的公众参与环境立法活动逐步发展。一些省市建立了公开征求意见制度，将环境法规草案及有关立法说明资料寄发给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者征求他们的意见；有的省市从髙等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法。尤其值得一提的是，2007年8月召开的十届全国人大常委会第二十九次会议决定将国务院提请审议的水污染防治法（修订草案）全文向社会公布，广泛征求公众意见，这是我国建国以来第一部真正意义上的环境保护类法律草案面向全民公开征求意见，开我国环境保护领域民主立法、科学立法之先河，必将对推动环境立法的民主化进程起到积极的示范作用。（2)在环塊行政决策公众参与的实践中，在一些对公众环境利益有重大影响的环境事件中，公众的参与直接影响了政府的决策行为，甚至影响到一些行政法规规章的修改，为环境决策提供了重要支持。公众参与开始逐步进人环境立法、环境决策、环境执法等领域，尽管上述实例只是作为典型个案，不具有普遍性和代表性，但反映了公众环塊意识开始觉醒，环境保护公众参与在实践中迈出了可贵的一步。（3)在环境行政执法方面，公众参与亦发挥了积极的作用。比如，因企业环境信息公开不符合要求、公众对项目造成的环境影响不满意等原因，2006年一年中，国家环保总局对总投资达1600亿元的43个火电、化工、公路、铁路等项目的环境影响评价文件不予受理，消解了大量社会矛盾和环境安全隐患。
一项法律制度的生成需要具备一些基本要素：有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；可在实践中运行并产生效果；行为人可根据法律预测行为后果和法律责任；权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施。借鉴西方发达国家经验，结合我国环境保护公众参与制度建设的现实考察，我国环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多不足，如从立法价值趋向考察，公众参与环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复问题，缺乏系统性；从法律制度的应然逻辑构成分析，公众参与环境保护法律制度不健全、不完善甚至付之阙如；从公众参与的路径分析，公众参与环境保护主要是政府主导下的参与等，需要不断加以完善。比如，要通过立法创设环境保护公众参与的权利来源；进一步拓宽参与渠道、规范参与方式，并逐步实现程序参与的制度化；拓展公众参与环境行政决策的范围，完善公众参与环境行政决策的程序，加强公众环境执法参与的力度；通过原告起诉资格之适度放宽、提起环境公益诉讼途径之拓展、举证责任的合理配置、诉讼费用的公平负担等方式，逐步建立环境公益诉讼制度；陚予环境保护社团法律地位，理顺政府与环保社团的关系，培育成熟的环保社会团体，拓宽环保社团参与环境保护的途径等。
史玉成
(甘肃政法学院法学研究所，甘肃兰州730070)
