一、土地延迟使用的成因
(一）政策、机制方面的问题
首先，政绩观错位。一是唯GDP的政绩考核标准。土地开发及其后续建设能快速提高GDP，而节约集约用地则易被忽视。部分地方政府在决策时急功近利，开发建设缺乏全面调研和科学论证，导致土地被征收和流转后迟迟没有使用。二是“拍脑壳”决策。由于开发项目缺乏可行性论证而无法开展，土地被征收或流转后多年不能使用。
其次,用地把关不严。当前“重审批轻监管”的模式是产生土地延迟使用的重要原因。为保障用地需求，各级土地监管部门工作重心一般放在用地报批和供地审批上，而由于多种原因在后续土地利用监管方面形成了不想管和不愿管的局面，加之技术落后和基础数据不清等因素，导致土地供而不用、供多用少以及用地低效等现象大量出现。
再次，监管不到位。在后续监管中相关部门无法对审批时的各项合同内容一一落实,而仅限于宗地验收时测定建筑占地面积，合同成为一纸空文，从而形成了土地管理部门想管而无从入手的局面。对农村土地流转而言，农业和土地管理部门只有按上级的指示执行，无法监管。因此,土地延迟使用现象得不到及时有效遏制。
(二）土地规划问题
首先，前期规划盲目。做规划时实地调査不清、工作不细致导致规划与实际的脱节，土地使用不合理，致使土地延迟使用。其次,规划调整过快。“规划赶不上变化”，政府法规政策的变更和城市功能规划的调整影响着土地的开发建设，造成土地的延迟使用。再次，规划缺乏约束力。我国现阶段各层次土地利用规划和城市规划缺乏约束力，土地投机行为滋生蔓延，多征少用、早征迟用、征而不用等可能导致土地的延迟使用。最后，集体土地调规难。在农村集体土地流转用于农业产业的园区，政府虽然调整了土地规划，但没有配套的建设规划，企业建设的部分设施因不合法而被拆除，随着农业产业化“退烧”，招商又十分困难，这类土地延迟使用十分严重。
(三）用地单位问题
首先，批多用少。部分单位因为用地面积大，项目要分期建设，就可能出现土地多批少用、粗放利用的现象；有的项目进展缓慢，也造成土地延迟使用而闲置。其次，批而不用。有些招商项目，用地单位虽然与政府签订了用地协议，但由于自身资金链断裂,无法正常履约开工建设而导致土地延迟使用。再次,拖延土地使用提高收益。有些单位缺乏开发动力或本身目的就是圈地，用地业主想申请规划调整未获得批准，意在通过拖延使用而提高土地收益，导致土地延迟使用。
(四）土地性质的问题
首先，盲目流转土地。有的地方一味追求土地流转规模，政府将土地大量集中起来用于园区开发、招商引资。其次，集体土地特殊性。农业产业化发展投资大、见效慢、回报低，企业因土地无法取得建设许可而只租不用；更多的是没有业主来流转土地，导致大量耕地长期闲置或撂荒。
(五）拆迁问题
首先,征地实施不规范。因为政府融资困难,规划后的土地没有实现整体征用，导致同一个村社实施多次征地，难度增加，成本增大，交地时间也不能保证。其次，补偿政策不公平。同一村社征地补偿标准不同，且有的补偿的确偏低，严重影响正常用地。再次，依法拆迁力度不够。一是时间长,从基础数据的收集到实施依法拆迁多则一年、少则半年；二是群众“信访不信法”，最终虽然依法拆迁了，但还是要由政府付出超过补偿标准的高额补偿，钱也多花了，而又不能按时交付使用土地。
二、解决重庆市土地延迟使用问题的建议
(一）树立正确的政绩观
一是各级政府必须淡化单一对GDP增长数量和
增长速度的追求，代之以“六大注重”：注重先进生产力的培育和提高；注重以人为本的全面发展；注重人与自然的和谐；注重“人口、资源、环境、发展”四位一体的总协调；注重三大文明的整体推进；注重人民生活质量的持续提高。今后考核一个干部，主要看当地经济发展效率和质量改善了没有，能源资源消耗速率下降了没有，区域生态质量改善了没有，经济社会是否协调发展，义务教育成果巩固了没有，环境污染治理和清洁生产水平达标了没有。切实转变不合时宜的政绩观，深刻认识什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩，以正确的政绩观端正作风、引领工作、干好事业，走出“唯GDP论”的误区。二是必须坚持实事求是、按客观规律办事。坚持实事求是、按客观规律办事,想问题、办事情、做决策，都应从实际出发，从长远出发，多做打基础、增后劲、利长远的工作，要有功成不必在我的心胸和格局。三是领导干部树立正确的政绩观,必须做到严于律己、善于谋事，心系群众、求真碰硬，真正把群众关心的事情办好办实，认真反思在工作过程中是否做到了权为民所用、情为民所系、利为民所谋，是否体现了立党为公、执政为民的执政理念，是否把工作都做到了群众的心坎上，是否把立说立行、即知即改结合起来，内化于心、外化于行，是否能够从思想根源上“除垢祛病”,在实际行动中取信于民。真正解决好“政绩为谁而树”的问题，坚持把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为出发点；特别是在土地这个敏感而稀缺的生产资料上要认真“做事”而不是“做秀”,要真正“造福一方”而不是“造势一时”。
(二）明确定位，科学规划
一是完善土地利用总体规划，市、县两级国土部门要在实地调研的基础上科学规划土地用途。二是市、县两级规划部门要根据现代产业定位和经济结构发展水平及社会资源分布特点，在充分尊重市场经济规律的前提下，科学规范城市发展和产业布局，使整个规划更加科学有效。
(三）加快推进土地使用制度改革
各级人民政府要从长远着想，一是从市、区（县）政府就要建立持续性经济增长机制，逐步降低地方政府对“土地财政”的依赖，增加地方政府对地方财权的分配比例。改革税收体制，使地方政府的财政收人来源于一个长效的土地税收而不是一次性的土地出让收人。二是区、县级国土部门应严格执行经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度，大力推进经营性基础设施用地的有偿使用进程，不断提高建设用地初始配置的市场化程度，建立起反映资源稀缺程度的价格机制、成本机制和利益约束机制，发挥市场机制对闲置土地的有效制约作用。三是按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的改革要求，切实转变政府职能，进一步深化行政审批制度改革，梳理调整有碍于市场配置的行政审批事项和程序，彻底改变“重审批轻监管”的管理模式，区规划、国土、农业主管部门要努力建立起土地出让（流转）行为的事前规划管理；纪检监察、规划、国土、农业主管部门要建立起土地出让（流转)行为的事中和事后的监督机制，从管理体制与模式上预防土地延迟使用现象的发生。四是规划、国土、农业主管部门要建立土地集约利用机制，培育和建立土地配置的市场机制，发挥市场配置土地资源市场的基础性作用，特别是农村集体土地的市场配置机制，树立用地成本和价格意识，从根本上防止土地延迟使用和浪费土地的行为发生。
(四）加大监管、执法力度
一是规划、国土负责国有土地、农业主管部门负责农村集体土地的管理，制定用地负面清单，严格审查用业地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量。进一步加大监管力度，国土、建设纪检监察部门要督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。二是市区国土部门和园区管委会要加大土地执法力度，对土地延迟使用超过两年的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资占总投资额不足30%的，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估;对确因无力全面开发，切实做好协调工作,采取补偿的方式予以收回。
(五）规范用地秩序，加强管护
一是重庆市政府要进一步完善相关征地政策，区县人民政府和乡镇人民政府要严格执行相关法律法规，教育好农民，管理好干部,规范用地秩序，从源头上预防因交地不及时造成土地延迟使用的问题。二是各级政府和园区管委会要对已经延迟使用的土地加强管护，防止自然灾害的发生和水土流失，最终提高土地利用率。
作者简介：裴祥明，重庆市北碚区施家梁镇人民政府镇长
