党的十五届三中全会提出，“在发展乡镇企业的同时，积极发展小城镇，是带动我国农村经济和社会发展的一个战略。”目前，我国城镇化大大滞后于乡镇企业的发展，截至1997年末，全国市区非农业人口占全国总人口的比重为17.7%,已经明显制约经济的持续协调发展，乡镇企业近几年接纳农村劳动力的能力下降，与此有很大关系。仍徘徊在50%左右，距离2010年城市化水平要达到85%的规划目标还有很大差距，应高度重视郊区城镇的建设和管理。这样既有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免人口过度向市区集中，又有利于提高农民素质，改善生活质量，还有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定有关政策措施，健全沪郊城镇建设规划和管理的法制体系，进一步改革户籍管理制度，确保上海郊区率先实现农业现代化。
一、郊区城镇建设规划的指导思想和基本原则
党的十五届三中全会召开前夕，江泽民同志在江苏、上海、浙江考察时指出：搞好小城镇建设，首先要制订好规划。既要结合各地的实际情况，又要有长远的发展眼光;既要考虑一个地区小城镇的总体布局，又要考虑每一个小城镇的布局。做到科技规划，合理布局，精心建设。”①这是进一步搞好21世纪沪郊城镇建设规划的指导思想。沪郊城镇建设的实践证明，只有用法律规范城镇建设进程中的各种关系、各种利益，才能促进上海市郊区的全面平衡发展。
1995年7月颁布的《上海市城市建设规划条例》和1996年上海市政府下发的《关于进一步完善市与郊县(区）两级政府、两级管理”体制的政策意见》是城市化进程中需要认真学习贯彻的法规政策文件。
搞好市郊城市化发展规划是保证城镇建设健康发展的重要前提。按照上海市委书记黄菊同志关于“城镇建设规划起点要高，重点要突出，建一片，成一片”的要求，近年来，市郊城镇建设的试点工作进入了全面启动阶段。1996年，已修订确定了各县（区)城镇建设规划，扩大了小城镇试点范围，列入试点的小城镇已达35个。小城镇户籍改革和农民进镇落户步子加快。
1996年市郊3区6县21个镇共批准小城镇入籍户口5149户，计10246人。近两年各县（区）还抓了一至两个示范城镇，加快形象建设。但是，在快速城市化的过程中也存在一些值得注意的问题。一是市郊乡镇企业布局分散，有的新建开发区和经济小区没有与城镇发展结合起来，有的县（区)开发区和镇经济小区设置过多；二是有的县（区）中心城和集镇内部工业、商业、住宅等功能区布局不合理，有的基本没有划分功能区;三是有些县（区)和集镇对生态和环境保护重视不够，绿地面积不足，生活环境不理想；四是有些县（区）和集镇的基础设施建了拆、拆了建，造成浪费;五是有些县（区)和集镇的建设与管理相脱节，局部与全局不统一，没有形成清晰时‘谁建设、谁管理”和“全市一盘棋”的局面。存在这些问题的一个重要原因是规划滞后，不完善、引导不够。
制定城镇建设规划的指导思想是，按照城市化发展的客观规律和社会主义市场经济的要求，从县（区)情、镇情、村情出发，因势利导，促进城镇经济、社会、生态的协调、可持续发展。具体来说，要贯彻十项原则：
1、建设与管理相统一的原则。城镇建设与维护管理是一个完整的系统工程，建设与管理是紧密相联的。目前郊区各县（区)承担的城市建设任务越来越多，因此在规划中就应同时把相应的管理责任和财权放下去，形成‘谁办事，谁负责”，“谁建设，谁管理”的机制。
2、局部与全局相统一的原则。在整个市郊城市化规划和运作的各个环节，必须强调局部服从全局，局部与全局相统一，提倡“全市一盘棋”的精神。在市郊城市化进程中，要十分珍惜和用好用足市与县（区)“两级政府、两级管理”体制的各项政策。市向县(区)进一步放权后，市有关部门要加强指导服务，做好综合规划、协调、统筹安排工作;各县（区)要从有利于上海整体发展的全局出发，搞好本县(区）和乡镇的城市化规划，充分发挥好市和县（区）两方面的积极性。
3、总体衔接原则。市和各县(区）的城市化发展规划要与本地区经济、社会发展的“九五”计划和2010年发展目标相衔接，成为全市和整个县(区）、镇中长期经济、社会发展规划的组成部分。从条线上来说，郊区各县(区）的城市化发展规划要同全市的城市化规划相衔接，镇的城市化发展规划要同县（区）的城市化规划相衔接，以形成紧密相关的一个整体。
4、全面协调原则。市和各县（区)的城市化发展规划应是一个全面协调的发展规划，必须与社会各系统相协调，不能孤军突进。全面协调应包括经济、社会、环境的协调，一、二、三产业的协调，各个产业与基础设施的协调，物质文明与精神文明的协调，县（区）与县（区)之间的协调，县（区）中心城与小城镇之间的协调，一县（区)小城镇与另一县(区）小城镇之间的协调。
5、面向未来的原则。就是市和各县（区)城市化发展规划要突破传统观念束缚，排除小生产思想的影响，要面向现代化，面向21世纪，具有超前性，要与21世纪整个上海城市功能定位相一致。
6、合理布局，可持续发展原则。市和各县（区）的城市化发展规划要形成一个现代化新兴城镇体系，要走组团式发展道路，不能重蹈市区“摊大饼”的覆辙，要保障新建城镇可持续发展和人的居住环境。对各辅城、卫星城、小集镇和农民新村(村级镇)要进行合理布局。各县（区）
除对各街道、集镇作出合理布局，各乡镇对农民新村作出合理布局以外，还要对各县（区）、各集镇内部的工业园区、开发区、商业区、居住区、电讯网络、公共交通、公共活动区、旅游区和革命遗址等作出合理布局。
7、规模适度原则。市和各县（区）、集镇城市化发展规划都要依据当地的人口增长趋势、经济发展水平与后劲、吸纳剩余劳动力的潜力等，合理确定城镇规划面积、人口总量、经济容量等。
8、节约用地原则。城市化进程中的所有建设用地，要坚持统一规划，联片开发，集约使用。
要把保护耕地放在首位，建立基本农田保护区，尽量少占耕地，要充分体现上海惜土如金的特点。
9、保护环境原则。要坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，所有建设项目都要符合环保要求。特别要保护城镇绿地，积极治理“三废”污染。
10、保持特色原则。各县（区）、各集镇都要根据自身的自然环境、地理位置、人文历史、经济结构、交通条件、生活习惯，走有自己特色的城市化发展之路，从而在全市形成各具特色的城镇和小区。
规划制定前，要坚持决策的科学化、民主化，充分发挥有关专家、学者的决策咨询作用。规划作为整个城市化建设的龙头，在其制定后，要充分发挥其调控作用。一是发挥其导向作用，使城镇的功能定位，发展规模的确定，产业结构的调整，基础设施的配置等，同城镇发展的基础条件和客观要求相适应。二是发挥其促进作用。通过市和各县（区)城市化规划的实施，促进城镇建设和农民新村建设有序发展，为经济振兴和社会进步创造可持续发展条件。三是发挥其约束作用。要借鉴和参考现代城市规划建设史上三个国际性的文件，发挥其对市郊城市化规划和建设的指导作用。市和县（区)城市化发展规划经各级政府和人大批准后，就有了法律效力，对准与不准有了明确的界定，可以有效地制约城市化发展中的消极因素和盲目行为，尽可能少走弯路以避免不必要的损失。高度重视规划是加强城市化建设的客观要求。城市化要协调有序地发展，必须要有规划作指导，按规划的要求去科学、高效地进行建设。
二、努力健全城镇建设和管理方面的法规体系
围绕上海郊区城市化建设加强立法，强化管理，其主旨是规范郊区城镇建设和管理的各种行为。上海郊区城市化进程中的法制建设要吸收、借鉴世界各国一流大都市郊区城市化建设和管理的经验，要与上海“一个龙头，三个中心”的重要地位相适应，从中国国情、时代特征和上海超大城市的特点出发，完善有关法规体系。
健全市郊城镇建设和管理方面的法规体系，就是按照我国宪法、法律和行政法规，以及地方法规和规章，调整市郊城镇规划和建设中的各种社会关系，使其逐步纳入法制轨道，实现法律化和制度化，依法保障城镇规划的实施和建设的管理，促进市郊各项事业的繁荣和健康发展，把上海郊区建设成为舒适、优美、安全、文明的现代化新城区。
城镇管理的法规体系应该包括以下系统：1.政治生活;2.经济活动;3.城镇规划、建设、管理;4.科、教、文、卫、体活动;5.社会管理;6.自然资源、生态环境保护管理。
长期以来，由于建设系统的法制不够健全，同样也影响了市郊城市化进程的速度和质量。为了加快法制建设，建设部集中力量制定了建设法律体系规划方案。
建设法律体系是由有关建设系统的法律、法规、规章组成的，它可以把人们的各类建设行为限制在符合国家和社会需要的秩序范围内，发挥法律在城建方面的准许和禁止，支持和限制，奖励和处罚的调整作用，它自然也是调整我们在市郊城市化建设和管理中的各方面关系的法规的总和。
三、建立城镇建设管理法制化的运行模式
对城镇建设实施法制化管理，就是要制定完备的管理城镇的法规，并保证在实际运行中得到严格的执行和遵守，以保证城镇建设的健康发展和有效运行。为了加强上海城建的规划管理和环境管理，市人大常委会目前已经陆续颁布实施了《上海市城市建设规划管理条例》、《上海市黄浦江上游水源保护条例》、《上海市植树造林绿化管理条例#、《上海市环境卫生管理条例》等城市建设和管理的地方性法规，下一步还要抓紧制定城建管理的各类法规，配套完善上海城建管理的法规体系，使市郊整个城市化进程都能做到有法可依，这是加快提高市郊城市化进程和保证质量的根本前提。没有完备的城建管理的法规体系、城建管理无所遵循，就必然出现混乱。同时，在城建管理的各项法规颁布实施后，必须在整个城镇建设和生活的运行过程中确保其被执行和遵守，这是健全城建管理法规体系的中心环节。如果有法不依，执法不严，违法不究，也不可能发挥法规在保障和促进城市化进程中应有的作用。
在上海市郊提高城市化程度的过程中，将城建管理法制化作为加强法制建设的目标，应该借鉴世界一流城市的法制化管理模式，使市和县（区）两级政府能够采用当代最有效的管理办法，对城镇建设的各个方面实行有序管理，实行科学治理。要提高城镇建设法制化管理的程度，有效的办法应当从抓人的最基础、最本能的地方开始。趋利避害是人的本能，针对这个本能，可以造成这样一个态势:当任何一个法人或自然人在城镇建设中出现违法行为，都应依法对其进行处罚，或使其损失物质利益，或使其损毁名誉，直至受到刑法的处罚。这样，人们就会权衡利害得失，不会在城市化进程中轻易从事破坏整体规划和环境的违法行为。我们还应研究如何在城镇建设过程中一旦发现违法行为，就能及时地使这种行为受到处罚。这两者之间，建立起某种严密的和合理的联系，而这种联系的最高表现形式只能是法制体系。
从上海市郊目前的实际情况来看，城镇建设管理法制化的运行模式内容包括:首先，根据国家宪法和法律的规定，明确“两级政府、两级管理”即市与县(区）的具体职责、权限。其次，两级权力机构和政府根据宪法和法律赋予的职权，规定职责和职能之间的界限、职能的工作程序与被管理的法人与公民发生矛盾后的解决方法等。然后，有步骤、有计划地制定本辖区城市化进程中的各类发展规划。这些规划一经确定，非经原定程序不能变更或撤销，只能克服困难，千方百计地创造条件贯彻执行，不得违背。这就需要确立各类城镇建设发展规划的法律地位，保障规划执行的权威性，以免影响建设与管理的质量。通过法规来管理上海市郊区城镇建设规划和管理的各项事务，这就是区别过去那种非法制化管理模式的运行机制。
在整个市郊城市化进程中，要着重在城建规划、文明施工、城镇绿化、环境保护、环境卫生、社会治安、外来流动人口管理、交通通信、合法经营、保护消费者权益、维护公共秩序等关系环境容貌以及直接影响人民群众利益的方面加强法制建设，完善有关法规，加强法制宣传。以往的实践和今后的规划告诉我们，上海郊区完全有条件在全国率先建成城建管理法制化的运行模式，上海郊区经过努力也能像市区一样，在城镇建设和管理上实现“一年一个样，三年大变样”。
丁筱珠
(上海市政法管理干部学院201701)
