[摘要]江苏三年来省直管县财政体制改革的实践表明，改革取得了“扩权强县”的初步效果，但财政省直管县体制与行政市管县体制之间体制性摩擦造成一些新的矛盾与问题。从发展型、建设型政府向服务型政府转变，是政治体制改革的一个目标，也是彻底解决上述两种制度摩擦的根本。
[关键词]省直管县；财政体制改革
进入新世纪特别是“十一五”计划实施以来，省以下的市管县(市)财政管理模式的弊端和不足越发显现出来，作为整个省以下行政管理体制改革的先行者和财力制度保障，中央倡导地方财政管理体制从市管县到省直管县的改革。江苏从2007年起全面实施省直管县(市)财政体制改革。三年多的实践表明，这一改革已初步取得了“扩权强县”的改革效果，但在实施中也存在一些矛盾与问题，必须采取切实的政策措施，以促进这一改革的进一步改进、完善和深化。本课题报告即对此作一系统深入的研究与探索。
一、江苏推进省直管县(市)
财政体制改革的背景
1982年，中共中央发文省以下实行“市管县”行政管理体制改革，江苏是改革的先行者之一。市管县的行政和财政体制在改革的初期发挥了一定的积极作用，对加快城市化进程和地级市中心城市的建设，促进区域经济发展，起到了积极作用。在苏南地区实行“市管县”后，工业经济迅速向县乡镇辐射和扩展，促进了“苏南模式”的形成和发展。
随着社会主义市场经济体制的日臻完善和县域经济的发展、壮大，“市管县”体制的不适应性也日渐显现，主要体现在三个方面：一是市县争利的经济利益矛盾。市里凭借自身的行政优势，在经济发展、财税分成等方面常常优先考虑市级，甚至“截留”县里的一部分资源用于中心城区建设。事实上的“市压县”、“市刮县”阻碍了县域经济的发展；二是市县之间的财权事权不对称矛盾。“市管县”扩大了市级政府的资源支配能力，压缩了县级政府的财权。但县级政府的事权却在不断增加，县乡财政困难，农村地区的教育、卫生等基础设施和公共服务发展滞后；三是城乡关系的矛盾，市级政府的工作重心一般都放在城区而不是农村，“三农”发展在制度上得不到重视，加剧了城乡“二元化”格局。
市管县财政管理体制导致了市县间分配关系不稳定、财政管理层次过多、财力与事权不匹配，为了提高行政效率，调动县级的发展积极性，改革市管县、实行省直管县财政管理体制的呼声日渐高涨。浙江率先推行以省直管县财政管理体制改革为主的“扩权强县”改革取得了较为成功的经验，起到了示范作用。进入新世纪后，中央希望通过改革地方财政管理体制，理顺地方财政管理关系，在有条件的省份推行省直管县财政管理体制，扩大县级的经济权限，调动县级经济建设的积极性，以此推动社会主义新农村建设和促进县域经济的发展。中央在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。******总理在2005年全国农村税费改革工作会议和2006年农村综合改革工作会议上，两次提出了要推进省级直接对县的管理体制改革。财政部在2005年年底召开的财政工作会议上要求完善省以下财政管理体制，在总结经验的基础上，积极试行省级直接对县的财政管理体制。
二、江苏推进省直管县(市)财政体制
改革的主要内容与初步成效
(一)改革前的准备工作
2005年，江苏省政府就开始准备实行省直管县财政管理体制，下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》(苏政办发[2005]68号)。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要(草案)》第一次明确提出“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制”。中共江苏省委十一次党代会再次强调实行“扩权强县”政策，增强县域经济发展活力。江苏“省直管县”体制改革蓄势待发。
到2007年，江苏省实行“省直管县财政体制改革”条件已比较充分：县域已具备一定的自我发展能力，加快发展的需求相当强烈；省级财政调控能力明显增强，可以进一步加大对县域的支持力度；不少省辖市已进行了区划调整，中心城市发展空间已经形成；财政管理基础也已具备；省财政转移支付补助先前已直接计算到县；覆盖到县的“金财工程”建设步伐加快等等。
(二)江苏省直管县(市)财政体制改革的主要做法
2007年3月，江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》(苏政发[2007329号)，决定从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制，标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。作为具体落实措施，江苏省财政厅相继出台下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革有关实施问题的通知》(苏财预[2007]22号)、《关于实行省直管县财政管理体制后有关预算管理问题的通知》(苏财预[2007]23号)以及《关于做好市县财政资金清算工作的通知》(苏财预[2007]24号)等三个通知。改革的主要内容包括以下方面。
第一，建立省与县直接联系的财政体制。首先是统一收支划分，除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县级财政支出责任；其次是以2005年为基期年确定各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助划转基数。各项税收返还数等按实际计算确定。
第二，改革财政预决算制度。取消市与县之间的原预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自确定收支预算，各自根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是由省财政直接办理与各市、县的各类财政结算事项，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。三是各市、县直接报送预算、调整、执行和决算财政报表给省财政。各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政局。
第三，改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是各市、县人民银行国库根据改革后的财政管理体制规定，直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是省对各县直接下达专项资金，不再经过市级财政。市对县财政专项补助通过省财政下达到县。三是省财政直接办理对各县财政资金往来和资金调度及其结算。
第四，严格分配制度。市级不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入(包括单项税种或单项收入)和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资 金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。
第五，充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。
(三)省直管县财政体制改革的配套措施
第一，加强省对市县财政领导。先后对市县财政局长和财政预算干部进行了改革业务培训，思想认识得到了统一。省对市县如何处理好既得利益问题、如何规范新增利益问题有了明确的规定和要求，特别是在市财政对县域发展的责任上，明确提出“省进、市不退”原则，要求各市要继续履行统筹协调区域发展的重要职责。实行县联络员制度。各县联络员由一名处长(主任)及其本处室(中心)的一名处级或科级干部两人组成，负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达，服务指导县。该制度有利于改进工作作风，密切省厅与基层的联系，提高省直管县财政管理水平。
第二，2008年8月，中共江苏省委、江苏省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》(苏发[2008]15号)，按照财权与事权平衡的原则，重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例，扩大了县级财政的分成比例，从而使县级政府有了更多的税收支配权。例如，规定地方营业税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，除营业税外5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。同时为了防范县市热衷于房地产开发、滥占耕地等非理性发展冲动，省级财政加大对资源类税收的集中力度，将地方城镇土地使用税等四种资源类税种增量的30％集中到省级财政。另外为了促进经济结构的转型升级，规定地方增值税增量的集中比例从20％调高到50％。
第三，2008年8月，省委、省政府在出台了《关于调整分税制财政管理体制的通知》的同时，出台了《关于建立科学发展评价考核体系的意见》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等5个指导性政策性文件。在考核导向上，制定了5大类28项科学发展评价考核体系，建立了引导领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观的领导干部考核评价机制。
(四)省直管县财政体制改革的初步成效
省直管县财政管理体制改革平稳运行三年多，进展较为顺利，改革的正面效应初步显现出来。通过对南京、高淳、苏州、昆山、扬州、江都、宿迁、沭阳八市县的调查，实施效果主要体现在下述方面。
1、县级财政收支快速增长。从调查市县2001-2006，2007-2008年度财政总收支、本级一般预算收支、上一级财政集中收入、来自上一级财政的转移支付等的相关数据显示：2007年后，直管县各项财政收支指标的年均增长率呈现两位数的高速增长态势，财政转移支付也明显增加，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。
2、县级财政留成比例有所增加。实行省直管县财政体制后，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。根据“省进市不退”原则，各市仍继续稳定市级财政对各县(市)的财政转移支付，2007、2008两年许多市用于直管县的补助资金均高于省核定基数。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、星火计划项目、新产品开发、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助，为县级财政创造了增收空间。
3、财政资金运转效率提高。新体制下中央和省对县的各类资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了转拨程序，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门即时根据国库资金存量，测算安排各类支出，加快支出预算的执行速度，使县域经济发展有了宽松的理财环境。
4、促进县级财政管理水平提升。实行省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。
5、推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。
三、江苏推进省直管县财政体制改革中
存在的主要问题与原因
(一)主要问题
“省直管县”财政体制改革是一项新型的社会系统工程，具有多面性和复杂性，在初期的磨合阶段，势必会出现一些问题与矛盾，需要全面把握，逐步解决。
1、省级财政管理的难度增加
“省直管县”财政体制的实施，使得省级财政管理权限空前扩大。省级财政既是财政政策和收支政策的具体制定者，又是财政资金分配决策者，还是预决算的编制者、审批者和资金拨付者，而市级财政则丧失了辖区财政分配的话语权。江苏省级财政需要面对多于地级市四倍多的县，管理单位数量剧增，省财政处于“一对多”的博弈中。省级财政管理幅度过宽，管理难度加大，省级财政面临更严重的信息不对称，行政管理和财政管理不一致带来市县之间矛盾增加，提高县级财政自主权带来负效应，进一步加剧政府间竞争等方面。
2、市帮扶县的积极性削减
在新的管理体制下，县级财政能否正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级。在调研中，一些县反映市对县的支持力度明显降低，文件规定的“市对县补助不变”难以落实，市县间横向协调的问题尚待解决完善。此外，“省直管县”财政体制使得市与县的关系也有所疏远，市、县处于“单兵独战”的境地，出现市县之间基础设施重复建设、小而全、争抢税源等问题，如果不通过监督管理以及更加长远的“地方民主治理”，就可能加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的协调性。
3、跨区域公共物品提供困难
按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则，取消市集中县财力的权利，这本是为了避免“市刮县”的行为，但也容易造成涉及跨县的事业经费支出难以统筹到位。而且，新体制使各级财政处于“独善其身”的状态，市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本补偿出现困难，对涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、计生服务、科技推广、水利建设、环境保护等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺，一些公共产品供给处于财权与事权监管上的“真空”地带。
4、事权与财权的不对称
根据《预算法》规定：国家实行一级政府一级预 算，我国目前共分为五级预算。而实行“省直管县”后，实际上改变市对县财政管理权，与现行法律规定相矛盾。特别是“省直管县”财政体制与现行行政管理体制之间的矛盾更加突出。县级财政体制实行“省直管县”，但县级的人事管理、社会事务管理却归地市管，必然形成县级主要领导既要向省政府和省财政跑财力、跑资金、跑项目、跑政策；又要向地市政府汇报工作，争取地市政府的理解和支持，县级领导的工作难度增大。另外，“省直管县”财政体制与市级行政权匹配的财政权错位，无疑会直接影响到行政管理权的实施，市一级党委政府的权威性受到考验。从市的角度看，财政不管，行政管，有些矛盾难以调和；从县的角度看，面对两个“婆婆”，有些关系不好处理。
(二)原因剖析
1、过渡阶段的体制摩擦
由于当前财政“省直管县”改革是行政管理体制改革的单方突破，各项配套改革还没能跟上，“三级政府，两级财政”的架构，使得行政管理体制与财政管理体制不配套，造成体制上的摩擦。市级事权与财权不对称，市、县事权、财权未能理清，市、县的管理关系不顺，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。
2、既得利益集团的存在
“省直管县”财政体制改革是对地方各级政府之间利益的重新分配过程。其中，地级市是完全的利益流出方，缺乏改革的积极性和主动性，很多市都减少对县的财政支持，一些原本计划设立在县的工业项目也改在市区。为了减少改革的实施成本和摩擦成本，江苏此次改革也遵循了“保存量、动增量”的思路。但这种既得利益的客观性并不意味着合理性，随着时间的发展，这反而进一步增加了既得利益的刚性和改革取得突破性进展的难度。
3、管理层次与幅度的矛盾
“扁平化”是未来政府行政组织的发展趋势，“省直管县”体制改革的宗旨也是要通过减少管理层次，实现政府层级扁平化，从而达到降低行政管理成本、提高管理效率的目的。但是，在目前的“省直管县”体制中，存在着省、市、县三级管理层次的重叠以及管理责任不清等问题，使得改革仅仅只在形式上减少了管理层级，在功能上的“扁平化”还没有完全发挥出来。当前单方面增加省级政府的管理幅度，势必会给省级财政增加工作难度。
四、深入推进江苏省直管县
财政体制改革的政策建议
目前财政体制下出现的一些问题，表面上看属财政问题，其实与经济社会转轨和管理体制配套改革不到位有着直接关系。我国现行的整个行政管理框架及行政资源的配置都是在“省-市-县”体制中形成的，财政“省直管县”制度依然运行在“省-市-县”主体制之上，由于改革的渐进性，当前这种双重的管理制度还将并行很长的一段时间，这是进一步完善财政“省直管县”制度改革的大背景，本课题对策建议的提出也是基于这一背景，使得建议更符合实际、更有针对性。
1、进一步转变政府职能，明确省、市、县政府间的职责权限
从发展型、建设型政府向服务型政府转变，是政治体制改革的一个目标，也是完善社会主义市场经济的要求，同时还是彻底解决上述两种制度摩擦的根本。在推行省管县体制，扩大县级政府的经济管理职权的同时，必须按照市场经济体制和科学发展观的要求推进政府职能的调整，通过完善相应的制度约束机制真正使县级政府承担的公共职责落到实处。上级政府不能在扩权的同时把额外的职责强加于县级政府，以免造成县级政府的事权过重和行为扭曲。
实行“省直管县”财政体制之前，市级财政拥有集中辖县财力的权力，为区域经济社会发展各项管理事务提供了财力支持，“省直管县”改革承认了省辖市对县经协商后确认的集中基数(以2005财年为基年)，以后对县级财政的增量部分不再集中。省辖市对辖县的集中基数成为省辖市需承担提供大市范围区域性公共品和辖县部分项目的配套支出的财力基础，但由于其他各项社会事业改革的滞后，导致省级机构不时地增加省辖市履行区域性的服务事项，随着时间的推移及物价指数的上涨，集中基数一成不变肯定是不科学的。
必须对当前省、市、县政府间在行政管理、社会事务管理等方面的事权进行科学、合理的划分，相应地确定财权，使省、市、县之间财政的利益得到保障。还需要进一步界定明确，类似县市区域内的义务教育、公共卫生、医疗保障等基本公共服务，涉及跨市辖县域的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任加以明晰。我们认为市对辖县的财政集中基数，作为改革后地方政府间的横向转移支付基础，有其存在的价值，关键是要科学量化它，尽量让双方都觉得比较公平。
2、加强分类指导，进一步完善转移支付制度
江苏52个县(市)，既有20多个全国百强县，也有32个省级财政转移支付县，后者还包括11个省级扶贫攻坚县。总体上看，从南到北，市与市、县与县、市与县之间差距很大，很难用苏南、苏中、苏北三大分类来概括。从宏观的视角来看，鉴于各调研县市对苏南、苏中、苏北三大片区化管理弊端较为一致的共识，建议实行以13地市为单元的小片区化管理，或者以苏锡常、宁镇扬、通泰、苏北四大片区管理，这样能和现行的行政管理体制以及经济发展阶段相一致，区域性政策的特征会更明显。从精细化管理的视角来看，在现有的技术条件下加强分类指导，必须建立一个动态的指标体系，它要综合考虑地方经济的发展水平、县市人均财力、经济资源禀赋发展的潜力、在经济社会发展和资源环境保护中充任的角色等主要因素的影响，对不同的县市实行个性化的动态管理，这应是政府财政精细化管理追求的目标，但在短期内难以实现
建立实现省域公共服务均等化的转移支付制度，促进地区间协调发展，是实现分类指导的重要手段。我们认为当前的重点在于：(1)进一步加大一般性转移支付资金的力度，精简繁杂的专项拨款项目，压缩专项拨款规模，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性，这样能够发挥县级财政的信息优势、加大地方的调控灵活性，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，从而能够有重点地推动县域经济社会的发展。(2)增加转移支付的内容。区域经济社会的发展是多维度的，因此也就决定了转移支付的多样性，但当前全省转移支付制度过多地体现在保苏北地区的吃饭上，而对其他方面顾及不多。建议转移支付按区域的功能设立，如支持经济发展的转移支付、保护环境的转移支付、支持生态功能区的转移支付、保民生的转移支付、保基本运转的转移支付等。(3)进一步完善转移支付的分配办法。按财政精细化管理的要求，规范转移支付资金分配方法，更加科学、合理地确定分配因素及其权重，减少分配中的人为因素，体现客观公正的原则。推进转移支付制度法制化建设，使规范化的转移支付制度建设有法可依。(4)加大对省脱贫攻坚重点县财力性转移支付力度。虽然从2008年开始省按照新体制对省脱贫攻坚重点县给予标准支出财力缺口补助，但未能从根本上缓解县乡财政
困难，县乡两级财政收支缺口仍然较大，县乡财政为了保证预算平衡，每年都从预算外调入一定的资金到预算内，形成“预算内平衡，预算外赤字”的现象。对县级的项目配套资金要适当的减少，这样能够改变财力不宽裕的县级在争取项目时进退两难的局面，使县级财政发挥最大效用。
3、深化分税制财政管理体制改革
2008年分税制改革基本还是沿用“存量不变、增量调整”的基数法，由于人均财力受到非主观努力成分影响，仅仅改变增量难以较大改善县域税基规模。部分调研县市建议实行与事权相匹配的税收属地原则，按区域收入情况确定财力和测算共享税分成比例，实行不同地区不同共享税分成比例。共享税总分成比例，根据界定的事权、区域财力等因素决定，做到不仅在增量上分成也在存量上做彻底的调整。
4、允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系
经过多年的发展，江苏的许多地级市已经成为区域内交通、文化、信息、物流、金融、投资中心，即使在行政隶属关系上使邻县与之脱离关系，但是在经济关系上的相互依赖却难以割舍。因此，进行“省直管县”改革决不应将市同县乡割裂开来，而是应充分尊重市与县之间既有的互动关系，以提高区域的整体竞争力。实施省管县财政体制后，确立了省一市、省一县之间财政管理关系，但这并不排斥县一县、市一县之间发生经济社会之间业务联系，由于省财政部门管理对象扩张带来的工作量大增，不可能对区域性事务管理面面俱到，允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系，有利于推进区域间的经济社会事务合作，有利于继续发挥现行“市管县”的体制优势。但在当前的财政管理关系下，这种关系非主流，受到体制和人为的限制。
5、加强对市县的管理与监督
在省直管县财政体制得以建立与实施后，必须加快硬件、软件、人员技能培训方面力度与进程，加快“金财工程”建设进度，以便在较短的时间内提高省与市县之间信息、政策、资金等沟通的效率。财政部门要强化专职监督机构的职能，创造必要条件，确保监督的相对独立性。财政监督工作要积极适应财政体制改革的客观需要，充分发挥财政部门作为政府财政资金专门管理机构具备对财政资金运行进行全程监控的优势，逐步形成监督与管理并重、日常监督管理与专项监督检查相结合涵盖财政收支全过程的财政监督工作格局。积极探索、制定切实可行的监督标准，并采用先进的现代信息技术，建立灵敏的财政监督信息支持系统和监督决策辅助系统。
6、对推进“省直管县”制度改革的建议
财政“省直管县”制度改革是“省直管县”制度改革的一部分，同时又对“省直管县”制度改革推出了进一步的内在要求：(1)实行全方位“省直管县”体制改革试点。实行“省直管县”体制改革，减少政府层级，不断强化和完善县级政府功能是未来政府改革的大方向。“省直管县”财政管理体制改革，仅仅是“省直管县”体制改革的第一步，为进一步促进县域经济发展，建议省委、省政府可以选择经济较发达的县市，实行“省直管县”体制试点，给县级政府充分的经济社会事务管理权限，使县级政府享受与现行省辖市相同的****、财权和事权。(2)实行对重要的区域中心城市的扶持政策。财政“省直管县”对县是放权，但却压缩省辖市的财政管理权限，省辖市缺乏了统筹区域发展的财力支持，在国内兴起的诸多城市群组团、区域组团发展热潮、上海建设“两个中心”的大背景下，担心区域整体竞争的优势不复存在，进而影响全省的竞争力。例如，从支持苏州市继续率先发展，进一步提升区域整体竞争实力的角度出发，给予苏州必要的扶持政策。
