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NORTHERN ECON0MY
对雏国银行监管治理硇评析与思考
口／姜宏鸿
一
、金融监管治理的理论基础
(一)金融监管治理的含义
由于金融监管是政府的一项公共政策，是政府为社会提
供的具有公共产品性质的服务，因此，我们可以将金融监管
治理理解为金融监管部门为实现一定的经济社会目标，通过
各种正式或非正式的制度安排，营造行使公共权力、制定和
执行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，确保监管机构
不受各种外界干扰，最终达到恰到好处的为其初始委托
人—— 广大金融消费者提供最有效的保护。
r． 金融监管治理的重要意义
随着经济的发展，金融安全成为一国经济正常运行的重
要因素。理论和实践证明，监管机构的良好治理对金融安全
有重要影响。特别是金融危机的经验教训一再表明，监管当
局监管不力是引发危机的重要因素。如Lindgren等人对
1997—1998年的东南亚金融危机的研究表明，对监管过程的
政治干预延迟了对危机严重程度的承认，进而延迟了行动加
深了危机。
在实践中，金融监管者的行为并不必然会与既定监管目
标一致，既存在着因监管者被“俘虏”导致监管宽容问题，也
存在着监管人员利用监管权力寻租、设租导致监管腐败的问
题，还可能有监管措施过于严厉、监管范围过宽的监管过度
问题。因此，金融监管机构本身内部治理的完善程度对金融
监管体制与机构能否真正发挥应有效能、提高监管绩效具有
重要影响。
二、良好金融监管治理的衡量标准
1．Geraats的监管治理标准
Geraats(2o04)通过对OECD国家中央银行的调查，提出
央行治理透明度的5个要素：(1)政治透明度；(2)经济透明
度；(3)程度透明度；(4)操作透明度；(5)对实现政策目标程
度的评估频率。
2．Marc Quintyn和Michael W．Taylor的监管治理标准
Marc Quintyn和Michael W．Taylor(2002)提出了金融监管
治理的两维标准：第一，独立性标准，它细分为管制独立性、
监管独立性、机构独立性、预算独立性四项独立性四维标准；
第二，有效负责和尽职安排的九条标准。
3．Udaibir S．Das和Marc Quintyn监管治理标准
Udaibir S．Das和Marc Quintyn(2002)在Marc Quintyn和
Michael W．Taylor报告基础上，提出了良好监管治理的4条
标准：监管机构的独立性、负责和尽职性、透明度、监管人员
90 北方经济·2008年第10期
的正直诚实品质，并就正常时期和危机时期的监管治理安排
进行了区分。
2004年Udaibir S．Das和Marc Quintyn进一步论述了良
好的监管治理，他们了提出良好的监管治理的框架的两个主
要方面：一是监管者的良好治理的要素(elements)；二是国际
组织制定的金融系统标准和规则。
三、我国银行监管治理现状的初步分析
从1984年开始，中国人民银行正式行使金融监督管理
职能，在近20年时间里，监管法律、机构设置等各方面都不
断完善，银行监管工作取得了重大进步。特别是2003年，中
国银行业监督管理委员会从中国人民银行分设出来，专司对
银行业的监督管理职能，开启了我国银行业监管的新篇章。
随后《中国银行业监督管理法》等也相继出台，为保证银行监
管独立性、提高监管有效性奠定了基础。经过多年努力，中国
银行业的监管治理已基本具备了良好监管治理的形式，但仍
需完善。
(一)监管机构独立性
独立性是指监管机构能够独立自主地履行监管职责，不
受政治层面和被监管机构的影响和干扰。江春、许立成
(2005)在研究了世界80个国家相关资料的基础上，比较了
各国金融监管机构的独立性，研究表明中国人民银行的独立
性非常低，远远低于样本的平均值，虽然银监会成立后独立
性有所提高，但与发达国家相比仍有一定差距。
1．规制权独立性。目前，《中国银行业监督管理法》赋予
了中国银监会在法律框架下制定各种监管规则的权力 ，因此，
与那些主要立法和次要立法都非常细致、没有为银行监管机
构制定规则和条例留下任何空间的立法体系相比，我国银行
监管机构享有一定的制定规章的权力空间。
2．监督独立性。我们一般将监督功能分为4个领域：银
行牌照的颁发、监督、制裁、危机管理。我国虽然在法律法规
上明确了如许可证的发放和吊销、强制性制裁和干预等权
力，但现实中存在政治干预和行业俘获等现象，严重影响了
我国银行监管机构独立性。
过去很长时间以来我国金融体系从属于计划体系，银行
业中巨额的不良贷款很大一部分是由于非理性政府行为干
预所致。在这种情况下，中央银行监管职能的独立性也无从
谈起。从1998年以来，通过对国有商业银行进行股份制改革
等诸多措施，中央政府逐渐减少对银行的干预，逐步放松控
制性监管制度，在一定程度上提高了监管当局的独立性。但
同时，股权改革并没有改变政府在银行股权结构中的垄断地
位，政府仍然会保持着对银行的一定影响力。
3．机构独立性。机构独立性是指监管机构从政府的行政和
立法部门分离出来的状态。中国银监会是国务院直属正部级事
业单位，直接向国务院报告；采用集体决策机制，专家及国际专
家咨询委员会提供建议，但不参与决策，决策过程的公开性和透
明度不高。
4．预算独立性。在我国，银监会从2004年起对被监管机
构收取监管费；并将其全部上缴国库收入，纳入财政预算，实
行“收支两条线”管理。银监会实施监管工作所需经费参照其
他国家部委，按照部门预算的规范程序向财政部申请，由财
政部通过部门预算予以核拨。实行监管收费与部门预算相结
合的模式能增大监管当局节约监管资源、改善监管服务、提
高监管效率的外部压力，但同时，这也使我国监管机构易受
到政治干预，并且银行监管机构不能通过灵活的薪酬制度吸
引人才。
(二)问责制
按照国际货币基金组织等国际机构对一国监管治理水
平评判的标准，问责制应包括两个方面：一是监管机构之间
的合作有规范的机制，二是监管机构的管理层和监管人员有
明确的问责制。
我国目前实行分业经营、分业监管的体制，2000年9
月，央行、证监会、保监会首建三方监管联席会议制度；2003
年6月初，银监会、证监会和保监会等相关人员组成专门工
作小组并起草了《合作的备忘录》，旨在进一步加强三家金融
监管机构政策沟通与协调，提高监管效率；2003年9月，银监
会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议，但联席会议
这种松散的沟通缺乏制度刚性。
从问责制的第二方面来看，我国已初步建立了金融监管
人员问责制度，《银监法》中对监管人员的职责及处罚办法做
出了规定。但是，实施严格意义上的问责制需要一整套制度
和措施的支持，就我国现有法规而言，在其具体实施中还存
在不够细化、实施难等问题，使监管工作存在很大的弹性。
(三)透明度
金融监管的透明度指有关监管的目标、框架、决策及依
据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知公众。
银监会成立后，在加强监管透明度建设方面做了许多工
作，如建立新闻发言人制度、实施政务公开等。但是，外部条件的
不充分制约了透明度建设步伐，主要表现在三个方面：一是监管
信息的质量和可靠性存在不足，目前银行业还没有实行国际通
行会计标准，会计准则存在差异，影响了监管信息的准确性；二
是缺乏高速畅通的信息传输渠道以及有效地机制来保证银行能
够自觉根据监管当局公布的信息调整经营行为；三是广大社会
公众和金融消费者的监管信息、金融信息获知意识不足。
(四)操守
操守是指监管机构的监管人员在监管活动中保持良好
的职业道德和职业操守，具有正直诚实品质。近年来随着培
训和引入力度加大，监管人员整体素质普遍有所提高，但对
照新的监管理念和良好标准要求，兼管团队的整体素质还明
显不足。同时，还存在操守不严现象，如人情监管、权力寻租
等。2003年谢平、陆磊曾在全国范围对金融监管腐败情况做
了一次问卷调查。从被调查主体看，1 1．6％的被调查对象认为
金融监管部门的腐败程度高到不可容忍；25．9％的人认为监管
腐败非常高，但是可以容忍；35．7％的人认为腐败比较高，但是
在感觉上已经麻木了，这说明接近四分之三的公众认为金融
腐败存在而且比较严重。
四、完善我国银行监管治理的措施
(一)建立健全监管当局的内部控制制度
1．建立合理的组织架柯。—个合理的监管组织架构是有效
监管的基础。从中国银行业监督管理委员会行政体制结构来看，
一方面层次太多，在几乎每县设立机构导致管理深度加大，另一
方面，职能部门设置面临力量分散、信息不沟通的弊端。因此，金
融监管机构可以建立国家首席监督官制度，在全国性监管机构
的分支机构设立上，应当按照大的经济区域原则划分监管区域，
设立区域监管官。 。
2．建立科学有效的激励约束机制。由于监管机构的业绩
难以像一般企业那样进行量化分析和精确考核，因而，实践
中要推行定性和定量相结合的考核办法，对监管机构即要有
对责任书中列明的监管目标进行的量化打分，也要有从整体
形象、内部管理、日常工作及效率等方面进行的综合评价，还
要征求被监管对象对执法情况的意见，对监管个人进行综合
评价。并且，还要将考核与正面激励的结合，改革目前监管机
构的组织人事与收入分配制度，通过多种手段实现对监管人
员的激励相容。
(二)改善银行监管治理的外部环境
1．建立高效的监管协调机制。应加强银监会与人民银
行、证监会、保监会的协调。我们可以借鉴国外经验，确立人
民银行作为总体监管者的特殊地位，对金融监管进行总体协
调。同时，应扩大银行监管的国际合作，促进我国金融监管与
国际标准接轨。此外，还可以发挥民间组织的作用，让其承担
部分管理的任务，还能够降低监管成本。
2．树立依法监管的概念，提高监管的政策法规水平。独
立而明确的法权地位是健全并完善监管机构内部治理的前
提，也是约束和规范监管机构及监管人员正确行事的基本依
据，同时还是保护监管者的尽职行为、确保监管机构独立实
施监管行为的法律保障。因此，监管机构治理绩效的提高，必
须以法律制度的健全与司法环境的改善为基础。
3．加强外部监督力量。我们要通过各种媒体及时披露必
要的监管信息，并采取适当措施听取公众的意见与建议，鼓
励公众参与对监管当局的监督，有效发挥社会监督机制。同
时充分发挥外部审计的作用．，在监督监管机构的同时有助于
提高监管有效性。 (作者单位：山东财政学院)
北方经济·2008年第1O期 91
近日，教育部再出重拳，严打学位论文买 卖、代 写行为，要求各省级教育行政部门、有关部门（单位）教育司局和各高等学校抓紧部署专项检查，并将依据学位论文作 假行为处理备案信息平台和有关动态监测数据，对学位授予单位进行专项督导。
教育部明确，各省级教育行政部门、学位授予单位、指导教师分别是查处学位论 文 买 卖、代 写行为的监管主体、责任主体和第一责任人。各省级教育行政部门应加强与当地网信、市场监管、公安等有关部门协调配合，采取针对性措施，形成常态化的查处工作机制；学位授予单位要明确工作职责，健全考评体系，完善查处办法，规范查处程序，加大惩戒力度。
学位授予单位要加强学风建设、学术道德和诚信教育，广泛宣传典型案例，曝光查处的违法违规行为，引导教师、学生自觉抵制学位论文作假行为；指导教师要教育和引领学生恪守学术诚信，遵守学术准则。
教育部要求各省级教育行政部门和学位授予单位设置举报电话，主动接受社会监督举报；做好学位论文抽检工作；学位授予单位要利用信息技术手段，加强对学位论文原创性审查。
不履行主体责任的学位授予单位和负责人，将被处罚和问责；履职不力、所指导学生的学位论文存 在 买 卖、代 写 情 形的指导教师，将被追究失职责任；参与购 买、代 写 学 位 论文的学生将给予开除学籍处分，已获学历证书、毕业证书也将被依法撤销、注销。
