民政工作与社会工作的关系研究
民政工作是各级民政部门及其主管的服务机构根据党和政府赋予的职责，运用行政手段和服务方法，进行的社会管理和社会服务。在现阶段，主要分为四方面工作，一是社会福利和社会救助方面，二是服务国防和军队建设方面，三是基层政权和社区建设方面，四是专项社会事务管理方面。民政部门是党和政府重要的社会稳定机制，发挥着解决社会问题，调解社会矛盾，维护社会公平，发展社会民主，维护特殊群体、困难群体、优抚群体基本生活权益，保持社会稳定的功能作用，在第十二次全国民政会议上被认定为对构建社会主义和谐社会起重要基础作用。
社会工作是以“助人自助”为宗旨，遵循专业伦理守则，综合运用个案工作、小组工作、社区工作、社会福利行政等专业方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织、社区，解决社会问题和困难，恢复社会功能的专门职业。职业从事社会工作的人，称为社会工作者，简称“社工”。
党的十六届六中全会《决定》提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，是构建社会主义和谐社会的迫切需要，要设置社会工作岗位，“通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平”。六中全会后，民政部门首当其冲，于2006年12月在深圳召开了全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会，目前，民政部门在全国民政系统正全力推进社会工作及其人才队伍建设。那么社会工作及其人才队伍建设和民政工作是什么关系？民政系统推进社会工作意味着什么？如何在民政系统推进社会工作就是值得认真思考的问题。 字串7
一、民政工作和社会工作的关系分析
从以上民政工作和社会工作的含义可以看出民政工作和社会工作有着密切的关系：
1、民政工作和社会工作有着本质的相同性。从民政工作和社会工作的使命来看，两者是相同的。民政工作是从“以人为本”的价值观出发，遵循“以民为本，为民解困，为民服务”的理念开展工作的。社会工作也是从“以人为本”的价值观出发提供服务的。无论是在民政工作中还是在社会工作中，都注意了被服务对象的价值和需要。从服务对象和工作内容上看，两者都是为困难群体、弱势群体、特殊群体等有服务需要的群体提供福利服务，就工作内容和方法来看，两者都以服务为手段开展助人活动。从服务功能上看，两者都有助人的功能。
2、民政工作和社会工作有着明显的不同。从服务理念看，民政工作讲究代表党和政府依法行政，依法服务；社会工作遵循“助人自助”“平等”“尊重”“接纳”“案主自决”等专业伦理，更强调和服务对象平等的地位，使服务对象能够自立自强。从服务内容看，民政部门还有大量其他社会事务，如民间组织管理、行政区划管理、婚姻登记等社会管理职能，社会工作主要是为服务对象提供专业服务。从服务方式看，现阶段我国的民政工作主要是对不同对象施以不同帮助，对受灾对象和低保户、特困户、优抚对象、五保户等，主要是给钱给物，即救济型助人，对集中供养的城市“三无对象”和农村“五保户”提供生活护理服务，即服务型助人；而社会工作主要是用个案工作、小组工作、社区工作、社会福利行政等专业方法进行服务型助人。从服务功能看，目前我国民政工作多侧重于救济性、保障性功能，而国际流行的社会工作则多侧重于福利性、服务性功能。
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从以上比较不难看出，（1）民政工作和社会工作并没有本质的区别，所以雷洁琼先生曾精辟地说“民政工作是中国特色的社会工作”。事实上，从社会工作专业发展的来源和历史看，它本身就是慈善事业、社会救助事业从最初的救济型、物质保障型不断向高层次、专业化、服务型方向发展的结果。从现阶段民政工作发展的层次来看，可以看作类似社会工作发展的早期阶段，虽然其阶段层次不同，但本质是一致的。笔者认为，正如任何一项职业都有它自己的专业支持一样，社会工作学就是民政工作的专业基础。在现代社会，使用社会工作提供服务的领域很广，从社会福利、社会救助、社会慈善、优抚安置、社区建设、残障康复到青少年服务、医疗服务、司法矫治、家庭综合服务等多个领域，涉及到的部门很多，但没有一个领域像民政工作领域那样广地需要社会工作，并且把它作为核心专业支撑，没有一个部门像民政部门那样把社会工作作为主要和基本专业指导。如教育、卫生、司法、劳动等领域也需要社会工作，但都是需要很少的一部分，并且是起辅助作用，而在民政业务和民政范围领域，不仅需要大量社会工作者，而且是把社会工作作为核心专业使用，社会工作在民政业务和民政范围领域起着制定政策、组织实施等核心和基础作用。（2）民政工作和社会工作确有不同。笔者概括为“主体”和“应用”的关系，即民政工作（包括本土的工青妇等部门团体开展的各类社会福利服务工作）是主体，是业务领域，当我们说民政工作的时候，首先想到的是社会福利、社会救助、优抚安置、社区建设等业务领域；而社会工作是一门专业，是人们从长期社会服务实践中总结提炼并不断丰富发展的专业操守、理论和方法，是一门实务性很强的专业技术，当我们说社会工作时，首先想到的是个案工作、小组工作、社区工作等专业理论和方法，而不是主要工作领域。
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二、民政工作引入社会工作的含义分析
根据以上民政工作和社会工作的关系分析可以看出，民政工作引入社会工作实际上是一个过程的两个方面：
一方面是民政工作的社会工作化，即要把社会工作作为民政业务领域的专业支持，通过在各项民政业务领域引入社会工作的专业理念和服务方法，使民政工作向专业化、职业化、规范化方向发展。另一方面是国际上通用的社会工作专业的本土化，即和我国实际业务相结合，生根发芽，使社会工作从书斋里走向实务，发展专业，服务社会。
就民政工作社会工作化来看，笔者认为会产生三个结果：
一是使民政工作的内涵进一步充实。即在已有民政业务工作中，引入社会工作理念和方法，会大大丰富扩展原来的业务工作。如在社会福利服务领域引入社会工作，可以使我们把服务从服务对象本身的生理需求发展到关注服务对象的心理、精神需求，从关注服务对象本身到关注其家庭和所在社区的情况，从只关注服务对象到也关注工作人员自身的相互服务。在对生活无着的流浪乞讨人员的临时性救助领域引入社会工作，可以使我们和服务对象由简单的“送回去又跑出来”的循环往返中发现服务对象真正问题所在，并通过启发个人和协调家庭、社区等综合方法予以彻底解决。在救灾救济领域引入社会工作，可以使我们从传统的以物质救助为主的救济模式中跳出来更加关注灾害对灾民心理和物质的伤害，从而进行全方位救助。在收养服务领域引入社会工作，可以使我们由关注收养家庭的需要转变为关注被收养孩子的需要。在假肢装配服务领域引入社会工作，可以使我们从只是帮助残疾人安装假肢解决生理需要到关心并协助其个人及家庭解决社会适应问题等等。
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二是使民政工作的外延进一步拓展。即扩大民政工作的范围和服务领域。我们知道，民政工作主要是以物质救助为主，以城市“三无对象”、农村“五保对象”、受灾对象、低保对象、优抚对象等特殊群体服务为主，属于剩余福利模式，引入社会工作后，可以使我们用社会工作的眼光去观察社会的需要，审视我们提供的服务，发现不足，拓展服务。如在我国人均GDP由1000美元到3000美元的现阶段，属于典型的“黄金发展期”和“矛盾凸显期”，目前我国农民工问题、老年人问题、单亲家庭问题、家庭暴力问题、留守子女问题等可以说既普遍又尖锐，处理不好，必将引起社会动荡，别说社会和谐，就是基本的社会稳定都难以保证。所以，用社会工作的眼光看，随着社会发展的需要，在政府财政支持的前提下，民政工作必须进一步拓展服务领域，为所有有需要的个人、家庭、群体、组织、社区服务。如目前的家庭综合服务，就是一个需要我们格外关注的服务领域，许多问题（老年人问题、单亲家庭问题、家庭暴力问题、社区矫正问题、留守子女问题等）都是通过家庭反映出来，如果能把前些年建的社区服务中心改造成为主要的社会工作机构，通过政府购买服务方式，普遍开展面向家庭需要的专业化的社会工作，必将促进家庭的稳定和社区的和谐。 字串5
三是客观上更加满足了人民生活的需要和构建和谐社会的需要。人的需求本身就是多样化的、个性化的，引入社会工作，用社会工作“助人自助”、“平等”、“接纳”等理念和“个案工作”、“小组工作”、“社区工作”等专业方法从事民政服务，必将更能满足被服务对象的需要，促进社会的和谐。
三、民政工作引入社会工作的途径分析
民政工作如何引入社会工作，笔者认为有三个方面。
首先要充分认识在具体业务工作领域引入社会工作理念方法的必要性和重要性。民政工作引入社会工作既不是一种形式，也不是另有一块独立的业务（当然不排除引入社会工作后开拓出许多新的业务领域），而是把社会工作的理念方法引入既有的社会福利、社会救助、社会慈善、优抚安置、残障康复等业务中去，更新服务理念，充实业务内涵，提高服务水平。提高认识是基础，是前提，没有真正提高对社会工作的认识，就不可能真正在业务服务领域引入社会工作。
其次是对民政业务、民政范围的服务队伍进行专业教育和培训。既然认识到民政工作社会工作化的必要性和重要性，认识到社会工作是民政业务的核心和基础专业，在具体服务中起着主导、策划、组织、协调和推动实施的作用，就需要组织所有民政服务队伍，进行社会工作专业价值观、知识、方法的培训，让所有民政工作人员掌握社会工作理念和基本方法，并能灵活运用到实际工作中去。 字串1
第三是积极研究设置专职社会工作岗位。在我国，目前各类提供公益性社会服务的事业单位是主要载体，所以，引入社会工作的主要标志和重要结果就是在各类提供社会服务功能的事业单位中研究设置专职社会工作岗位并纳入专业技术岗位管理。要研究制定专职社工岗位的岗位名称、专业级别、结构比例、工作范围、职责、从业人员资质要求等规范，并通过培训现有工作人员和吸引社会工作专业大学毕业生积极参加全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试，引导大家从事专业社会工作。
第四是大胆创新，勇于试点探索，大力发展民办非营利专业社会服务机构。随着经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，人们对专业社会服务的要求也越来越多样化，作为政府提供社会福利和社会救助、专项社会事务的职能部门，民政部门的责任必然越来越重，任务必然越来越多，但是又不可能大包大揽，政社不分，所以必须进一步深化社会福利社会化的改革，建立起符合社会主义市场经济要求的社会管理体制，明确政府职能部门和社会服务机构各自在提供专业社会服务方面的职能、职责与权限。一方面强化民政部门依法行政的行政职能，弱化并逐渐退出具体的社会服务工作领域；另一方面制定鼓励扶持和规范发展的政策，促进民办专业社会工作机构发展，并加强管理与监督，使之更好地满足人民生活的需要，更好地促进我国四个建设之一的“社会建设”，使之成为解决经济和社会协调发展的重要突破口，为构建社会主义和谐社会作出积极贡献。
工作总结，以年终总结、半年总结和季度总结最为常见和多用。以下是为大家准备的 民政局办公室主任个人总结范文 ，希望对大家有帮助。
篇一：
本人调入县民政局，几年来，在局领导的关心与支持了，十分注重加强自身修养，不断加强学习，服从领导，团结同志，钻研业务，认真工作，并在工作中不断提高自己，能够较好完成各项工作任务。
一、加强学习，增强素质
几年来，本人十分重视加强自身修养，注重加强理论学习，努力提高自身素质。一是坚持学习政治理论，积极参加单位组织的学习活动，加强对邓小平理论、三个代表重要思想和党的十八大精神与科学发展观的学习，使本人在思想上、政治上始终与党组织保持一致，使自己的政治理论水平得到不断提高。特别是在学习实践科学发展观活动中，在积极参加学习和相关实践活动的同时，还担任学习实践活动联络员，积极组织与协调地开展活动，推进了本单位学习实践各项活动的落实，也有效地增强了自己的科学发展理念。二是坚持业务学习。积极参加上级民政部门举办的民政政策和业务培训班，在工作之余，积极钻研民政工作业务，较好的提高了自己的民政业务水平。三是在工作之余，积极看书、看报，关心时事，增长见闻，同时认真学习政策、法规，努力丰富自己、充实自己、提高自己，使自己更加自觉地遵纪守法，认真履行职责，依法行政，更好的完成工作任务。
二、勤奋干事，做好工作
几年来，坚持踏实工作，任劳任怨，务实高效，时时处处严格要求自己，高效、圆满、妥善地做好本职工作。
1、认真做好局办公室日常事务性工作，做到腿勤、口勤，协助领导建立健全各项制度，保持良好的工作秩序和工作环境，使各项管理日趋正规化、规范化。完成办公日常用品购置、来人接待、上下沟通、内外联系、资料报刊订阅等大量的日常事务，各类事项安排合理有序。较好地抓好考勤登记、会议筹备，妥善保管与使用本局印章，认真组织开展本局各类会议及政治、业务学习活动，并做好文字记录工作，有效促进全局各项工作的正常开展，顺利完成。
3、协助领导搞好信访工作。民政工作涉及面广，对象多，人员分类复杂，民政对象信访、上访也多。为做好民政信访工作，本人认真学习熟悉民政各项政策，认真调查了解对象诉求，做好信访相关工作。认真做好群众来信来访的登记、督办、回复，并收集信访信息统计上报，及时为领导解决信访问题提供参考，促进信访问题及时得到解决，矛盾得到及时化解，有效地避免集体、超级上访事件发生。
4、认真抓好档案的管理和利用工作。完成了文书材料档案的立卷归档任务，同时认真做好档案的利用、查阅管理，为各项工作的开展提供服务，有效推进工作落实。
5、认真做好民政统计工作。积极协调各股室，调查采集民政事业统计数据，认真研究、分析，做好民政事业统计工作，准确、及时地完成了月、季、年报、统计台账等种类统计报表的填报任务。
三、存在不足，努力改进
几年来，本人做了不少工作，也取得了一定成绩，但也存在一些不足，一是政治理论学习虽有一定的进步，但还没有深度和广度。二是工作中不够大胆，工作创新也还不够。今后还须加强个人修养，更加自觉地加强学习，努力提高工作水平，创新工作方法，力求把工作做得更好。
篇二：
20xx年6月，曾任局办公室主任十多年的老主任离岗休息，我由基政股股长接任主任。工作交接时，老主任心诚地向我介绍，办公室工作包罗万象，上至参与、辅导决策，下至日常事务管理，广至内外沟通协调，专至具体单项业务，林林总总，既辛苦又清苦。他鼓励我，局党组从年青有为的青年干部中独点将于你挑重担，一定要不负众望。同时，提醒当主任要不越权、不失职、不错位，努力地办文、办会、办事，参与政务，管理事务。老主任的一肺腑之言，记忆犹新，催人奋进，深感困难和压力并存。岁月嬗递，光阴荏苒。两年多来，我牢记党的宗旨，奋力拼搏，争当民政孺子牛，努力使办公室成为局领导集团的参谋部、服务机关的后勤部、沟通内外的联络部，使办公室工作在创新中发展。
党的十六大和十六届三中、四中、五中全会提出了以人为本的科学发展观和构建和谐社会、建设社会主义新农村的目标。这对做好新形势下的民政工作提出了新的更高的要求，同时也为办公室工作提供了难得的发展机遇。打造优势办公室、发展现代办公室、构建和谐办公室，就成为办公室工作的新理念、新追求。我首先确定了办公室工作发展目标，争做五个有，即：在全局工作大局中有地位，在群众心目中有形象，在股室协调中有效率，在推进工作中有手段，在乡镇基层工作中有根基。
工作中，牢牢把握能力建设这条主线，全面推进。无论是年初民政工作计划，乡镇民政所和局各股室岗位目标责任制的制定、月工作重点、安排，办公室紧紧围绕县委、政府的中心工作，站在全局的高度精心谋划民政事业的发展。另一方面，根据全县民政工作的形势和任务，就保先、荣辱教育、双文明单位创建、社会治安综治方案、十一五规划制定、低保、婚登、优抚、社区建设、救济救助，积极向局党组汇报工作思路和措施，并适时提出具有科学性、前瞻性的意见和建议，主动当好参谋助手。
平时，我每月有三分之一的时间，随民政业务工作的开展，注重下村上户调查，把满足民政对象需求、维护民政对象利益作为办公室工作的出发点和落脚点，努力做到丰富为民情感，了解为民实情，躬行为民实践，找准民政工作的切入点，掌握第一手资料。民政工作门类多、涉及面广，是一项社会性、公益性、群众性很强的工作。在构建和谐文秘县中，需要健全完善政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的大民政运行机制。
两年来，我县创建省级乡镇中心敬老院工作中，从签定合同、落实局领导干部分工负责制、定期督查工作进展到合格验收，办公室不断提高综合协调能力，指导和帮助妥善好各方面的关系，形成工作合力，使县、市、省为民办十件实事工程落到了实处，受到省的表彰，全省现场工作会在我县召开。20xx年启动农村低保，从建立低保制度到低保制度公开栏的建立示范，文秘镇全县全市式的举行，办公室依据政策法规和工作特点，以任务要手段，以作为求地位，不断提高办公室管理和服务的效率与水平。在创建全国婚姻登记示范窗口活动中，办公室主动帮助婚姻登记处完善工作职责、人员配备、场所设施、规章制度，使婚登处创优工作尽快步入制度化、规划化轨道。
民政部门涉及法律、法规最多的部门之一。目前涉及全县民政工作的现行有效法规、行政法规和部门规章有70多部，近2年新颁布的又有10部。作为办公室主任，一方面，要加大对法律、法规的学习、研究，另一方面，要大力知悉和监督民政执法工作，提高依法行政水平。为此，我夜以继日，紧密结合起草、审核文稿、领导讲话，博览通晓，熟悉各项法律法规和业务工作规章，严把程序关、文字关、体式关、政策关，变外行为内行。在指导思想上，突出以民为本，为民解困;在职责定位上，突出解决民生，落实民权，维护民利;在工作对象上，突出最可怜的人和最可爱的人。
民政工作业务繁多，每一项工作都有自身的任务，不同时期有主次、有轻有重，这就需要办公室主任当好局领导的参谋和助手，抓住主要矛盾，在解决重点问题上下功夫。同时，又要统筹兼顾，弹好钢琴，以点带面，推动整体。行政区划工作，是民政部门管理的社会事务工作。县委、县政府提出主攻工业，提升农业，大力发展第三产业的发展思路，行政区划工作如何为县委、政府的全局工作服务，我深感责任重大。于是，我多次向局建议，绘制《文秘县政区图》，结合地名工作，命名县城区街道、道路、广场名称。为招商引资、新县城建设、县城区规范化管理等做好服务工作。付出总有回报，耕耘就有收获。两项工作付诸实施，为发展县域经济赢得了良好的环境。
今年，我被派往某乡某村社会主义新农村示范村建设办点。这正是我这个县第七届青干班学员锻炼的好机会。工作中，我致力于结合民政部门工作找准在建设社会主义新农村的着力点，一是在建设政治文明方面发挥指导作用，针对发展四个民主，尤其是村务、财务公开，大力推进民主管理和民主监督。二是在建设经济文明方面发挥促进作用，着力培育和发展农村经济协会，增加农民收入。
三是在建设精神文明方面发挥倡导作用，结合优抚、双定农村大病医疗救助、农村低保、农村五保和扶贫济困等工作，弘扬双拥精神、尊老爱幼传统美德、团结互助良好风尚，从而围绕生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主整体推进。其硬化1.5公里村主干道、兴建村级汽车站、10-40户沼气池建设、电视进农户、引进优质高产稻种、培养特级后备力量等七项工作，至7月底，大部分已实施到位。实践深化了我的认识，建设社会主义新农村，办点工作者必须具备有为的意识。简而言之，就是要有为建设工作奉献的勇气、有为建设工作创新的决心、有为建设工作创造的愿望、有为建设工作创业的干劲。在建设社会主义新农村任务面前，要铁定一颗心，自满圆满地把工作任务完成好，不可以为自己的后退寻找任何借口，在不断探索中前进。困难不可怕，只要有决心;问题不可怕，只要有勇气;人，总是要有点精神的，而这种精神，就是年青干部在困难面前的斩钉截铁，在问题面前的全力以赴。
两年来的办公室主任工作实践，深深地启迪和教育了我。在新的历史时期，年轻党员干部，必须做到六慎：一是要慎民。主任是一名普普通通的民政工作者，但必须是以民为本、为民解困、心贴民政、服务人民，为黎民百姓办实事的人民公仆。我出身工人家庭，是党和人民教育培养成长的共产党员、公务员，清醒地认识自己的立身之本，必须时时刻刻地把广大人民群众，特别是县内数以万计的民政对象的愿望和要求挂在心上，殚精竭虑地为他们服好务。二是要慎权。
办公室主任是非领导职务的特殊，工作人员，必须做到为政清廉，首先是正确对待权利。派车、招待领导和来客、大型会议安排、新办公大楼工程招聘、办公用具政府采购，等等，我时刻牢记手中的权利是党和人民赋予的，是用来服务的，只有奉公而使、为民而用的权力，而无捞取个人私利的资本。通过三个代表、八荣八耻、党章的学习，我努力加强世界观的改造，保持高尚的道德情操和思想境界，不忘记党的宗旨，无论是工作时间，还是休假期间，坚持把握住自己，时时自重、自省、自警、自励，严于律己，注意洁身，保持清廉。
三是慎独，不断加强政治和业务学习，努力提高自己的首先素养、党性修养和文化素质。在独处无人监督之时，对自己的个人行为更约束有加，在领导和同事监督缺位的情况下能自我监督，在缺少他律的情况下能自律，防微杜渐。四是慎微。千里之堤，溃于蚁穴，年青干部如果生活上不拘小节，思想上就会放松警惕，行为上就会放纵自己，最终会滑入罪恶的深渊。为此，我时时注重见贤思齐，切不为蝇头小利所诱，保持立岙为人为仆之本。
五是慎色。七情六欲，人皆有之。不能控制情欲，必为情欲所制。一旦迷上女色，必定钱色合流，丧失原则，引发权力变质。因此，我警钟长鸣，自觉抵御诱惑。六是慎友。办公室主任握有优于一般干部的财、物使用权，容易成为别有用心人拉拢腐蚀对象，稍不注意，就可能掉进他人精心布置的人情陷阱。因此，我认定交际绝非生活小节，交友慎之又慎，保持不拿原则做交易。俗话说做事一时，做人一世，做事先做人，两年多的工作中，我把主任威信、形象的建立在自身修养基础上的个人魅力。
重民、抗民、养民、济民，是民政工作的显著特征。无论是传统尊高年、恤孤独、济贪乏、赐孝惕等民政工作，还是现代解决民生、维护民利、保障民权的民政工作宗旨，既是我们年青党员干部的信念，更是办公室工作理念的本色。两年来，我坚持用既有俯首为民的道情情操，又有勤勉爱岗的敬业精神，三有锐意进取的远见胆识来做好本职工作。在党的教育培养和同志们的帮助下，做了一些应做的工作。
党和政府给了我很多荣誉和鼓励，自20xx年以来，连续6年年底考核均被评为优秀等次，受到嘉奖。20xx年还被评为县优秀共产党员。主任的岗位工作，我深感经验缺乏，自愧能力薄弱，贡献微少。尤其是政治、理论、政策、法规和民政业务，有待进一步博学精通，创新能力、协调能力亟待进一步提高，工作方法和工作艺术更待丰富，易急躁的毛病有待克服。为着办公室业务工作在整体提高上有新的发展，重点和难点工作在改革创新上有新的突破，开创办公室工作新局面，我将夭志不移地以毅力和恒心，倾情为民，不辱使命，找准进步的音符，奋力把办公室各项工作做细、做实、做好，用更新的精神状态、新的工作成绩，实现新的发展。
北京市殡葬改革30年成果概况
北京市殡葬管理机构是北京解放以后，从接收和改造“杠房”等旧的殡葬服务行业发展而来。作为政府管理殡葬事务的职能部门??北京市殡葬管理处于1984年正式成立。随着北京市各项民政事业的发展，北京市的殡葬工作坚持殡葬改革的方向，逐步走上了法制化、规范化轨道，为首都殡葬业健康、有序、持续发展提供了保障。同时，北京市殡葬管理处把目光放在树立殡葬行业新形象上，促进了首都精神文明建设，维护了社会稳定。改革开放以来，北京市殡葬事业呈现出蓬勃发展的势头，取得了突出成就。
一、深化殡葬改革
北京是六朝古都，市井风俗独特，从晚清延续下来的旧丧葬习俗颇多，既是佛、道等宗教仪式和纯民俗的混合，又兼有满、汉等民族特色，既隆重又繁琐。其中，以土葬为主的丧葬习俗亟需变革。1956年4月27日，毛泽东等老一辈无产阶级革命家率先在实行火葬倡议书上签字，揭开了中国殡葬改革的序幕，大大加速了全国人民由土葬习俗到火葬改革的转变过程。作为首善之区的北京，殡葬改革随着社会经济的发展，与时代同步，殡葬习俗发生了根本的转变。
推行火葬是我国殡葬改革的核心内容，火化率是推行火葬成绩的重要标志。北京市自从推行火葬以后，火化率一直保持全国前列，但是在80年代，由于旧的丧葬陋俗有所抬头，土葬回潮，造成火化率下滑。90年代以来，北京市及各区县民政局和各殡葬事业管理部门加大力度，积极组织开展殡葬改革宣传活动，充分发挥各基层殡葬网络组织和居（家）委会红白理事会的作用，把殡葬改革纳入精神文明建设活动中，引导广大群众摈弃旧的丧葬陋俗，倡导文明节俭的殡仪新风。为此，北京市殡葬管理处采取有力措施，协调各级民政部门层层抓落实，签订责任书，明确职责和任务，采取说服教育与行政手段相结合的方式，提高火化率遏制土葬陋俗，有效控制了土葬及尸体外运事件，使北京市的火化率从1984年的64%稳步提高到1994年的98%。1994年以后持续保持在98%以上，18个区县中有15个火化率达到100%。
北京市还一直把提高火化率与治理乱埋乱葬现象结合起来，对平坟工作长抓不懈。由于平坟工作复杂，往往是平而复起，屡平屡起，一些干部只能“望坟兴叹”。1998年是北京市平坟工作具有里程碑的一年，北京市各级领导认真贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》精神和市领导关于“要彻底治理乱埋乱葬”的指示要求，把平坟专项治理作为综合治理的一项重要内容。在行动中，市及各区、县的领导亲自抓，有的区县领导亲自平掉自家祖坟，起到了带头作用。同时，给平坟户采取一些优惠政策及建立公益性骨灰林、骨灰堂等措施，深受广大群众欢迎。仅1999年，全市共平坟7万多个，净化了公路、铁路两侧、河湖、旅游风景区可视范围内的环境，既防止了乱埋乱葬，也堵塞了土葬陋习的回潮。
骨灰安置也是殡葬管理的一个重要问题。1987年以前，主要依靠骨灰堂安放骨灰，场地狭小，祭扫不便，且容易造成人员拥挤，形成事故隐患。1987年清明节老山骨灰堂前因祭扫群众过多，拥挤不堪，险些造成重大事故。为解决这一问题，90年代以来，北京市先后兴建了近30个公墓以解决骨灰安置问题。但仍面临着严峻的形势：人口迅速增长与对墓地不断需求的矛盾日益突出。北京市每年人口死亡数约为7万多人，如果都要占地修墓的话，人们的生存空间就会被逝者大量占用，骨灰安置方式的改革刻不容缓。为此，北京市大力推行骨灰处理多样化、立体化，推出了骨灰堂、骨灰墙、骨灰廊、骨灰塔、骨灰深葬亭等方式。这样不仅可以节省土地，也节约了修墓所需的费用。随着时间的推移，北京市加大宣传力度，推广新的安葬方式，引导人们把保留骨灰向少占地或不占土地的方向发展，进而达到不保留骨灰的目的。从20世纪90年代初期，北京市在一些陵园建设骨灰林试行植树葬。骨灰林由殡葬部门管理，参照林业部门经营管理办法，结合殡葬行业的特点实行科学化管理。园方负责树木保活，并允许丧家根据亡者生前的爱好、习俗、信仰、身份等选择不同的树种，可由园方植树，也可由丧家自己植树，允许丧主与其直系亲属的骨灰安葬于同一棵数下。骨灰林不占耕地，将荒山瘠地绿化，既可减少国家对绿化的投资，又大大减轻了国家对增设骨灰安放设施而增加的财政负担。老一辈无产阶级革命家率先垂范，身体力行。李先念、陈云、聂荣臻、彭真、杨得志等同志的骨灰深植在八宝山革命公墓的常青树下。2001年10月，北京市首家花园型无墓碑公墓??北京长青园正式营业，海淀区、丰台区、昌平区也先后建成以绿葬为主的陵园。在这里，传统的墓碑被各类树木和花草所取代，草坪葬、植树葬、骨灰墙代表了绿色殡葬的发展方向，标志着以绿色环保为主旨的“绿色安葬”方式开始在北京正式推行。
更令殡葬工作者欣慰的是，经过多年的宣传推动，很多人开始逐步认可不保留骨灰的骨灰海撒方式。1994年5月，北京市成功组织了首次海撒活动，共有185位亡者的骨灰伴着鲜花与思念从天津渤海湾撒入浩瀚的大海。从1994年5月到2007年底，北京已组织了60次海撒，共有11332人参加，有5303位亡者的骨灰撒入大海。由厚葬、土葬到薄葬、火葬，从保留骨灰到骨灰撒入大海，人们的思想观念不断更新，社会文明程度不断提高。
二、加强法制化、规范化和干部职工队伍建设
北京市殡葬改革在取得可喜成果的同时也存在一些不容忽视的问题，这些问题如不加以纠正解决，将阻碍殡葬事业的发展，有的甚至会酿成社会不稳定因素。据统计，截止1994年底，北京市先后出现39座非法公墓，共占地600亩，兴建坟墓2.2万余座。对此，殡葬管理部门认识到：虽然遗体火葬这一文明的丧葬习俗已被绝大多数群众接受，但要改变中国几千年遗留的丧葬观念，需要建立一套行之有效的制度去规范人们的丧葬行为，巩固已取得的殡葬改革成果。1996年7月11日，北京市第十一届人民代表大会第二十八次会议在全国率先通过了《北京市殡葬管理暂行条例》，2001年进行了修订，正式颁布了《北京市殡葬管理条例》（简称《条例》），标志着北京市的殡葬管理已逐步走向了法制化轨道。
北京市除了加大宣传力度外，还于同年10月成立了全国第一支殡葬管理行政执法队伍，全面负责北京市的殡葬行政执法工作，并对区县的殡葬行政执法进行检查、监督和指导。执法人员必须执证上岗，北京市民政局每年举办执法培训班，邀请专家讲解有关法律、法规，提高殡葬执法人员的整体素质和业务能力，促进了执法的规范化。北京市政府专门发文，对取缔、改造非法公墓和平坟工作提出具体要求，责成有关部门将这项工作与精神文明建设和治理“脏、乱、差”结合起来，从根本上清理整顿。北京市殡葬管理处依据《条例》及市政府指示精神，先后制订了《北京市殡葬管理行政执法办法》等四个行业管理规范性文件，并与各区县执法人员联合作战。他们从严整顿、清理了北京市的非法公墓，取缔非法殡仪机构和无照摊贩，没收、销毁了一大批丧葬迷信用品，平毁几万座散葬公墓，对8个城区的寿衣店进行常年检查，严厉处罚和取缔出售丧葬迷信用品的经营网点。1997年至2008年间，北京市共开展殡葬执法19300人次，纠正违法行为6793起，罚款、没收违法所得821943元。而且，所有的殡葬管理行政执法行为均未引起行政复议或行政诉讼。
随着改革开放的逐步深入，北京市将市场机制引入殡葬行业中，用激励机制催化职工潜能，用淘汰机制吐故纳新，为殡葬行业的发展注入了活力。按照经济效益与社会效益并重的原则，对殡葬事业的经营管理进行了重大改革。一是进一步明确了岗位责任制，以制度规范职工行为。1994年，八宝山革命公墓骨灰堂实行代班主任制度，让职工直接参与管理，实现了民主管理，调动了职工的积极性和主动性，增强了职工的主人翁责任感。东郊殡仪馆也建立了每日主任值班制度，负责处理当班的业务工作，解决突发问题，考核当日值班人员，收集丧家意见等。二是继续完善经营承包办法，把管理、服务、经营和经济指标逐级分解承包到班组或个人，改革分配办法，打破平均主义和大锅饭的模式，实行奖效挂钩，拉大奖金差距，使殡葬一线的职工获得较大的经济效益。坚持定期对职工进行业绩考核，做到奖勤罚懒，对工作不积极以及出现业务差错的同志扣发奖金或调离岗位，对表现突出，成绩优异的给予相应奖励。目前，北京殡葬管理已建立了基本合理的用人机制、分配机制、激励机制和竞争机制。
殡葬业是伴随着人类的文明进程而演绎变革，但它的发展相对滞后，且不平衡。在长期的演变中，不同地区、不同信仰、不同生活习性，演绎了不同的殡葬方式、殡葬理念。如何剖析现状，引导突破，这也正是时代赋予殡葬文化的重任。北京市殡葬管理部门顺势而为，注重营造整个行业的文化氛围，发挥理论先导作用，在以往文化建设成就基础上，成立以殡葬工作研究和殡葬文化研究为主的机构，并出版体现北京殡葬行业特点的杂志《八宝山》。良好的行业文化形象，吸引了一批批人才加盟殡葬事业行列。过去，曾被人们看不起的下九流“杠业”，如今吸引了一只只凤凰到这里栖息落户。北京市殡葬管理处立足于提高全员素质，在科技振兴行业的人才战略下，从“育才、引才、用才、爱才”四个方面构建和实施“人才工程”，积极拓宽渠道，引进人才。通过组织调配、社会招聘、引进大学毕业生、接收部队转业干部和聘请科技顾问等多种形式，广纳贤士。引进各类高学历人才近200名，与此同时重视人才的培养使用及全员素质提高。坚持采用技能教育、学历教育与岗位培训相结合，每年举办计算机、财会、统计、人事管理、礼仪服务等培训班。95%以上的干部职工参加了培训，并取得了单项合格证书，40%以上的职工成为规范服务先进个人，鼓励职工在岗参加函授学习，并从时间、资金方面给以支持，北京市殡葬全行业具有大专以上文化程度的干部，由1994年的6%提高到2008年的49%，这些具有不同特长的各类人才在自己的岗位上发挥着聪明才智。八宝山殡仪馆的技术人员集众多智慧，成功研制了国内先进的CH-93型自动程序控制火化炉，并通过部级鉴定，荣获北京市科学技术进步奖。在殡仪服务、管理体制的研究中，大量论文被中国殡葬协会和各级报刊选用，为首都殡葬事业的快速发展提供了智力支持。
三、优化殡仪服务
殡葬行业属于特殊的服务性行业，随着社会进
公共政策视角下中国人口老龄化问题研究
[摘要]文章回顾了人口变迁尤其是“婴儿潮”所带来的问题，以揭示中国人口老龄化问题的含义。在“经济国家转型期”的总体公共政策框架下，重新审视了家庭结构、居住方式、老年人的长期护理需求以及社会的责任。同时，通过对2006年《中国老龄事业的发展》白皮书以及相关研究的评析，对老年人收入保障、健康护理以及个人社会服务的发展也进行了考察。在联合国实行积极老龄化政策框架下进一步探讨了老年人的就业、教育及生活方式等内容。最后，讨论了与实现国家的明确目标有关的政策、实践和理论问题。文章强调，为应对老龄化而作充足准备，要考虑个人、家庭、执业人员以及政策制定者等方面的作用。
[关键词]中国，老龄化，公共政策，社会福利与服务，养老护理
一、前言
作为人口变迁的重要过程，中国老龄化问题的特点是人口基数大加上爆炸式激增，政府采取计划生育予以应对。如今，当年“婴儿潮”的一代人开始进入老年期，其后果是社会急剧老龄化，一些社会问题也随之显现。如今中国的家庭结构为 4-2-1的倒金字塔结构，从老年人生活中的长期护理需求(LTC)的角度来看，如今年轻一代承受着巨大的压力。但由于实行了去政治化的“经济国家”的总体公共政策(GPP，即一个政策体系首要目标及首选手段之指南)以及改革与开放的政策(Chen，1996)，中国已积累了大量的资源，因此有能力来应对这样的问题。但与此同时，改革又无可避免地带来了又一个去经济化的过程，即随着经济的发展，政府的角色开始转变成为社会服务的提供者(经济国家转型期)(Chen，2004)。随着人口老龄化的负担不断加重，社会“抚养比”不断上升，被认为是中国经济发展和实现致富目标的一大障碍。此外，由于在中国(尤其是在城市地区)人们一般都会在较早的年纪就退休，所以在退休后很长一段的生活中，他们在社会保障和医疗保险方面的需求显得十分重要。而如今中国这方面的条件却都还很有限，与美国以及一些发达国家相比，还处于落后水平(不考虑一些在福利项目上的实质的区别)。本文通过回顾中国面临的挑战和机遇，从中国自身的角度揭示人口老龄化问题的含义，旨在通过了解中国特有的内在关系，明确中国目前为应对老龄化问题所采取措施的现状，从而确定有关重要的课题以供研究、实践以及政策制定参考。
二、人口老龄化和中国人口激增
新中国成立后的30年，中国基本上是没有外来或对外移民的问题。中国与其他发展中新兴工业国家一样，在社会经济发展的过程中经历着一个快速的人口转型期， 即从一个高死亡率和高出生率的阶段过渡到一个死亡率下降和人口寿命延长(由于医疗条件和生活水平的提高)而同时维持高出生率的阶段。这个时期(20世纪50年代到60年代)的特征是高人口增长率。新中国成立后的高人口增长期刚好与美国以及其他发达国家二战后的 “婴儿潮”是同一时期，但在这一人口转型过程中，中国的人口增长更加快速，规模更大。然而，在这一发展时期，高度政治化的总体公共政策过于强调了政治在经济中的主动性(Chen，2004)。在当时，对马尔萨斯的人口论全盘否定，但又无更好的办法来解决这一难题，其结果就是无限制的人口增长速度超过了计划中的经济发展，后来成为政策制定中越来越感到头痛的问题。最后，在隐性失业和其他相关问题的压力下，尤其是“上山下乡”作为解决失业问题的权宜之计的失败，中国政府终于醒悟过来，从严实行计划生育政策，以降低人口的增长率，尤其是在城市，甚至不惜“矫枉过正”。
严格控制人口增长，实施计划生育政策，是20世纪70年代后期以来中国人口政策的特征。这样的政策有助于人口拥挤的城市降低出生率，但同时也加速了中国进入人口老龄化社会的速度。正如许多人所说的那样：中国还未做好应对人口老龄化的准备。20世纪末，中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过了10%。按照国际通行标准，中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段(China State Council，2006)。
我们可以从很多方面看出中国在应对老龄化社会问题中有哪些不足，首当其冲的就是那些在中国“婴儿潮”时出生的那一代人，他们现在刚刚好跨进中国法定退休的年龄(男性60岁，女性55岁)。这个群体的巨大规模以及他们的需求是对整个社会严峻的考验，影响着社会的方方面面。除此之外，他们的家庭、所在社区、相关制度，还有劳动力市场等等，都会受到这个迅速“老化”的社会的影响(Frazier，2006)。
三、家庭结构和长期护理需要
计划生育政策给中国的家庭结构带来了巨大的变化。传统的中国家庭是多子多福，四世同堂。然而，随着城市化和现代化，这样的家庭结构在慢慢消失(Chen，1996)，人口的老龄化使得中国的人口结构变成了一个倒金字塔结构。如今在中国，典型家庭结构(尤其在城市)是一个孩子加上父母两人以及爷爷、奶奶、外公、外婆四人，而且现在医疗条件好了，说不定太公、太婆都还在世。此外，现代生活，尤其是都市生活，让几代人同居在一个屋檐下的梦想变得困难了(虽然并不是不可能)，这让那些独生子女们想照顾他们年迈的父母和祖父母更是难上加难。随着越来越多的“空巢”家庭，中国人再也不能对他们传统的生活方式和家庭结构抱有理所当然的想法了，这对那些陷于老弱病残的老人来说影响尤其巨大。在这里，我们可以看一个现实报告。这个报告是关于2000年从20个不同省市区调查的20255个中国老龄人的潜在护理需求。报告指出，大约1/3(35%在城市，29.6%在农村)的85岁及以上的老人需要日常的护理(Pei，2007)。
但值得关注的是，对政策制定者、理论家还有普通的中国人来说，无论传统的家庭护理有多么需要，但它却不是应对老龄化潜在护理需求问题的唯一途径。随着中国经济改革、市场经济的发展，人们可以从市场获得几乎所有需要的资源，为老服务，包括长期护理(LTC)也都可以从市场上获得。因此，只要具有一定的经济支付能力，这样的问题就可以迎刃而解。下面两个例子就简要地说明了这个情况。
笔者曾经目睹一个富有的中国生意人在2008年全球播映的卫星电视上，讲述为他的上了年纪的母亲高薪聘请了3个家庭护工。护工们为老人提供了无微不至的长期护理，虽然这些都不是由他本人亲自来做，但并不妨碍他作为孝子尽的一片心。最后她母亲在平和与安详中逝世，而这位百万富翁也算尽了孝道。
笔者也曾经看到一个真实的报告。在农村，一个84岁高龄的老婆婆，膝下无儿无女，房屋破烂，家徒四壁，生活极其困难。她的老年生活就在这样的环境下度过。这种状况令人触目惊心。
对比如此两个真实的事例，前一个固然是所有人的期盼，但是由于高昂的费用，看起来也并不是大多数的中国老年人都能够享受到的。也许没有一个中国人愿意看到如第二个事例中那位贫困老人的情形，但是社会却不能忽视这样一群身处社会底层、生活贫困的老人。所以，公共与社会策略应该如何应对这样的问题，需要认真研究。
四、社会福利与经济转型
新中国成立后，作为“经济国家”(Chen，1996)，员工福利或是由其所在工作单位来管理，或是由当地政府相关部门来代理的，在农村则是由人民公社的生产队来管理。因为当时的计划经济让所有人的生活水平都处于一个极低的标准，一般群众的养老保障需求并没有显得特别突出(Chen，2004)。多亏了当时中国的人口相对年轻，尽管当时的政治愿望是从经济上赶超发达国家，但是在轰轰烈烈的政治运动，也就是所谓的阶级斗争下，却掩盖了经济倒退的事实。
自20世纪70年代末文革结束后，新的中国领导班子在邓小平的领导下，大胆地实行新的总体公共政策，把以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，并通过改革，希望找到解决国家发展困境的出路，同时快速提高自身的经济实力。首先，在经济改革中要做的，就是对国有企业中的福利制度进行改革，因为这些制度阻碍了社会公平竞争和工作的效率。原有的单位福利制度曾被认为是中国社会主义的最大优势，但是它对经济改革却是一种阻碍，它的特点就是每个人都抱着一个“铁饭碗”，一起吃着“大锅饭”，这是导致当时中国经济萎靡的直接原因。笔者曾指出，中国的经济改革首先就是对福利制度的改革(Chen，2004)。中国的改革更多的是将福利供给制度分离而不是像西方福利改革所期望的与经济相结合。这样，中国希望保证企业是以经济发展为主，以提高企业的市场活力，并提供一个更公正的竞争基础。从经济的方面来讲，政府原先是统一集中所有的资源后再通过计划来分配资源，是计划经济的做法，现在则通过征收统一税收来进行调控。一个独立的社会保障系统是要建立在风险分散机制的基础上的，但一个机制本身并不能保证好的效果。如过去在国有单位工作的人，因为进行国企改革，也就是制度因素，很多人下岗了(Hassard et al.，2006)。而当时，完善的福利制度还没有被建立起来，他们原先的福利随着被下岗而被剔除，脱离了社会保障制度。
如同历史上每一次的经济社会变革一样，中国的经济改革中也有赢者和输者。在邓小平的“让一部分人先富起来”的政策下，最大的赢者无疑是那些敢于冒险创新的企业家。在经济快速转型期，也有人趁着制度还未完善，通过特殊的关系甚至是不法手段，钻制度空子，在国有和集体资产转向市场的过程中侵吞国有财产和集体资产。而对于一些平民百姓，包括现在正好步入退休年龄的人们，他们最大的损失就是改革后造成的单位保障制度与社会独立的社会保障制度之间一度存在的鸿沟，使得他们处于尴尬的境地。还好，如今中国政府已经在努力消除这样的差距了。
中国经济全面的提升是实行新的总体公共政策和改革的结果(包括对外开放政策)。但是，随着资源的丰富和国力的强盛，国家也必须着力来处理那些众多的社会问题，例如人口老龄化。与经济改革初期相比，现在中国的总体公共政策已经由一开始的以保护企业经济发展为中心转变到以社会保护为中心上来(Whiteford，2003)。这是回归改革前的全民皆有保障的一个信号。但与过去不同的是，中国如今是要在一个更加有活力的、更加发达的经济基础上建立全新的全民保障制度。与此同时，全国都在关注，在邓小平通过市场经济政策“让一部分人先富起来”之后，能否适时实现“全面富裕”的下一步发展。在这个条件下，对中国老龄化社会政策的研究是更有意义的。
《中国老龄事业的发展》白皮书反映了国家为应对1.44亿60岁以上人群需求(在2005年底占总人口数的11%)而在国家总体公共政策上发生的变化，承认国家的发展是不均衡的，明确了国家对老龄人口的法律权益的保护的责任，同时，还给出了一份关于中国政府在探索适合中国国情的进程中所做出的“应对老龄化人口问题的发展模式”的详细工作报告。在白皮书中，反复重申了国家的目标，即“国家重视和珍惜老年人的知识、经验和技能，尊重他们的优良品德，积极创造条件，发挥老年人的专长和作用，鼓励和支持老年人融入社会，继续参与社会发展”(China State Council，2006，Sec.Ⅰ)。 近20年来，全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达200余件，初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系框架。在1996年12月12日，国务院成立全国老龄工作委员会，统筹规划和协调指导全国的老龄工作，研究、制定老龄事业发展战略和重大政策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划，指导、督促和检查各地老龄工作。建立了老龄事业统计指标体系和老龄统计工作制度。20世纪80年代以来，先后三次进行全国范围的老年人口状况调查，为老龄事业的科学决策提供了重要依据。同时，鼓励社会广泛参与老龄事业发展，开展国际交流与合作(China State Council，2006，Sec.Ⅰ)。
分析作为重要政策文件的白皮书不仅能更好地了解中国政府的真实目标，同时通过相关的研究也能发现潜在的问题。
五、收入支持、健康护理以及社会服务
2006年《中国老龄事业的发展》白皮书的重点是关注新中国成立以来经济发展的一贯性，但是建设新的社会保障系统，使其从企业中分离出来，成为经济改革的“配套改革”，对消除社会差距和不公平来说，不是一条轻松易行的道路。与白皮书中研究观察的对象相比，我们在辨析一些深层事件的同时，也应认识到这些年努力所获得的成果及存在问题。其中，最重要的就是关于老年人的基本需求，即收入保障、健康护理和社会服务。
(一) 老年人的社会保障
中国已经把保障老龄人口的最低生活基本标准作为首要任务，在老龄人口白皮书中，强调要大力建设涵盖政府、社会、家庭以及个人全方面的老龄人口保障系统。
首先，在城市地区建立完整的养老保障系统。国家机关和事业单位工作人员离退休，继续由国家财政或单位按国家规定标准支付离退休费。相比之下，企业原有的单位福利制度系统有了根本转变。近年来，中国政府逐步建立覆盖城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员的统一的城镇企业职工基本养老保险制度。截至2005年底，全国基本养老保险参保人数达1.75亿人，其中4367万离退休人员享受养老保险待遇。国家建立基本养老金正常调整机制，根据职工工资增长和物价变动情况适时调整企业退休人员基本养老金水平(China State Council，2006)。截至2005年底，全国基本养老保险基金累计结余达4041亿元人民币，同年各级财政补助基本养老保险基金651亿元人民币，当年征缴收入总额达4312亿元人民币(China State Council，2006)。国家积极发展补充性养老保险，引导和扶持有条件的企业为职工建立企业年金，由企业和职工共同缴费，实行基金完全积累，个人账户管理。2005年底，全国已有2.4万家企业建立企业年金，参加职工达924万人(China State Council，2006)。为了缓解和消除老年贫困。国家建立了城市居民最低生活保障制度，对人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭按标准给予补助。2005年，包括贫困老年人在内的2233万城市贫困人口领取了最低生活保障金，基本实现应保尽保(China State Council，2006)。
其次，探索建立农村社会养老保险制度。有大约60%的中国老年人生活在农村，但他们得到的生活保障却非常有限。2005年底，全国已有31个省(自治区、直辖市)约1900个县(市、区、旗)开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参保，积累保险基金约310亿元人民币，300多万参保农民领取养老金。2005年支付养老保险金21.3亿元人民币(China State Council，2006)。目前已有865万农村人口被纳入农村特困户定期定量救助，985万农村人口被纳入农村最低生活保障，其中包括不符合“五保”条件的贫困老年人(China State Council，2006)。对“三无”老人(无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、扶养人或者其法定赡养人、扶养人确无赡养、扶养能力的城市老年人)，由国家实施在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助的“五保”供养制度。目前，全国享受“五保”供养的老年人达460多万人。对执行计划生育政策的农村独生子女或两女户夫妇，在年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金，实施计划生育家庭奖励扶助制度。2005年底，享受该奖励扶助的人群达到135万人(China State Council，2006，Sec.Ⅱ)。
白皮书关注农村所取得的成就，学者们则关注他们所面临的挑战(James，2002)。Wang(2006)在2006年就指出，如今中国在农村的养老保障覆盖率远远低于城市，对在中国建立一个可持续的养老保障系统的可行性提出了质疑。资金欠缺以及许多空头个人账户都暴露了城镇养老保险系统的沉重负担。而由于农村的低收入以及农村年轻劳动力外出务工，农村老人指望依靠家庭养老的愿望成了一纸空谈。城市与农村的养老系统的分离，给在城镇化过程中产生的城市失地农民的生活也带来了沉重的压力。因此，必须加快养老制度体系的改革，为发展经济和社会进步提供长远有效的制度保证(China State Council，2006，Sec.Ⅱ)。通过实例研究，即使是在城镇养老保险中，也存在着很多差异(Chen & Chen，2007)。那些早期从一般企业退休的员工(辛苦工作一辈子，没有存款)，他们所获得的退休金与在政府和事业单位退休的员工相比，少得太多(大约只有他们的1/3)。很明显，这样大的差距对整个经济发展是没有好处的，可能会引起更大的危机乃至社会动荡
(二)健康护理
中国的基本医疗保险制度是建立在社会统筹与个人账户相结合之上的。截至2005年底，全国参加基本医疗保险的退休人员达3761万人。“规定退休人员个人不缴纳基本医疗保险费，对个人账户计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。各地普遍将老年常见病、慢性病等大额医疗费用纳入社会统筹基金支付范围，减少退休人员个人的支付比例”(China State Council，2006，Sec.Ⅲ)。另外，政府推动各地建立大额医疗费用补助办法，由个人或企业缴费筹资，为患大病、重病以及长期慢性病的职工及退休人员解决超过统筹基金最高支付限额以上的医疗费用。同时，中国政府积极探索建立城市社会医疗救助制度，通过财政拨款、彩票公益金和社会捐助等多种渠道筹集医疗救助基金，对困难群众就医给予补助。“到2005年底，医疗救助试点县(市、区、旗)达1119个，全年累计救助163.3万人次”(China State Council，2006，Sec.Ⅲ)。
从2003年起，国家开始进行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的新型农村合作医疗制度试点工作。“到2006年6月底，全国新型农村合作医疗试点县(市、区、旗)扩大到1399个，覆盖农业人口4.95亿，3.96亿农民参加新型农村合作医疗，试点地区老年人参加新型农村合作医疗的比例超过73%”(China State Council，2006，Sec.Ⅲ)。全国共补偿参加新型合作医疗的农民2.82亿人次，补偿资金支出144.12亿元人民币。另外，国家成立了全国性的农村医疗保险系统。“2005年农村实施医疗救助达1112万人次，救助资金总支出10.8亿元人民币”(China State Council，2006，Sec.Ⅲ)。
各地积极引导基层医疗卫生机构向社区卫生服务机构转型，开展老年保健、医疗护理和康复等服务。“截至2005年底，全国城市已设立社区卫生服务中心(站)1.5万多个，95%的地级以上城市、86%的市辖区和一批县级市开展了城市社区卫生服务”(China State Council，2006，Sec.Ⅲ)。可以相信，基层医疗机构能够根据老年人的特殊需求，提供家庭出诊、家庭护理、日间观察、临终关怀等服务。老年人的部分基本健康问题在社区得到解决。
医疗服务是中国学者关注老龄化中的重要问题之一。正如Kaneda(2006)指出的，中国的医疗服务系统曾经是低收入的农业社会中的典范，但进入20世纪80年代后，医疗服务价格就开始节节攀升。用另一句话说，就是“一个原本依赖于公共补贴并且平等地提供基本医疗服务的系统已经转变成为一个以市场为导向，成为个人用于资本投资的系统”(Kaneda，2006)。在实证研究方面，Meng and Yeo(2005)通过对家庭调查的数据研究了年龄效应(正相关和负相关)对非预算款项下医疗服务支出的影响，结果显示，年龄效应对从医疗保障条件到医疗健康支出有着明显的间接效果。通过对年龄效应的完全研究，得到的结论是非预算医疗支出会随着年龄的增长而不断提高。对于一般老人，一般支出都会占收入的很大一部分，尤其是女性。即使在60岁组，医疗自费部分也会占到他们正常收入的20%。从这个结果来看，改革后的医疗服务系统给老年人带来了巨大的经济压力，尤其是女性。自费部分的提高给一般人在寻求早期防治时增加了阻碍，导致看病难，尤其是在城镇与农村之间产生了巨大的差距。“这样的趋势对老年人至关重要，他们需要高质量的健康服务，但是却没有办法负担得起高昂的费用，而他们在农村人口中占的比重已经超过了年轻人”(Kaneda，2006)。如果一个人生了大病，就目前的医疗保障系统水平来说是不能满足他们的医疗需求的。与此同时，国家也已经在通过各种方式来试图提高老年人的健康生活方式，如通过体育活动、健身等等。但是，基于种种原因，如吸烟、酗酒等诱发疾病的陋习仍然在老年人的生活中占了很大比例(Kaneda，AFP，2006)。
(三)个人社会服务
比起在20世纪80年代后的社保改革，之前的单位福利或是农村生产队都是中国人在除家庭保障以外的重要社会依靠，同时也是一种非正式的社会保障支持网络体系。而经济改革将原先是由单位作为社会保障的责任主体改为让“社会”来承担这一责任(Chen，1996)。中国各级地方政府(区、街道办事处、居委会)在这方面取得了一些杰出的成就(Derleth & Koldyk，2004)。在20世纪80年代中期，通过在地方政府民政事务中的创新领导，中国引入了社区服务运动，社区老年人是服务对象主体(Chen，1996)。这项举措在20年间起起伏伏，如今，它的新名字叫作“社区建设”。它从大都市向各个中小城市普及，目标是最终覆盖所有的城市地区。从2001年起，中国政府连续三年实施建设社区老年福利服务设施的“星光计划”，总投资134亿元人民币(China State Council，2006)。同时，快速增长的社会组织不仅为社会提供帮助，更是把为老年人服务的事业认为是黄金阳光产业，并在全国火热发展。
白皮书中还涵盖了题目为“为老社会服务”的章节。里面指出，近年来，中国政府积极推进机构养老服务，努力满足老年人多样化的为老社会服务需求，初步形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的为老社会服务体系。2005年底，全国城市社区服务设施达到19.5万处，综合性社区服务中心8479个。各地采取上门服务、定点服务和巡回服务等方式，为老年人提供生活照料、家政服务、紧急救援以及其他便利老年人的无偿、低偿服务项目。从2001年起，中国政府连续三年实施建设社区老年福利服务设施的“星光计划”，总投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个，涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等多种功能，受益老年人超过3000万。2005年，全国平均每个街道有1.32个城市老年福利机构，每9.8个社区居委会有1个城市老年福利机构(China State Council，2006，Sec.Ⅳ)。同时，志愿服务也覆盖了许多社区，包括日常护理、医疗护理以及社会养老看护院里的合法看护，同样也包括家庭一对一的专属看护服务。“截至目前，全国共有1300万人次的志愿者为280多万名老人提供了超过6.3亿小时的志愿服务，建立志愿者为老服务站6万多个”(China State Council，2006，Sec.Ⅳ)。从1989年开始(当时笔者在中山大学主持了首届全国社会工作师资培训班)，随着社会公益事业教育的迅猛发展，国家也大力提倡培训专业的养老护理人员为老服务。
是社区护理还是机构护理，这个问题在西方国家困扰了很久，但是社区护理从来没有消除对机构护理的需求(Chen，1996)。近年来，国家加大资金投入，在城镇建立面向“三无”老人的社会福利院。在农村为“五保”老人提供集中供养场所和生活服务。从总体上看，“大力发展老年公寓、养老院和老年护理院，为不同经济状况和生活能力的老年人特别是高龄病残人群提供机构养老服务……鼓励和调动社会力量，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式，推动养老机构较快发展” (China State Council，2006，Sec.Ⅳ)。2005年底，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个，总床位149.7万张，其中农村乡镇敬老院29681个，总床位89.5万张(China State Council，2006，Sec.Ⅳ)。
这些统计数字对于最有迫切需求的老年人的生活安排和长期护理十分重要。2009年夏天，笔者回到中国，又拜访了一些民营及公共养老机构。其发展令人瞩目，但它们也同样面临着与西方国家一样的问题，如供求问题、收费标准还有护理质量等。通过案例研究，可以了解家庭护理与机构护理仍有明显不同。如一个家庭将88岁的老母亲留在家中照顾，但是由于老人会经常需要医疗方面的护理，家人们还是要经常把老人送去医疗机构，这样往来，给整个家庭带来不小的经济负担。在对养老机构的条件和服务作出了解后，发现其所提供的也多只是老人的住所，养老护理所需的专业服务和医疗服务可以说基本上是没有。当老人需要24小时全方位护理时，还是要家人去承担看护，哪怕已经付了可观的养老院费用。
《公益行政诉讼研究》，主持人，2005至2007年司法部法制建设与法学理论研究部级科研项目《行政执法与行政程序研究》，子课题《行政确认与行政程序研究》负责人，2001至2004年教育部人文社会科学研究“十五”规划第一批重大委托研究项目《和谐社会建设中的利益冲突及其法律调整》，子课题《行政关系中的利益冲突及行政法调整》负责人，2005年至2008年国家社科基金重大项目《中国行政管理体制现状调查和对策研究》，子课题《中国行政管理体制改革法律保障》负责人，2006年至2009年国家社科基金重大项目《法治背景下的社会预警机制和应急管理》，参与人，2006年至2009年国家社科基金重大项目《行政执法问题研究》，参与人，2001至2003年国家社会科学基金一般项目《科技资源保护与共享立法研究》，参与人，2003年至2004年科技部国家科技基础条件平台工作重点项目《上访问题的法律对策：纠纷解决机制现代化研究》，参与人，2004年至2006年司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目《环境侵权救济机制立法及研究》，参与人， 2005年至2007年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《民政部门一站式服务研究》，参与人，2005年至2006年北京市民政局项目《北京市社会救助管理研究》，参与人，2006年1月至2006年12月北京市民政局项目 教材与专著类《现代社会的纠纷解决》（专著），法律出版社，2003年1 月《利害的分配——我们身边的法律》（专著），上海三联出版社，2005年6月《和谐社会与纠纷解决机制》（主编），法律出版社，2007年2 月《行政法案例研习》（主编），高等教育出版社，2005年6月《行政执法研究》（参编），北京大学出版社，2004年6月《行政诉讼法学》（参编），北京大学出版社，2004年12月《行政诉讼法学》（参编），中国政法大学出版社，2007年9月论文类《纠纷解决机制之重构》，中外法学，2002年第1期《行政权力的结构与解构――一个个案解析》，中国法学，2005第3期《司法的职业化与民主化》，法学研究，2005第4期《从专业课程设置析大学自治与政府管制》，行政法学研究，2005第2期《印度的公益诉讼制度》，行政法学研究，2007年第3期《论行政解决民事纠纷》，行政法论丛，法律出版社，2002年版《司法之根本：最后的审判抑或最好的审判？》，比较法研究，2000年第4期《高等学校的自律与他律——论学生受教育权、隐私权的法律保护》，法哲学、法社会学论丛（六），中国政法大学出版社，2003年《永不松懈》，法大评论，2004年第3卷《司法的阳学与学术的殿堂》，中国诉讼法制判解，中国检察出版社，2003年《人民群众进法院》，法律适用，第3期《“小产权”值得大讨论》，法制日报，2007年7月4日《公产致害的赔偿责任》，人民法院报，2005年11月《张某诉民政局请求确认继母婚姻无效案》，人民法院报，2005年9月《学位评定委员会的法律定性》，人民法院报，2005年8月《如何对待教授们课堂上的错误言论》，法制日报，2005年5月《陪审制度的意义》，人民法院报，2005年4月《主官截断，幕友辅助》，人民法院报，2005年1月《抓大放小，重刑轻民》，人民法院报，2005年1月《无讼是求，教化为先》，人民法院报，2005年1月《法律程序的价值与弊端》，人民法院报，2004年5月《人民陪审员：我的经验与感悟》，人民法院报，2004年11月《我的检察官父亲》，检察日报，2004年12月《冥河彼岸的重托》，检察日报，2004年11月《军嫂请我做顾问》，检察日报，2004年10月《公共警告 必须谨慎发布》，检察日报，2004年9月《当野男人莅临家门》，检察日报，2004年9月《谁有权评定“中国名牌”》，新京报，2004年9月《县委书记该有什么名誉权》，检察日报，2004年8月《关于职称外语考试的情理法》，检察日报，2004年8月《民间自治万不可远离法治》，检察日报，2004年6月《鉴定结论有时就是一根鸡毛》，检察日报，2004年6月《“知假买假”不能双倍赔偿》，检察日报，2004年5月《深圳废止驾驶证年审值得推广》，新京报，2004年5月《历史学家需要敲碎每一片秦砖汉瓦吗？》，检察日报，2004年3月《从“枫桥经验”谈诉讼与调解的互动》，人民法院报，2003年12月《政府没有判断合同效力的权力》，南方都市报，2003年11月《野蛮拆迁者的蛮劲从哪里来？》，检察日报，2003年11月《法官的看家宝刀——推定》，法制日报，2003年11月《校园不是特权者恣意的乐园》，法制日报，2003年10月《企业等级划分宜慎行》，法制日报，2003年10月《婚宴上座着居心叵测的人》，法制日报，2003年10月《法律专家意见书：施向法庭的无影神掌》，法制日报，2003年9月《政务应当公开在阳光下》，二十一世纪经济报道，2003年9月《到了天堂，也要撤销你的结婚证？》，法制日报，2003年9月《最大的危险是激起公愤》，法制日报，2003年9月《法院外纠纷解决机制之重构——民间调解篇》，法律服务时报，2003年8月《沙化的社会 失声的律师》，律师时代，2003年秋季《实现公正，即使天塌下来》，南方周末，2003年6月《法官不能为自己的判决摇旗呐》，法制日报，2003年5月《从当前的新闻论争性看司法理》，检察日报，2003年5月《梁实秋是条狗吗———从当前的新闻讼争看司法理性》，检察日报，2003年5月《谁为“盲流”谋幸福》，二十一世纪经济报道，2003年2月《法治建设三大重点》，二十一世纪经济报道，2003年2月《法意与民情》，法治的阶梯，2003年《行民主宪政，开万世太平》，人民法院报，2002年12月《法律下自由》，人民法院报，2002年10月《程序正义与民间调解》，法制日报，2002年10月《意义的陷阱》，人民法院报，2002年9月《人大应作司法改革的领头羊》，二十一世纪经济报道，2002年9月《一代新规要渐磨》，人民法院报，2002年9月《意义的陷阱》，人民法院报，2002年9月《民事公诉需缓行》，法制日报，2002年8月《在何处为处利而斗争》，人民法院报，2002年7月《法官教大家写作文》，法制日报，2002年6月《一刀切得干净吗》，法制日报，2002年5月《法律的雷池不容逾越》，人民法院报，2002年5月《冥河对岸怨屈的月光》，法制日报，2002年4月《法官：带枷锁舞者》，法制日报，2002年4月《个案监督质疑》，人民法院报，2002年4月《被唾沫淹没的法律》，法制日报，2002年1月
