市场经济下的乡村治理与产业化发展
2005年12月6日12:27 农博网
——以山西、河北农村为例
贾大猛 卢向虎（中国农业大学经济管理学院）
摘 要：在中国市场经济蓬勃发展的今天，乡村治理过程中也出现了许多新的问题。比如政府能不能把农民直接推倒市场的浪尖上？如何在发展中解决农村稳定问题？乡村治理能否实现真正的村民民主治理？等等，这些问题的存在是客观的。笔者通过对山西、河北农村的实证调查，总结出了目前乡村治理中的几个问题，提出了乡村治理发展中的几个困境，最后提出了相关的实证建议。笔者认为，在目前乡村治理中，基层政府（笔者把村一级也纳入了进来）作为主导，由于受市场经济的影响，其观念和某些做法引发了乡村治理危机，使农村稳定受到了动摇，同时政府行政的合法性也遭到了质疑。就此，笔者在经验调查的基础上，对市场经济下乡村治理的问题、困境和对策展开了讨论。
关键词：市场经济 乡村治理 基层政府 农村稳定
1 引言
市场经济在中国已经进行了十几年了，它所带来的巨大变化，大家是有目共睹。并且市场经济的一些重要理念和理论也被国人认同，比如竞争、效率、逐利、“经济人”假设等。作为中国市场重要组成部分的中国乡村也免不了受到了波及。根据笔者近两年的农村调查，笔者认为，这种市场经济在乡村的波及已经从经济领域逐渐转到了乡村管理领域，进入到了乡村政治层面，触及到了农村的稳定，具体表现为农民参与度的下降和基层政府政策合法性的动摇等，这就使我们不可避免的引出了市场经济下的乡村治理话题，也即在市场经济下我们如何进行乡村治理。
近两年，笔者在山西、河北农村进行了大量的的农村调查，对乡村治理过程中所出现的一些问题或现象进行了观察和思考。本文将在实证调查的基础上，针对当前乡村治理中存在的问题展开讨论，提出市场经济下乡村治理的困境，并在经验调查的基础上提出相关的对策建议。
2 问题
乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展（贺雪峰 2004.6）。市场经济在乡村的发展破坏了中国传统乡村的发展秩序，同时也打破了中国传统基层管理体制，出现了许多发展中的问题，这些问题有些是可以预见的，也有一部分是在实践中被“引致”出来的。当然这本身并不能证明市场经济在农村的发展是错误的，因为市场经济已经被中国近十几年的发展所证明是中国发展的必由之路，所以我们必须从另外一些角度来审视中国乡村治理中所存在的问题。笔者认为其中的一个角度就是我们的乡村制度层面和基层政府观念。首先我们应该明确是让市场经济适应我们传统的管理体制，还是让管理体制适应市场经济的发展？笔者提出这样一个问题，借以为以下问题的论述提供一个思考的平台。
2.1 乡村治理中的权力垄断
笔者在河北某农村调查的时候，发现当地村委决定村里事务的权力异常强大，村里的大小事务，皆有村委的几个“领导”说了算，比如税费征多少，村里的钱怎么用，谁当村委委员等等。而作为《村民委员会组织法》所规定的村民代表大会则形同虚设，当地的村民表示已有多年没有开过村民会议了。这就在当地形成了一个权力真空，外人根本就插不进来，作为乡村治理核心的村民自主管理实际实际上已经演变成了村里几个人的管理，这就形成了乡村治理中的权力垄断现象。
进一步分析，村委的权力垄断很大的原因是和乡镇政府有关的。在上述村中，村长，村委书记实际上已经不是法律意义上的产生物，而是乡镇政府在当地权力扩张的一种象征。也就是说村两委是和镇政府有密切联系的，或者说镇政府是村两委权力垄断的保护者和支持者。造成这种现象的原因，笔者思之主要是权力垄断给他们所带来的巨大利益所致。村长，支书，职位本身我们知道并没有多大的利益，但是在当前乡村这种制度下，村长支书职位权力所带来的巨大利益是正常意义上所无法可知的。比如说村公共资源的支配权，使用权，政策信息的掌握优势等等。由于中国乡村数千年来“官大民小”思想的束缚，村民一般对这种本来属于自己权利的权力而表现的无动于衷，对这些权力背后所隐藏的权利保障（利益）更是少有察觉，这就助长了他们（村民）权力代理人（村两委）的权力侵占欲望。再加上平时和镇政府打交道的过程中所形成的“一种默契”（或勾结），促使他们（村两委）对权力的侵占。最终造成治理过程中的权利垄断。
权利垄断为基层政府寻租创造了条件，尤其是在市场经济下，政府作为被假设的经济人，也在追逐着自身利益的最大化，于是农村腐败层出不穷，农民与政府对立加重，这不得不引起我们的重视。
2.2 村民参与度不足
乡村治理的一个很重要的内容就是村民自治，村民自治也就是要村民自主管理自己的事务，前提就是要村民广泛的参与进来。但是根据笔者在河北 山西农村调查的结果来看，大部分地方的农民参与意识还很薄弱，农民普遍表现比较恐惧和缺乏自信。
村民自治被学者成为是中国最广泛的民主，而现实中村民的冷漠却使这一带着政府和学者良好愿望的制度设计大打折扣。分析这一问题的原因，笔者认为有两方面：一是农民缺乏权利意识，在上一部分中笔者分析了村民缺乏权利意识为权力垄断制造了可乘之机，在这一部分当中，笔者认为村民缺乏权利意识直接引起了参与度的不足。并且政府在权力垄断后所树立起来的“权威”使村民感到恐惧，村民们认为谁当村长和“我”无关，反正都一样，让那些想当官的人当吧。大部分村民不敢或不愿当众表现（行使权力）。第二个原因是市场经济条件下，农民变得越来越迷失，由迷失变得不自信。农村的发展是相当不平衡的，即使是在一个村子里不同的村民之间由于接触外界信息的差异所表现出来的能力，气质，自信程度也是有相当大的差异的。市场经济下的花花世界，使一部分人适应了其中的环境，很容易吸收一些新思想，这样在乡村治理过程中就想把这些新思想展现出来，而也存在大多农民并不能接受这些新思想的侵入，他们在面对这些新事物的时候更多的是新奇，是迷茫，在与自己所生活的现实对比中逐渐表现的不自信了，所以他们不愿出来参与乡村治理。
村民参与度不足已经影响到了乡村治理的效果，比如作为村民自治重要内容的村民选举，更多变成了农村精英们的游戏，失去了原有的制度愿望。
2.3 村两委关系问题
村两委关系问题是村民自治过程一个比较突出的问题，也是学者经常提到的一个问题。《村民委员会组织法》已经规定村党支部是领导核心，但就具体的一些事务则没有规定清楚，所以在操作层面却实存在不少问题，这也是造成村两委关系问题的重要原因。笔者认为这只是从制度层面的角度讲的，我们还可以从村长和村支书个人的角度讲。其实目前村两委关系问题也就是村长和村支书两个人的问题（这里不包括二者合一的村子），是两个人权力争夺中产生的问题。由于权力所带来利益的巨大诱惑，致使二者之间明争暗斗，相互不服。村支书说我是党支书是一把手，你应该听我的，而村长也不示弱说我是大家选出来的，我最能代表大家。二者权力的争夺造成两委的关系紧张。笔者在山西左权县某农村调查时发现该村的村长作为预备党员已经有四年有余了，村支书就是不让转正，害怕自己手中的权力被夺掉。所以笔者认为处理好村两委的关系问题，有必要先处理好村长和村支书的关系，其实在操作层面是很难说清的，更多的时候需要的是两委的配合。
2.4 镇与村的关系
实行村民自治后，乡村权力格局发生了变化。村委会组成人员由村民直接选举产生，而不是由乡镇委派，《村民委员会组织法》也规定乡镇与村的关系是指导与被指导的关系，这一变化对有的乡镇干部来说，由于观念上没有转变过来，仍把两者关系认为是领导与被领导关系，处处干涉村级事务，致使乡村自治流于形式。
笔者在山西左权县麻田村调查时还发现另一种现象：麻田村是由7个自然村组成的，然而在联村后的很长一段时间里，一直存在着联村党支部的空缺，各村还是原来的党支部，还是原来的一班人马。这样根据《村委会组织法》，村支部在村子的发展中起领导核心作用，这样就使合村并组后的麻田村有了7个领导核心。这样，联村委员会在开展工作的时候，不得不照顾7个党支部的意见，其困难程度可想而知。按《村组法》规定村委会是在村支部的领导下工作的，这样，在麻田就出现了一个村委会，7个领导的局面。其实麻田镇政府在一开始就犯了一个错误，即它在开始联村委员会选举之前就应该先把联村党支部组建起来，以避免出现这种状况。镇党委应该出面整合支部成员，维护联村后的正常治理秩序。但是由于对这种权力意识认识不清，导致治理上的混乱。笔者认为镇与村的关系应该遵守《村组法》的有关规定，镇一级政府应该明确职权，变领导为指导，同时转变观念，在乡村治理上处理好指导与自治的关系。
2.5 村民与基层政府的对立
笔者在河北农村调查时，有不少农民反映当地政府太腐败，处理问题手段粗暴，至使有不少农民把当前的三农问题的根源归结为农村的腐败问题，认为只要中央政府把农村的腐败根治了，农村的问题就迎刃而解了。笔者在各地农村调查时所听到的最多的也是有关农村腐败的，以前当我听到这些事件的时候，都会认为是农民的过激言词，但一次又一次的调查，尤其是当有的农民在我面前哭诉其遭遇，久握我的手不放时，使我觉得有必要把它写出来，以期引起更多的实证研究者也能多到农村去关注这些事件。
笔者认为村民对农村腐败的痛恨，很可能引起农村不稳定因素的聚集。现在部分地区出现的农民集体上访事件很多是和基层政府有关的。这种农民对农村腐败的痛恨，尤其是受到农村腐败其害的村民越来越多，这种不稳定因素会逐渐走向另一面，比如以自杀的方式抗击政府的不合理待遇等。由于农民是一个弱势群体，在与政府博弈的过程中是处于劣势的，所以农民本身对这种腐败现象是无能为力的，然而政府的合法性地位却在这一过程遭到质疑，进而直接影响的就是农村的稳定问题。这是乡村治理过程存在的重要问题和障碍。
2.6 村庄精英的缺失
在农民素质普遍提高之前，在农村中真正实践乡村治理的应该是乡村中的精英分子。根据效率和节约治理成本原则，这也是可取的。然而在市场经济下，乡村中的精英们更多的流到外面了，按照资源择优分配原则，这也是可取的。笔者把这种情况叫做市场经济下村庄精英缺失悖论。
笔者在河北，山西农村调查时，发现村庄里的能人还是有很多的，这些人大都有一技之长，比如在农业种植方面，在家庭养殖方面，还有经商的。但这些能人和笔者在这里所说的村庄精英还是有一定区别的，这里的村庄精英主要是指能够组织带领村民进行有效自治的，有一定的领导管理才能，在村民当中有一定威信的人。目前这些人在农村中太少了，并且这种人在农村也是很难发挥才能的，首先一个原因就是他们的存在直接威胁到了村庄某些权势人物的利益。并且作为上级的乡镇政府也是不太喜欢精英治村的，因为这样他们就会失去在原有体制下的某些特权，比如新当选的村长不能听乡镇的话了，村民的自主意识强了，乡镇的权威下降了等等。总之，村庄精英的存在会受到来自多方面的排挤，致使大量精英外流，就象笔者前面所说的这也是资源优化配置的结果，既然这个地方不适合他们，他们当然要离开。然而笔者想强调的是这并不是真正意义上的资源优化配置。这些地方也需要他们，但是由于种种限制，精英们的才能没能最大的发挥出来，所以我们必须消除这些障碍，实现真正的资源择优分配，那时市场经济下的村庄精英缺失悖论则将消失。
2.7 乡村治理的地域性差异
乡村治理的地域性是指乡村治理的好坏与村庄所处的位置有着密切的了联系，比如镇政府所在地的村治就要比处于两地交界处的村治要好一些。地域性的差异所引起的村治效果是有很大差别的。笔者在山西麻田村和河北的一些农村所看到的情况就很不相同。麻田村是镇政府所在地，村治比较良好，村民对基层政府的怨言也相对较少；而笔者所到的河北农村大都处于两县或三县交界处，这些地方干群矛盾紧张，干群对立严重，上访事件也较多。这种乡村治理中的地域性差异可以解释为什么有的地方村治就好，有的地方村治较差。知道了这一点，政府在做出决策的时候就应改多考虑一下“偏远农村”的村治问题，然后着力去解决之，这样就能减少几个上访村，“钉子户”。
以上是笔者在农村调查后对当前乡村治理中存在的一些问题的总结。当然在乡村治理中存在的问题还有很多，比如村财务问题，农村不平衡问题严重等，笔者在此不作过多论述。
3 困境
除了以上问题外，笔者在调查后也感到市场经济下乡村治理存在许多困境：
3.1 现代化与乡村治理
社会主义市场经济建设的目标是要实现现代化。现代化的含义是丰富的，简单来说分为两点：一是人民物质上的富足，二是精神上的充实，同时以良好的制度设计为依托，使人类和社会发展具有可持续性。按目前乡村治理所达到的水平，离现代化还有很大差距。乡村治理贵在村民的合作和参与，同时需要有一定的财力来提供乡村发展所需要的大量公共资源，包括目前城市所具有的社会保障等社会福利制度。然而在调查中，笔者看到这些在农村是非常缺乏的。即使作为村里重要公共资源的水利、交通等设施也是非常落后的，并且村民们的参与和合作意识也并不乐观，再加上近年来城乡收入差距的加大，农民手里的钱是很少的，物质上并不富足，相反有的村民因为大病或子女上学而家贫如洗，同时我国农村的各项制度还不健全，一些现代化进程中的问题还找不到一条合适的解决办法，比如农村土地征用问题，农民劳动力转移问题等。这些现状引起了乡村治理的困难，然而这些是在现代化过程中不可避免的，那么我们就要处理好现代化与乡村治理的关系。中国的乡村还有很多传统因素，由传统到现代化的治理过程，本身就存在着众多的不确定因素，存在着政府的治理风险，所以政府是单一通过强行控制为现代化铺路，还是在发展的实践中寻找现代化与乡村治理的良好平衡点，这是乡村治理的一大困境。
3.2 稳定和发展：市场经济下的艰难选择
稳定和发展本来应该是一对并列语，稳定才能发展，发展了才能更好的稳定，但是在农村这对相互依托的内容却发生了扭曲，有的时候甚至逆行。我党的工作是以经济建设为中心。在当前的农村，各地的基层政府也都在积极相应号召努力发展当地经济，然而由于制度缺陷和市场经济下的逐利行为，致使许多地方以方展的名义，大肆掠取民财，腐败成风，严重影响到了党的基层政权在农民当中的形象。有的地方政府还与农民争利，致使农民怨言重重，农民大批上访，农村不稳定因素加剧。
笔者在河北顺平县某村调查时发现，该村预留的村集体机动地已被村支书全部发包出去，美其名曰是要发展村经济，然而这些被私人承包的土地却都盖上了民房（按协议应该建厂房），村里明眼人一看就知道这里面有问题。还有一件事，该村北边有一条大河，河床要比村子的地势高，以前发大水的时候，村子经常被淹。于是村民修了河堤，并疏通了河道，这十几年没有再发大水。村里看到这么多年没发水了，于是就动起了河床上那些没水的土地的心思，把河床也给发包出去了，现在河床上都是庄稼，而原来的河道现在只变的只有几米宽了。村民们反映一旦发大水，由于河道不畅，河水就会迅速漫过河堤，整个村子都将被水淹。当地的村民就此事进行了数次上访，结果毫无音讯。村民对基层政府怨言甚重。
所以笔者就思考这样一些问题：在农村的发展过程中，我们能让农村也完全按照市场的做法去自由的发展经济吗？农村有自由发展经济的资源吗？包括有效的政府和防止利益寻租的有效机制。在发展中如何处理好发展与稳定的关系？这是乡村治理过程中必须做出的选择，但是这个选择很难。
3.3 弱势农民与市场势力
农民是一个弱势群体，这是笔者在调查时深切感受到的。说农民是一个弱势群体是包含多方面内容的，笔者在此归纳为两点：一是农民对政府，二是农民对市场。农民对政府是弱势群体主要就农民与政府之间的对话地位而言的，二者相差太悬殊，农民根本就没有力量与政府相抗衡，包括争取自己的合法权益。农民对市场是弱势群体是指单个的农民在面对市场时，往往表现的无能为力，市场激烈的竞争机制很容易使小农破产，由于小农经济所表现出来的弱质性和周期性长等特点，经不起市场风浪的冲击，并且一旦小农被冲垮想恢复是相当困难的。笔者把市场与弱势农民之间的这种差距叫做市场势力。市场势力越大，农民的压力越大，农民面临的风险也就越大。在调查中，笔者发现随着市场经济的发展，市场势力是逐渐增大的，小农破产者甚多。下面笔者着重谈一下弱势农民与市场势力问题，如果说农民对来自政府的压力（主要指个别不法行为）还可以通过合法程序或有办法去解决的话，那么农民在面对市场时，单个的农民着实是无能为力的。
笔者在河北顺平调查时（2004.7），遇到这样一件事情：这里的农民家里大都种桃树，走在山路上，两边都是桃树，仿佛进入了世外桃源。我们到达当地的时候正值桃子成熟季节。绿色的桃叶里点缀着红色的桃子，煞是好看。当时我心里就想，这里的产业结构调整做得挺好的嘛，今年的桃子肯定是一个大丰收，农民的收入也要上去了。在北京像这样的桃子少说也得1到2块钱一斤，这农民还不赚呀。然而，事实并没有我们想象得那么乐观。走到柴各庄，我们发现这里的村民并没有乐起来，相反他们的脸上却挂着愁云。经过调查后才发现，今年的桃子太便宜了。最大最好的桃子才卖5毛钱一斤，一般的桃子如果顺利的话能卖个3毛、4毛的，但大部分都在3毛一下。
有一位桃农，至今才卖了20块钱，连成本的五分之一都没达到。他在向我们介绍的时候，指着一筐刚摘下的桃子，很无奈的说：“这筐桃啊，最多也就卖两块钱。桃不值钱了，像往年能卖到1块5左右呢。”当时我们就愣了，这筐桃少说也有50斤，居然才卖两块钱，简直不可思议。
接下来的几户访谈，使我们相信这并不是在说笑。有一户桃农向我们展示了几筐不同价位的桃子，最便宜得不到3分钱一斤，桃子上面有裂痕。还有1毛的，2毛的，3毛的，5毛的，除大小之外，笔者看不出有其他任何区别。据桃农介绍，今年桃子普遍丰收，加上这几年种桃的农户增多，致使附近几个水果交易市场爆满，而收桃的商贩却就那么几个，造成桃农之间相互压价，恶性竞争，最后达到只要把桃子卖出去就行。桃农们说，卖了总比烂在家里强。他们普遍反映今年种桃不如种粮食。但这里是山区，种粮又收成不好，所以有许多农户进退两难，但有许多农户已表示来年就把桃树砍了，不种了。我们知道农民心里是很不情愿的，毕竟这些桃树已经长了5、6年了，不容易，但他们确实也没有其他办法。
我们在离开当地时，听说附近村的一位老农因忙了一天却连一个桃子也没有卖掉，回家后硬是气死了（后经河北农业大学在当地做社会实践的同学证实，为真实情况）。由于时间关系，我们没有详细了解情况。
谷贱会伤农，同样桃贱了也会伤农。农民心里也明白，什么东西多了就不赚钱了。但农民目前的能力，还无法根据市场做出合理的决策。什么东西值钱，大家就一拢的种什么，到最后不赚钱了，又一拢的不种了，这充分说明农民在面对市场时的盲目性。
我们在当地住了两个晚上，每晚11点多睡觉的时候，我们都会听到村子里的农用三轮车声，我们知道又有农民连夜出去卖桃了（因为农用车没有上牌照，白天不敢上路）。他们一般在早上5、6点钟回家。
这是笔者亲身体会到的事实，那么市场经济到底给农民带来了什么？我们能不能让单个农民直接去面对市场？政府在这种情况下，是否应该为农民做些什么？其实桃子是可以卖到1块钱一斤的，只要能把它们运出去。虽然在当地桃子市场是饱和的，但在全国市场上，桃子毕竟还没有多的才几分钱一斤。关键是单个农民运不出去，那样的成本太高了，不但不会赚钱，反而会赔的更多。所以我们就必须思考应该如何解决这这些事情（笔者将在第三部分论述）。
总之，市场势力的存在打破了传统体制下农村发展格局，在目前体制不健全的情况下，农民的弱质性和市场势力的压力，使乡村治理难度加大，形成困境之一。
4 对策
笔者结合近两年的经验调查，在思考问题现象的时候，也思考了其中的相关对策，现特总结如下：
4.1 提高农民应对市场的能力
在市场经济下进行乡村治理，我们首先要解决的一个问题就是要提高农民应对市场的能力。不管市场势力多么强大，市场风险多么大，我们必须提高农民应对市场的能力，这对降低治理成本，提高治理效率是有重要作用的。
那么如何提高呢？笔者认为有两点：一是加快农村的信息流通，二是让农民合作起来。（这两点笔者会在以下两部分具体论述）。
笔者认为提高农民应对市场的能力是市场经济条件下进行乡村有效治理的基本前提，否则进行任何乡村治理都要大打折扣，因为提高农民应对市场的能力所带来的外部正效果是一连串的，比如农民的自信心的建立，农民素质的进一步提高，农民保护自己合法权益的意识加强等等。事实已经证明与市场结合比较和谐的乡村在乡村治理方面做的也比较好。但是现在我们的大部分农民朋友的力量还是很薄弱的，他们无法抵挡市场上的大风大浪。所以社会各界，要想方设法提高农民应对市场的能力。但我反对从一开始就把农民直接推向市场，如果那样我认为是对农民的不负责任，毕竟几千年的小农思想还是很重的，我们需要慢慢来，我们需要把农民的思想慢慢转变过来。我认为现在有些学者所进行的新乡村建设不失为一个好办法。
4.2 建立农民自己的组织
通过对河北顺平桃农的调查，我认为把农民组织起来，成立合作社是很有必要的。单个的农户是很难面对市场的，激烈的市场竞争很容易让小农破产。市场存在太多的不确定性，并且存在信息的不对称，单个的农户在此情况下，难免会产生错误决策。由于农业的生产周期性较长，一旦决策失误，影响的就是一年，甚至更长。这样农民就不是以市场来决策了，而是在观望，在看我的邻居种的是什么，其他村民种的是什么，势必会出现桃贱伤农的现象。但如果把农民组织起来成立一个合作社，那么桃子的价格就不会是1毛，两毛，甚至几分钱一斤了，也有可能变成1块一斤。主要还是因为单个的小农在面对市场时很容易吃亏，但又没有能力进行相应的保护措施，就像一个人不可能办一个大企业，需要来一个股份制一样，农民也必须成立自己的组织。
从市场的角度来看，农民组成合作社，是提高农民应对市场能力的一个很好的办法，大家共同承担市场风险，共同承担交易成本，共同采集市场信息，既提高了市场效率，又降低了单个农民的成本。从农民对政府的角度看，组成农民合作社，提高了单个农民与政府谈判的自信和成功率，有利于维护农民的权益。所以合作社有必要搞。我们在定县翟城村（温铁军先生创建的晏阳初乡村建设学院所在地）作调查时，发现农民对合作社还是很欢迎的，农民干劲也很大。我们需要政府尽快通过立法来规范合作社，用制度来保障合作社的发展，让农民在合作中得到实惠，同时也减轻乡村治理阻力。
4.3 加强农村市场信息的宣传和流通
在农村由于受各种条件的限制，农村的信息资源严重匮乏，而当今社会是一个信息高度发达的社会，信息量大，信息传递、更新速度快，谁掌握了更新、更多的信息，谁无疑就会在市场中立于不败之地。而这正是农民所缺少的，这就更大大降低了他们在面对市场时的决策能力，所以现在大部分农民表现的比较迷茫，久而久之造成信心缺失，治理效果不佳。所以我们必须加快农村信息的宣传和流通。
这里的农村市场信息包括农业科技信息、法律信息、农产品市场供求信息，农村政策信息，以及其他与农民切身利益有关的各种信息。在农村调查时发现这些信息是农民相当缺乏的，但同时又是他们相当需要的。信息的不对称是造成农民应对市场时产生错误决策的重要原因。为此，我认为作为信息中要掌握者的政府有责任对农村的信息市场进行干预，使农村的信息不对称现象尽量减少。地方政府应该本着一切为了人民的执政理念，真心实意地为农民做一些事情。比如，政府可以通过各种媒体向农民宣传他们所需要的信息，也可以帮助农民通过媒体向外界宣传农民自己所生产的产品，还可以用制度来规范农产品市场流通秩序，真正使农民既增产又增收。在这一点上政府的作用是关键，同时社会各界非政府组织，志愿者也应加入进来，大家共同努力，逐步使农村的信息对称化。
4.4 政府的治理观念应该有所转变
本文笔者隐含的一个重要假设就是基层政府在乡村治理中起主导作用，在目前的乡村治理秩序下，除了政府，农村存在的其他组织很难起到使乡村自主治理的作用，也就是说在乡村能够达到真正自主治理之前，政府的作用还是不可小视的。但是正如笔者前面所说的，政府在市场经济下，符合经济人假设，存在有自己利益最大化需求，所以农村存在较多权力寻租事件。这些事件大多是与农民的利益有直接关系的，所以经常出现政府与农民之间利益的博弈，但是农民对政府是弱者，即使农民组成合作社，由于目前合作社制度的严重不健全，合作社在抵御政府权益侵犯的时候，也往往力不能及。所以政府经常与农民发
改革开放至今，基层治理取得了一定的成效，但在近年疫情影响下，乡村治理的短板日益凸显，主要问题有：群众的主人翁意识不强，“干部干、群众看”现象较为突出；社会自治能力不足、法治意识不强、德治力量薄弱，经济基础较差等问题日渐突显。
乡村治，国家安。乡村治理有利于保障民生，实现乡村和谐稳定。乡村治理应当做到因村施策，要始终坚持在党组织引领下开展工作，坚持“自治、法治、德治”相结合的治理体系。
一、加强基层党组织在各级组织中的领导核心作用。落实推进社会治理网格化，党员干部设岗定责发挥先锋模范作用。特别是疫情当前，基层党员更要进一步加强模范代表作用发挥，带领基层群团组织和社会志愿者投身其中，营造“共建、共治、共享”治理格局。
二、以自治增活力。基层组织要始终坚持推进“四议两公开”的基层民主自治制度，严格落实村务监督管理。上级部门要科学划定“小微权力”清 单，激发群众参与的积极性、主动性和创造性。
三、以法制强保障。有序开展基层民主法制示范创建活动。要加强国家法律法规宣传力度，大力培养一支以基层干部，特别是村、社区干部、党员及村民代表为主体的“法律明白人”“人民调解员”的队伍。要发挥“朝阳群众”精神，让更多群众做到“学法、懂法、用法”，不断增进群众法制意识和法制观念。
四、以德治扬正气。相对于法制的硬治理，德治更是一种软治理，更适合农村这一“熟人社会”，更能在基层治理中发挥强大的作用。因此我们要不断宣传社会主义核心价值观，积极打造“新乡贤”，持续推进移风易俗工作开展，改善群众生活方式。
五、产业发展是解决一切问题的前提。经济基础决定上层建筑，基层要在守好18亿亩耕地红线，落实好耕地保护政策，抓好粮食生产责任。同时要因地制宜的制定发展规划，大力发展特色产业，带动就业、创业，增加群众收入，始增进人民福祉。
社会治理是一个综合性、系统性、持续性工作，其事关国家长治久安。面对当前国内外的风险和挑战，要坚持并不断加强和改进，推进基层社会治理的现代化。
“社会主义新农村建设”并非一个全新概念，此前在党和政府文件中曾多次出现，在学界也早有学者提出并进行过试验。但2006年中央一号文件再次锁定“三农”并具体出台32条重大举措启动新农村建设，其含义自然有别于此前的任何一次。本文试从财政的视野对其中的“新”和“建设”进行讨论。
一、新在何处
此次社会主义新农村建设的提出是在城乡统筹发展的大背景下提出的，主要是通过基础性的制度建设和积累为未来城乡融合奠定基础，但具体而言，“新”主要体现为以下几点。
1.时代背景新
经过半个多世纪工业化的发展，我国人均GDP已超过1000美元，农业与非农产业的产值结构大约为15∶85，农业与非农产业的就业结构大约为50∶50，城镇化水平超过40%，这表明目前我国国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，已进入工业化中期阶段。国际发展的经验表明，采取工业反哺农业的战略是一种普遍性现象，否则城乡和地区差距会继续拉大，经济社会长期徘徊不前，甚至出现动荡。正是基于这一基本国情和发展规律，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上审时度势地提出“两个趋势”的重要论断，指出“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，也是一个普遍趋向”。毋庸置疑，未来经济发展从二元走向一元，实现城乡协调发展是一个新的发展路线图，新农村建设是协调的第一个基本举措。
2.治理理念新
乡村社会的治理在我国具有双重需求，国家追求有效和稳定，居民谋求福利改进，但是在我国不同的历史时期，中央政府并未因为对乡村治理存在需求而行使了应当的支出责任。在农业社会，乡村治理是通过乡绅阶层来提供必要的公共物品从而达到某种程度上的稳定；在人民公社时期，集体组织承担了农村社区公共物品的供给任务，但是在家庭承包责任制后，集体经济的经济功能和社会功能弱化，农村地区公共物品在长期得不到中央政府支持之后，只能在“预算外”和“制度外”寻求出路。而现在，在经历了税费改革漫长试点之后，中央政府回归到其应有的功能，承担了应有的支出责任，这不仅标志着我国农村正从传统的农业社会在向工商业社会转型，更标志着我国政府将民生问题放在首位，体现执政为民的治国理念。
3.制度供给创新
从某种程度上说，新农村建设是统筹城乡发展的第一步，但在其中制度统筹是关键。我国农村在未来很长一段时间内尽管可能预期在某些甚至大部分公共领域有所改进，但总体来看，要在较短的期限内达到城市居民所享有的公共服务水平尚有困难。因此，我国政府在具体明确和承担应有的支出责任后，对农村的大规模投资并非无序的，而是具有明显的指向性，旨在通过财政投入建立农村公共品的基本供给制度，为未来城乡制度对接减少摩擦。
二、财政应如何建设
启用财政政策通过“建设”来体现“新”的内涵是城乡统筹的必经之路，但是财政在投入时究竟应该如何作为呢？
1.农村建设是仅对农业投入还是要更关注非农投入？
现实经济成长的历程告诉我们，我国东部沿海地区的村落没有城市拥挤的道路和金光闪闪的大厦，但是他们拥有城市文明，按照城市的生活节奏在生活。这充分说明我国农村的发展并非一定要发展农业，一定要走城市化道路。据专家估计，2050年我国城市化率将达到50%，人口总规模将在16亿左右，也就是说按照这一口径进行估计，我国在未来很长一段时间内农村人口将维持在8亿上下，但是8亿人口完全依附在土地上从事农业生产是不现实也是不可能的，其中必然有一部分人从事非农产业。在我国成功加入WTO之后，“黄箱政策”、“绿箱政策”和“蓝箱政策”在不同程度上都面临政策约束，运用财政手段直接干预农业生产越来越受到限制，改变支农方式，由直接转为间接对农村的支持不仅易于获得国际社会的广泛认同而且还可能赢得国家组织的资金支持。况且从工业、农业发展与居民需求的关系来看，强调农村走非农道路是农民福利再造的必由之路。世界经济发展规律表明，居民个体需求的多样化只能通过工业来满足，尽管在经济发展处于1000美元～3000美元阶段时居民的膳食结构将发生改变，但是农民在满足居民多样化的需求时农业本身存在局限性。从我国的实际情况来分析，无论城市还是乡村，恩格尔系数都呈下降趋势，可以预见包括农村居民本身在内的所有国内居民随着经济的进一步发展及新消费需求的出现和成长，农业持续发展得不到市场的支持。当然，在这里我们有必要强调，财政在新农村建设中的重向偏移并非意味着我们就可以完全忽视对农业结构调整、农业科技的支持，只是与居民多样化的需求相比，农业在满足居民需求方面得不到工业所能得到的市场需求支持。
2.农民自身能力的拓展还是“面子工程”？
在现代经济生活变迁过程中，我们要重视社会公正的现实意义。传统经济学一般认为财富积累能够增加社会福利，但现代经济发展表明人均GDP的提高与人的幸福程度改善没有根本的正相关关系。通过新农村建设再造农民福利，为广大农村提供目前短缺的公共品就一定能使农民的整体福利水平得到提高吗？诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚。森在对不发达国家农村社会转型的深入研究中引入了对“权利”和“能力”的分析，创立了以“能力理论”为核心的经济社会发展观。森认为经济增长之所以重要并不在于增长本身，而在于增长过程所带来的“相关利益”改善，个人能力的成长和拓展是社会发展的终极目标。目前我国农村正处于结构转换的关键时期，运用财政手段对农村进行大规模广泛地投资，真正的目的不是在农民收入方面做简单的加法，而是在农民收入增长的过程使农民获取收入的能力得到拓展并使收入机制稳定下来。更重要的是在农民能力得到拓展的同时其对公共物品需求的表达就可能是真正的内生型需求，从而改善我国农村公共物品供给中偏好表露难的问题，避免决策权转移而被迫分摊“面子工程”的提供成本，使农村居民也可能分享改革和发展的成果。
3.农村投入是财政“一条褪”还是财政、市场“两条腿”？
正如此前有学者预测国家在农村公共领域的大规模投入时代一定会到来，2006年这个时代已经来了。对于风雨交加的农村来说，这是真正的雪中送炭，但是单靠财政“一条腿”能行吗？我国的经济建设是在大市场背景下进行的，改革不可能逆市场经济规律而行之，尽管在过去的改革中市场经济将农民边缘化了，但现在农村的最终发展不能完全排斥市场，财政的作用仅在于“引导”和“发动”，农村面貌的根本改变还需要“两条腿”走路。这是因为一来我国区域经济发展很不均衡，农村贫困地区过多，虽然国家有能力保证全国各地区公共服务水平实现均等化，但是农村经济发展中的深层次矛盾及村庄、社区公共物品还必须通过自身的力量加以解决；二是从我国城市基础设施建设的经验来看，市场和财政是互补的而非排斥的；三是从国外发展情况来看，越来越多的研究表明政府不是公共物品的唯一提供者，当前，世界公共服务改革的核心思想之一就是政府应该把政策制定同服务提供分开，换句话说就是，政府在公共服务中的角色是政策制定，而不是主要直接地提供服务。虽然我国财政在农村公共领域的投入有部分属于“补课”的性质，但在公共事务领域内引入市场机制，建立机构之间的竞争机制是必要的，但这一定要在区域性公共品提供中注意保护产权，尽量在降低交易成本的情况下达成集体一致行动，从而避免“公共地悲剧”或者“搭便车”行为。
三、警惕财政阳光被“吞噬”
2003年后，我国农村税费改革进入一个新时期，中央财政投入力度加大，农民增收较快，消费进一步扩张，财政在解决和支持“三农”问题方面，发挥着不可或缺的作用，促进了农村政治和谐，农村居民对基层政府和村组织的工作认同度逐步提高，“干干关系”、“干群关系”大为改善；经济发展水平提高，农村经济结构发生了较大改变，农村第二、第三产业的发展对农村经济增长的贡献率正逐步提高；农民消费支出和消费质量都有了较大改善，农民纯收入持续上升，恩格尔系数出现下降迹象，在耐用消费品消费方面，拥有量品种和数量都出现增长趋势，农村各项公共事业发生了较大突破，广大农村正享受着财政普照的阳光。但是从实际农村财政运行的情况来看，财政普照的阳光并未完全如预期那样为农民所享受，而是出现被“吞噬”的迹象。
种田的相对比较收益低使财政阳光被“吞噬”。以粮食直补、取消农业税等增收政策尽管在某种程度上增加了农民种田的绝对收益，但是另一方面种田成本并没有维持相对稳定，两者相比，种田的相对比较收益使财政阳光照耀在政策之外的组织或者人头上。众所周知，农业是一个弱质产业，本身收益率比较低，采取不同的措施对农业进行补贴是世界各国的一贯做法。在我国农业有其特殊的背景，一是我国农业人口过多，二是非农产业在农村发展过缓，农民收入结构中尽管非农产业贡献在增加，但是就种田的农民（而且数量比较巨大）来说，以被管制的粮食价格与由市场定价的农业物资价格相交换，其结果自然是降低了农民的种田比较收益。有人评价说取消农业税的最大好处在于国家干部因为不用直接面对农民而使“干群关系”得到缓解，但实际上国家财政的“真金白银”流入了农资生产企业的口袋中（这部分企业实际上享受了国家的双重优惠待遇，一是市场定价权，二是普遍的税收优惠），而农民口袋里装着的却是刚刚放入的人民币的“余香味”。
农村公共品供给有可能使财政阳光被“吞噬”。这个问题似乎看来是矛盾的，其实不然。我国学者朱钢在对农村公共品供给与农民负担进行研究时就曾经指出，农村公共品需求存在官员需求和一般居民需求，当前者需求大于后者而又缺乏资金时，农民负担就可能由此而生。现在中央政府加大投入为农村提供普遍公共服务固然是件好事，但是毕竟财力有限并且历史欠帐过多，农村公共物品在很长一段时间内可能还处于短缺状态。据新华网的消息，因为缺钱，目前在我国60%以上的县没有标准的污水处理场， 65.4%的乡镇没有卫生院，有一半的行政村没有通自来水，60%的农户没有用上卫生厕所，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村没有通公路，2%的村庄没有通电，6%的村子没有电话（新华网，2006.3.4）。因此，农村公共品在长时间内的短缺与中央政府提供公共物品的时序性肯定在某种程度上存在矛盾，基层组织可能会通过集资或者摊派的方式来解决这种矛盾。更可怕的是，农民享受区域性公共物品还得持续交纳一定的费用才能保证不被排他。显然，农民得到的实惠不仅被转移出去还面临负担加重的问题（例如某些农村地区的有限电视收费问题）。因此，农村公共品形成缺乏诱致性需求因素也会对农民负担反弹形成另一种威胁。
巨额的基层债务有可能使财政阳光被“吞噬”。我国基层财政债务之巨有可能成为农村经济社会发展的绊脚石，据统计全国约2100个县级行政单位，乡村债务总规模达5355亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元（新华网，2006.3.4）。当前中央政府加大对农村的财政投入，尤其是对贫困县的财政转移支付资金，如果没有较规范的责任分担机制和财政资金的风险控制机制，这部分财政资金有可能会以“公共工程”的名义被挪用填补基层债务的黑洞。
四、结语
2006年，中央政府将继续关注民生问题，加大财政投入贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针。据统计，2006年的财政投入将达3397亿元，比2005年增长14%，比2004年净增781亿元。庞大的财政支出被据为己有或者化为乌有，财政阳光被“吞噬”显然违背了中央的政策初衷。因此，针对上述分析的问题，在下一步的改革中，除了要继续贯彻“多予少取”的方针之外，还要防止国家财政支持目标被扭曲的现象，尽可能最大化财政支出效应。为此，笔者认为：第一，对农业生产资料企业进行严格的管理和规范控制，限制农资价格的无谓、恶意上涨，提高种田的相对收益，保证财政的阳光真正惠及到种田人的头上。第二，财政投资要着重培养农民对公共品的诱致性需求，改善农民对公共品偏好的表达机制。第三，财政对农村的投入如果是“工程性”的投入，则必须要加强事前、事中监控和事后验收，健全责任机制和考核机制，并明确奖惩机制；对于用于义务教育、卫生等一般转移性财政资金，要缩短资金转移路径，在条件成熟的时候可以凭借公民身份证按照一定标准打入财政专户，实行专款专用。
参考文献：
[1]2006年2月21日正式公布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》
[2]中国“三农”形势跟踪调查课题组 小康中国痛———来自底层中国的调查报告[M] 北京：中国社会科学文献出版社，2004
[3]黄景贵 发展经济学研究：制度变革与经济增长[M〗 北京：中国财政经济出版社，2003
[4]王检贵 劳动和资本双重过剩下的经济发展[M] 上海：上海人民出版社，上海三联书店，2002
[5]韩俊 工业反哺农业，城市支持农村———如何在新形势下更多地支持农业和农村发展[N] 人民网———人民日报，2005—11—30
[来源:论文天下论文网 lunwentianxia.com]
关于山东省社会主义新农村建设情况的调研报告
按照司里的统一部署，我们于2006年9月4日-8日赴山东潍坊寿光市、德州平原县进行了新农村建设情况的调研，分别与两市的市、县、乡三级政府及相关部门的同志进行了座谈；走访部分村及农户。同时，对泰安、临沂、东营等8个市进行了书面调查。通过调研，了解了山东目前建设社会主义新农村的基本情况以及存在的问题和困难。现将调研情况及有关政策建议报告如下：
一、山东省建设新农村的基本情况
近一年来，山东省积极采取措施加大对“三农”的投入力度，稳步推进社会主义新农村建设，并呈现出以下特点：
（一）按照“高起点、高水平、立足长远”的原则，做到新农村建设规划先行。山东省政府把新农村建设纳入国民经济和社会发展总体规划，科学制定新农村建设的总体规划，统筹安排各项建设任务。从山东各县编制的新农村建设总体规划来看，城区、经济强县、中等县、欠发达县把基本实现新农村建设目标的时间分别定在2010年、2015年、2020年和2025年，短期规划和长期规划结合。寿光调研期间，恰逢寿光市举办新农村建设规划成果展。寿光市财政筹集资金1000万元左右，按照“高起点、高水平、立足长远，量力而行，因村制宜”的原则对各乡镇进行新农村建设整体规划。全市所有镇街道和60％以上的村庄完成了新一轮总体规划，预计今年年底全部完成新农村规划。规划内容涉及农业产业发展、农村经济结构调整、村庄建设、精神文明建设等方方面面的内容。我们调研寿光市三元朱村时，该村党支书说“我们村三年基本可以实现新农村建设的任务”，因此，我们问他：“什么样就是建设成了社会主义新农村”，老支书一言不发地走出去，不一会，提了两大块规划图进来，告诉我们“这就是我们的新农村”，这个规划包括了村集体收入、农民收入、产业结构等各种指标。由此可见，规划先行的理念在山东新农村建设中得到了较好的贯彻落实。
（二）坚持“区别对待，分类指导”的原则，积极稳妥地推进新农村建设。山东省依据《全省新农村建设县级综合评价指标体系》和分类标准，将全省135个有农村的县划分为三大类，其中30个经济强县和15个城区划为第一类，30个欠发达县划分为第三类，其余60个县划为第二类。根据分类制定各自的新农村建设的目标任务、工作重点、方法步骤和政策措施等。各县也按照这一原则，积极稳妥地推进新农村建设。如我们调研的平原县把全县876个村庄分为三个创建梯次：一是首选40个经济基础较好、班子强的村庄作为小康创建示范村，重点扶持，一年出轮廓，两年成标杆；二是筛选100个村作为小康过渡村，重点培育，扩大示范面；三是其他村庄全面启动，扎实创建。当地干部说，新农村建设既要“尽力而为”，又要“量力而行”，既要不断加大财政支持的力度，又不能脱离实际盲目冒进。
（三）突出“生产发展”这个支持重点，夯实社会主义新农村建设的物质基础。建设新农村的关键是发展农业产业，没有产业作支撑的新农村建设就会得“软骨病”，新农村建设就成了无源之水。山东省新农村建设要求突出“一个关键”就是紧紧抓住支持现代农业发展这个关键。一方面发展壮大农业优势产业体系，优先支持8大优势产业带、11类优势农产品以及具有地方特色的100个知名农产品品牌。另一方面，大力加快发展农产品加工业，带动农业产业化经营。特别是将发展前景广阔的中小型龙头企业全部纳入扶持范围，促其尽快成长壮大，逐步上规模。按照当地基层农业部门干部的话讲就是要将农产品加工业从以量取胜转为以质取胜，实现“从铺天盖地到顶天立地”的转变。寿光市孙家集街道三元朱村积极发展大棚蔬菜，人均收入超过9000元。村支书王乐义说“新农村建设必须首要发展农业生产，一个大棚就是一个农业大工厂 ，就是新农村建设的基础”。
（四）以改善农民的生产生活条件为重点，扩大公共财政覆盖农村的范围。山东各级财政积极采取措施加快城市基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，社会保障向农村推进，促进城乡统筹发展。省财政在重点支持农村水利设施建设工程、村村通自来水工程、农村公路改造工程、农村土地治理和生态建设工程等四大工程的同时，设立专项资金实施“百镇千村”示范工程，加快改善村容村貌和庭院环境。而目前各乡镇和村在抓示范村、典型带动村的过程中，除了积极采取措施支持当地农业产业的发展外，也抓住村容整治这个突破口，突出整治农村“脏、乱、差”问题。寿光市实行“五化（绿化、硬化、净化、亮化、美化）、五通（通电、通柏油路、通电话、通自来水、通有线电视）、两改（改厕、改灶）、一有（有必要的文体场所和文体设施）”，平原县实行的是“四化、四通、两改、一池”，其他地方基本上大同小异，都是以切实改善农民的生产生活条件作为突破口，突出抓好农村环境的“脏、乱、差”治理。
二、目前山东省建设社会主义新农村工作中存在的问题和面临的困难
今年是新农村建设的开局之年，各地正在不断探索新农村建设的有效途径，“摸着石头过河”，在这个过程中肯定会不断出现新的问题和困难。从山东的实践看，在对新农村建设的理解、规划、资金投入、建设主体、建设体制等方面确实存在不可忽视的问题。
（一）对新农村建设的理解存在认识上的偏差。一些干部对如何结合实际开展工作感到“老虎吃天，无从下口”，有畏难发愁情绪；有些地方对新农村建设存在上热下冷现象；有些地方存在形式主义的倾向；有些地方存在按兵不动、等待观望的现象。如我们实地走访的平原县恩城镇某村是德州市财政局农财科的驻村帮助点，由于该村没有产业支撑，农民收入较低，村集体经济基本没有收入，目前新农村建设还没有起色，只能依赖上级的转移支付。而驻村干部蹲点对口支持该村的新农村建设又进一步加大了村组织对上级财政的依赖程度。再如形式主义最明显的体现就是“刷墙建设新农村”的现象。我们走访的平原县王打卦乡赵庄村是一个木炭专业村，村集体经济收入每年17万元左右，村支书亲自书写的“发展经济是富民强国的根本之路”立碑在村中，对发展产业非常重视，同时积极做好硬化村内道路、街道养护、完善给排水等基础设施服务。即使是这样对新农村建设认识比较到位的村也未能免俗，将该村的全部房子无论新旧都用浅黄涂料进行粉刷。据村支书介绍，为这项工程，村集体积累了三年资金，累计17万元才得以完成。
（二）新农村建设规划存在不切实际的地方。一是忽视农民生产与城市居民生活存在的重大区别，以城市住宅小区规划代替农家群落规划，盲目规划建设楼房村。寿光文家街道桑家楼房村完全按照城市规划小区的标准建设两层小别墅，每幢17万元。二是高标准规划，忽视农户的家庭支出能力，成为新的农村债务和农民负担反弹的隐患。如寿光市稻田镇马寨村是该市16个典型示范村之一，全村150户规划建设楼房新村，已经建设了79户，投入达到2000多万元，这些农户每户自己投入20多万元建设新房。20多万元对城市居民来讲都不是小数目，而这些农民的人均收入才刚刚突破8000元。这种高标准建设极容易形成新的农村债务。三是以村容规划代替新农村建设规划，在内容上忽视发展生产。虽然山东省对发展生产十分重视，但有些地方仍然存在以村容规划代替新农村规划的倾向，规划的大部分财力和精力花费在新村庄建设中。
（三）新农村建设还需要各级财政加大投入力度。根据山东省财政厅对新农村建设资金投入典型调查数据的分析，“十一五”期间，预计山东全省农业和农村基础设施建设以及农村社会事业发展的总投入约为3000亿元左右。而目前基层财力薄弱特别是村集体经济财力严重不足的情况十分普遍。同时，农村税费改革以后形成的投资缺口也无法弥补。因此，要满足如此巨大的资金需求，是一个重大课题，新农村建设还需要各级财政加大投入力度。
1、基层财力薄弱特别是村集体经济财力严重不足。部分财政困难县仅能保证基本工资发放，难以拿出更多的钱用于新农村建设。我们调研的平原县是山东省30个欠发达县之一，2005年安排1.6亿元支持“三农”工作，当地干部形容是扎紧裤腰带支持新农村建设。而这次调研中，各乡镇、村集体反映最强烈的是农村集体经济基础薄弱成为新农村建设的最大障碍。寿光市稻田镇马寨村村支书认为，现在着重强调农民增收，形成农民收入较多，集体经济很薄弱这种“一头重，一头轻”的局面。我们走访的几个村，新农村建设规划落实得好的，基本都是集体收入较高的村；而村集体经济落后的，新农村建设基本没有起色。
2、农村税费改革以后形成的投资缺口无法弥补。农村税费改革建立“一事一议”的筹资制度发展农村公益事业，但基层普遍反映通过“一事一议”办法筹资的难度大，筹资数额低，很难完成一件公益事业。我们走访的几个村，基本上都没有进行“一事一议”，而是避开这一制度，采取由村民自愿捐助的方式筹集资金。但是，自愿捐助往往带有很大的不稳定性，造成新农村建设规划无法落实。我们调研的平原县恩城镇五里村，村内建设规划落实到人，村支书负责“宅基地管理、道路建设维护、有线电视入户、电话宽带网入户、给排水、一池三改”等基础设施和公益设施建设工作。据支书介绍，由于以前已经捐款修过一次道路，此次村内规划中还需要建设的村内公路已经无力再组织募捐。因此，如何将落实农村“一事一议”制度与建设社会主义新农村工作相衔接是一个需要研究和解决的重要问题。
（四）新农村建设中农民的主体地位仍未充分体现。多数农民没有把自己置身其中，存在“等、靠、要”思想，认为新农村建设主要靠国家和政府多给钱、多包办，这一现象在欠发达地区更显突出。多数农民反映，新农村建设“政府让干什么就干什么”。山东农民的主体地位尚未充分发挥体现在两个方面：一是村集体经济发达的地方，村集体经济组织包办了除农民住房以外的全部公益设施和基础设施建设，农民既不出钱，也不投工。我们走访的寿光市三元朱村，村内敬老院、幼儿园、学校等社会事业建设以及村内道路、给排水建设等都是由村集体负担。二是在村集体经济欠发达的地方，农民的收入一般比较低，既无钱投入农业生产，发展农业产业，更无力投入村内公益设施建设。
（五）新农村建设面临一些体制性障碍。“多予、少取、放活”方针中，“放活”没有取得实质性进展，成为新农村建设的重大障碍。第一，现行土地承包制度在客观上造成了小规模经营，与发展现代农业的实际需要不相适应。此次调研中，大多数村集体和乡镇普遍反映这一问题。如寿光着力发展蔬菜大棚，一个大棚80多米长，有时候规模经营涉及好几户农民的承包地，其中种种利益分配关系、生产投向等都很难协调。甚至出现由于一户农民不配合，全村就无法形成规模经营的情况，成为农村土地规模经营中的“钉子户”。第二，农村灾害救助体系的缺失抑制了农民投入的积极性。由于农业投入周期长，见效慢，农民收回成本所需时间较长。而我国农业受自然灾害的影响非常大，在自然风险和市场风险的双重压力下，由于缺乏农业保险这样完善有效的分散风险和补偿损失的制度，农民投入农业生产的积极性严重受挫。如寿光一些农民有心进行蔬菜大棚养殖，却因为所需投入多，害怕发生自然灾害后损失无法获得补偿而不敢投入。第三，农村金融体制改革严重滞后于新农村建设的需要。新农村建设必须发展生产，而发展生产必须有资金投入。目前除农行和农村信用社之外的其他商业银行大都撤出农村，有的地方撤销了县级支行，贷款审批权上收到省级分行，农户贷款难问题进一步加重。山东农民普遍反映想创业却心有余而力不足。
三、对进一步做好新农村建设工作的政策建议
山东在新农村建设中出现的问题，既有认识上的问题，也有体制上的问题；既有投入缺乏的问题，也有投入管理不当的问题；既有政府决策上的问题，也有农民落实上的问题。只有积极妥善解决这些问题，才能促进新农村建设的稳定推进。
（一）抓住新农村建设的有利时机，加大对重点领域和薄弱环节的投入力度。
财政支持新农村建设，必须区分轻重缓急，着力解决重点领域和薄弱环节的问题，不能想“面面俱到”却“面面不到”。
1、大力支持中小型农产品加工企业，带动新农村建设的产业发展。这次在山东调研最大的感受就是农产品加工业的发展成就了山东新农村建设的基础。农产品加工企业特别是中小型农产品加工企业数量众多，遍布广大农村，触及千家万户，这些企业的发展壮大也将惠及千家万户。同时，由于这些企业规模小、融资能力差、抵御市场风险能力弱，更加渴望政府从政策上、资金上予以扶持。建议在继续支持农业产业化重点龙头企业做大做强的同时，加大对中小型农产品加工企业的支持力度，力争把区域优势明显、产品科技含量高、市场发展潜力大、带动能力强的中小型龙头企业纳入扶持范围，促其上规模、上层次，加快发展。
2、加大对新农村建设参与主体的支持力度。第一，做好农民培训。新农村建设首要是生产发展，因此，提高农民的农业科技水平，促使农民掌握农业新品种、新技术对于新农村建设具有重要的意义。我们调研的产业村，都采取多种方式培训农民掌握新技术。农民在新农村建设中的主体地位没有充分发挥出来，也与农民接受的教育培训不足具有重要关系。建议在加大农村劳动力转移培训工作的同时，加大对留在农村的农民进行农业技能培训工作的支持，制定新型农民培训规划并加大资金支持力度。第二，支持农民创业。由于目前农村经济发展水平不高，市场化程度较低，许多农户不具备获得银行贷款所必需的抵押品和担保条件。为解决农民自主创业资金不足、贷款难的问题，建议中央财政设立农民创业专项资金，帮助文化素质较高、有致富愿望和能力的农民提供小额贷款担保，支持其发展农产品产、加、销等生产经营项目，提升农民自我“造血”功能。
3、尽快出台对政策性农业保险的财政支持政策。目前，相当多地方已经开展了政策性农业保险的试点，建议中央财政尽快出台对政策性农业保险的支持政策，特别是对农民保费的直接补贴政策，鼓励农民参保的积极性。可采取目前“新型农村合作医疗”的模式，中央财政、地方财政和农民各自负担一部分保费，提升农民参保的积极性，逐步扩大农民参保面，最终形成覆盖全国主要农产品的政策性农业保险体系。
（二）根据新农村建设的新要求，积极探索新农村建设资金投入新机制。
1、加快农村金融体制改革，积极吸引金融资金投入新农村建设。财政金融是现代经济的两大支柱，也是农业生产和农村建设的血脉，应充分利用财政手段吸引农村金融资金投入，协调推进新农村建设。第一，设立农业贷款贴息专项资金，发挥财政资金的“放大”效应，提高农业贷款发放率；第二，总结东部沿海发达地区成立农业担保公司的成功经验，为金融机构向农业贷款贷款提供担保。
2、鼓励和引导工商企业参与新农村建设。第一，积极支持农产品加工业发展，鼓励工商企业投入农业产业化经营。第二，通过税收政策进一步激发工商企业投入农村公益事业建设的积极性。如对工商企业捐助的农村公益事业，给予税前减免的政策；对投入农村幼儿教育、体育事业等发展取得的所得，给予免征营业税的政策等。
3、充分发挥农民的主体作用，增加农民投入的积极性。借鉴韩国“新村运动”的成功经验，充分发挥财政支农资金“四两拨千斤”的作用，积极探索以奖代补、先建后补、奖补结合、投资参股等投入激励机制，提高农民投入新农村建设的积极性。
4、继续加大支农资金整合力度。今年，我部开展支农资金整合县级试点，将支农资金切块下达到各试点县，由试点县根据统一规划，以优势区域、主导产业和重点项目为平台，统筹安排各部门、各级次、各渠道支农资金，集中财力支持当地农业和农村经济发展。据基层干部反映，取得了良好效果。建议进一步加大支农资金的整合力度，继续扩大支农资金整合县级试点范围。
（三）积极引导“放活”农村体制，解除新农村建设的体制性障碍。
由于农村目前一些旧的体制束缚了农业和农村经济的发展，近几年，各地在促进农村土地流转、水利、林业产权制度改革等方面积极探索，积累了许多成功经验。建议中央财政在认真总结这些经验的基础上，积极出台引导农村体制“放活”的指导性意见，为新农村建设提供良好的体制环境。
这里有一篇现成的,送给你了..........
