《中国社会保障》杂志是人力资源和社会保障部主管、人社部社会保险事业管理中心业务指导、中国劳动保障报社主办的国家级核心期刊
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中国社会保障养老基金的隐性债务问题
[内容摘要] 本文旨在从理论层面上对由基金制社会保障养老保险的创立所产生的隐性债务问题进行定性的分析和解释，并结合中国的实际情况和国际经验对于隐性债务中的责任认定、数值测算和债务安排等问题进行了具体阐述。
[关键词] 隐性债务 责任认定 数值测算 债务安排
一、隐性债务问题的产生和概念界定
社会保障制度是现代市场经济不可缺少的组成部分，其中，养老保险是社会保障体系中的主要组成部分。以养老保险基金的筹集方式为准，可以分为基金制和现收现付制两类，基金制社会保障养老保险是在国家相关法律和政策的强制下，由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金，用以保障其自身年老时的基本经济生活安全。对于任何一个社会而言，在此类基金形成之时都将面对全部年龄层次社会保障养老保险体系覆盖范围内的参与者群体，在其参与者群体中的已参加工作者和退休者，此前没有缴纳过以个人账户形式存在的养老金，无法按照基金制社会保障养老制度‘自我积累、自我保障’的基本原则获得养老金，然而由于他们已经为经济和社会发展做出了自己的贡献，拥有（现在和将来）获得养老金的权利，这样就产生了基金的筹集和支付的实际情况与其基本原则之间的矛盾，形成了在基金制社会保障养老保险体制下的国家对于其覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，这就是隐性债务。具体关系如图1所示。
这里，为便于读者理解有关概念和叙述的简洁，我们对于隐性债务中的相关名词作如下解释：‘新人’是指在基金制社会保障养老保险体制下刚参加工作的群体，他们的养老金完全可以按‘自我积累、自我保障’原则筹集和支付；相应的‘中人’和‘老人’分别指在基金制社会保障养老保险体制下的在职者和退休者，他们未按上述原则支付的养老金是隐性债务的产生根源。这一债务称为‘隐性’的原因在于其总体规模随时间而变化，并且是逐年地、部分地体现出来的。虽然对于基金制社会养老保险体制而言，隐性债务的发生是必然的，但是其存在具有时期性：从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个‘中人’退出其覆盖范围结束。
显然，隐性债务会影响到在基金制社会养老保险体制下养老金支付的顺利进行，因此必须得以妥善解决，否则就不能达到‘保障其自身年老时的基本经济生活安全’的基本目标。
隐性债务可以具体分解为三个逻辑上具有承继关系的基本问题：隐性债务的责任认定、数值测算和债务安排。
二、隐性债务的责任认定
隐性债务的责任认定实际上就是由谁来负担支付义务问题。从法理上分析，基金制社会保障养老保险对于‘中人’和‘老人’而言属于事后要约，对于其创立之前‘中人’和‘老人’的经济行为不具备约束能力，因此不能要求他们按照‘新人’的支付标准来实现个人养老基金的筹集。同时，由于‘中人’和‘老人’在基金制社会保障养老保险创立之前就已经对于经济和社会发展做出了自己的贡献，他们是隐性债务的债权方，因此对于他们就更不存在所谓债权回溯问题，不能要求他们自己来支付隐性债务，这样做颠倒了债权——债务关系的基本权责逻辑。从中国的经济发展的历史考察也不存在债权回溯的经济缘由：中国从二十世纪九十年代开始逐步构建基金制社会保障养老保险体制，到目前为止，这一过程的制度建设和具体实施尚未结束，因此其中的‘中人’和‘老人’的具体规模难以精确确定，从时间上看，其大致包括从新中国建立开始至1997年参加工作，并被纳入到其覆盖范围内的社会成员。此前的为‘离休者’，养老金只有公家财政负担，不进入社会保障范围；此后的为‘新人’，不会产生隐性债务。可见，从新中国建立开始到二十世纪八十年代末期是我国隐性债务产生的主要时期，而在此阶段我国实行的是计划经济，采用‘高积累，低消费’的分配政策，通过降低居民工资的方式来积累建设资金，从而使我国迅速建立起比较完整的工业体系，同时建立以企业为行为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。然而，随着社会主义市场经济和社会保障体系替代了原有经济制度，产生了中国的隐性债务问题，而中国的‘中人’和‘老人’已经以‘低工资’的形式向国家‘预付’了社会保障的积累基金，因此没有任何经济理由要求中国的‘中人’和‘老人’为‘债权回溯’支付金钱，而且中国的隐性债务基本上要由国家承担。
从上述内容我们知道，中国隐性债务的权责认定问题的结论是由国家承担‘中人’和‘老人’的隐性债务，而具体由哪一个部门来解决这一问题是我们下面要讨论的内容。中国的社会保障体系正处于初创时期，《社会保障法》尚未出台，具体的施行过程也存在众多问题。隐性债务的具体承担主体并不明确，这为该问题的解决带来极大的困难。从上述对于我国经济历史的回顾我们可以看出，中国的隐性债务主要应该由财政部负担。财政部作为计划经济时期唯一的经济管理部门以‘高积累，低消费’的分配政策从‘中人’和‘老人’获取了资金，发展了公用制经济，虽然在社会主义市场经济改革的过程中剥离了一部分经济管理职能，但它仍是国有经济的主要管理者，因此作为原有政策的制订者和主要受益者，中国的隐性债务应该主要由财政部来负责解决。然而，目前财政部并没有履行这一义务，而是将其转嫁给社会保障的具体管理执行部门——劳动与社会保障部。劳动与社会保障部除了‘新人’和‘中人’交纳的个人账户养老金之外，没用其他的收入来源，因此只能动用这部分基金来支付隐性债务，进而造成了‘新人’和‘中人’个人账户的‘空帐’问题。
由于没有《社会保障法》相关条款的约束和其自身支付能力的限制，我们承认目前不具备要求财政部全额支付隐性债务的现实条件，但是这不能成为其逃避应付责任的理由。由此产生的‘新人’和‘中人’个人账户的‘空帐’问题，使我国目前的社会保障体制变成了‘名义上的基金制，实际上的现收现付制’。这样，不仅使基金制的运行具有由‘空帐’造成的资金不足的潜在支付风险，而且还会增加现收现付制由人口老龄化所带来的支付困难（这一问题在我国计划生育政策的有力推动下正迅速凸现），从长期来看，将有可能诱发我国社会保障体制的全面危机，严重阻碍经济发展和社会安定。因此，财政部必须承担起支付隐性债务的责任，将之作为自己的核心工作。在这一问题上，智利的社会保障改革为我国提供了良好的范例。其具体改革方案见表1 。值得注意的是，由于我国与智利在经济和人文背景方面存在很大差异，不能在我国照搬智利的经验。
表1：智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案
智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案
1925年，智利建立了现收现付制的养老保险制度，但是由于人口老龄化加剧、管理混乱等原因，该体制陷入了严重的危机之中。
1973年，皮诺切特政变上台，成立军政府，基于‘芝加哥学派’的新自由主义学说，于1979年进行社会保障体制改革，建立基金制的养老保险体制，并于1980年颁布了《养老保险法》。
智利政府承担支付隐性债务的义务：
1.1980年以前退休的‘老人’，养老金由国家承担，不建立个人账户。
2.1982年12月前参加工作的‘中人’，有为期5年的自主选择权。如果选择旧体制，养老金由国家承担，不建立个人账户，但个人按15%缴纳保险费，雇主不再缴费；如果选择新体制，可获得标志其以往就业对旧制度的贡献和积累的权益的‘认可债权’，作为个人账户的储蓄额，它不是按照基金投资的回报率计息，而是按照每年弥补物价上涨后的4%的固定利率计息，在持有人退休、死亡或残废后兑现。
在改革前，智利有200万人参加养老保险计划，退休人员有80万人，新制度实行后只有40万人选择旧体制。目前，智利的社会保障体系运行基本正常，为经济发展和社会稳定提供了有力的保障。
四、隐性债务的数值测算
隐性债务的数值测算实际上是保险精算问题，由于我国的隐性债务存在上述责任认定方面的困难，没有一个统一明确的测算主体，测算对象的含义和范围不明，同时更缺乏有效真实的统计数据支持，使得我们在此不能对隐性债务进行定量测算，而只是交待其测算的定性框架。
1. 隐性债务的存在时限。从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个‘中人’退出其覆盖范围结束，记为N年。
2. 隐性债务的计算基年。即基金制社会养老保险的创立年。记为n(0)年。
3. 隐性债务的核算年。 即隐性债务存在的某一年，记为 i,其中n(0)≤ i ≤ N
4. 隐性债务的覆盖人数。即社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’(Pm)和‘老人’(Po)的总数，记为P（ P = Pm + Po ）。
5. 隐性债务的生命表。即以社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’和‘老人’为研究对象，根据他们的平均年龄、最高年龄、最低年龄以及平均寿命等方面的特征，得出的反映其生存和死亡规律的统计表，死亡概率记为Q(i),借以反映以死亡退出隐性债务核算的情况。
6. 隐性债务基年的人均工资。即隐性债务基年中，社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’和‘老人’的平均工资，记为K。它可以通过已知工资水平和相关政策得出。
7. 隐性债务的因子。由于隐性债务的支付是在多年内完成的，这就涉及到资金的时间价值问题，这里用N年内年均通货膨胀率表示，记为f；人民有权利分享经济发展的成果，同时，‘基本经济安全’所包含的物质内容也会随着经济的变迁而改变，因此用一个调整因子来体现指数化收入政策在N年内的年均值，记为g。
综上所述，我们可以计算某一隐性债务核算年的隐性债务的终值：F(i),
F(i)=P[n(0)]×[1-Q(i)]×K×(1＋f＋g) ^ i (1)
进而可以计算出其现值:AF(i)，折现因子为f (2)
以及隐性债务的现值总额：∑AF(i)，折现因子为f (3)
这样也就完成了对隐性债务的数值测算体系的理论构架工作。
五、隐性债务的债务安排
在明确了隐性债务的责任主体和数值测算问题之后，我们要解决就是如何保证其责任主体及时、足额地支付特定年份的隐性债务的问题，即隐性债务的债务安排问题。
财政部作为隐性债务的责任主体，显然只能运用其自身所控制的经济资源来支付隐性债务，具体包括财政盈余和国有资产变现两个来源。
赤字财政是现代财政运行的基本特征之一，财政盈余、甚至是财政平衡已经不是现代政府的财政所追逐的主要目标，而是被以牺牲财政平衡为代价的财政赤字政策希望达到的‘物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡’所取代。因此，财政盈余即便存在，其数量也不大。同时，财政盈余并不是一个稳定的资金来源，其产生受众多因素影响，财政部门对此的控制能力很差，显然不能以此作为支付隐性债务的可靠资金来源。再者，有限且规模不定的财政盈余是否必然投入到对隐性债务的支付也是值得商榷的问题，目前我国不存在将全部或部分财政盈余用于支付隐性债务的法律或政策规定，而且由于它不会给财政部带来任何经济收益，财政内部也不存在这样做的主观愿望。所以，将财政盈余作为支付隐性债务的主要来源是不现实的，我国目前的财政收支状况也印证了这一点。
国用资产变现是财政支付隐性债务的另一个可能的资金来源。从中国国有资产形成过程的历史角度考察，其相当部分是基金制社会保障养老保险体制下‘中人’和‘老人’前期对于经济发展贡献的产物和物质形式，将其一部分变现用以支付隐性债务是理所当然的事情。同时，财政对于国有资产的控制能力较强，可控国有资产数额巨大，能够保证对变现市场的充分供给。目前，我国财政部门主要通过直接出售和‘国有股减持’的形式变现国有资产。问题主要出在国有资产的需求方面，我国的市场经济历史不长，不存在足够的国内投资者来购买国有资产，而我国对于外国投资者购买国有资产有一定的约束，从而使对国有资产的需求不足。同时，财政部门出于自身和国家利益的考虑，也不会将业绩优良的或关乎国计民生的国有资产大量变现，这就进一步打击了其需求者的购买愿望，影响了财政变现国有资产的收入规模。以‘国有股减持’的形式变现国有资产面临着同样尴尬的需求状况。由于国有股本身存在着与现代市场经济原则相悖的内容，同时中国股票市场的投资者对于国有上市公司的总体业绩普遍不满和不信任，都使得‘国有股减持’方案一出台就遭到市场强烈的消极反映：股市一跌再跌，造成有行无市的局面。因此，以‘国有股减持’的形式变现国有资产来支付隐性债务在近期内在我国也难以奏效。
由于财政部单独承担隐性债务的支付面临严重的现实困难，同时缺乏明确的责任认定形式，作为社会保障管理、执行部门的劳动与社会保障部事实上分担了绝大部分的隐性债务支付责任。目前其资金来源主要是‘新人’和‘中人’个人账户的积累资金，前面已经论述了这种‘饮鸩止渴’方式对于社会保障体制，乃至经济和社会的危害，显然这不是解决隐性债务的理想办法。
由于基金制社会保障养老保险可以在长时间内保持很大规模的基金积累，一些人士认为可以参照智利改革的有关经验，将我国社会保障的基金积累用于投资，在保证社会保障基金保值增值的同时以一定比例的投资收益支付隐性债务，达到‘双赢’。本人认为这一方案是建立在‘投资必将盈利’的一厢情愿的基础之上的，与经济常识和社会保障基金的特殊性质存在本质冲突，同时我国经济的现实情况也使该方案不具备可行性。
综上所述，虽然智利的国际经验有助于我国对于加深对于隐性债务的责任
认定、数值测算和债务安排等问题的认识，但是并没用提供具体的方案，我国的现实情况也使得隐性债务问题的解决任重道远。
[辽宁大学 人口研究所 刘洪海]
参考书目：
1.《社会保险基金运行论》 李连友 著 西南财经大学出版社 2000 1
2.《寿险精算原理》 章琪 朱文革 编著 上海财经大学出版社 1997 9
3.《中国社会保障制度的改革与发展》 王东进 主编 法律出版社 2001 1
4.《社会保险基金管理》 林义 主编 中国劳动社会保障出版社 2002 2
5.《德国秩序政策理论与实践》（文集） [德] 何梦笔 主编 庞健 冯兴元 译
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总结：
社会保险是社会保障制度的一个最重要的组成部分，它的宗旨就是要让老百姓得到实惠！
养老保险多省收不抵支改革18年为什么钱不够花核心提示：人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。实施渐进式延迟退休年龄政策；发展多层次养老保险体系，推动企业年金和职业年金发展。新一轮养老保险改革大幕徐徐拉开。按照今年全国“两会”定下的时间表，职工养老保险全国统筹方案年内出台；延迟退休方案今年制定，明年上报，2017年正式推出；加之现已发布的养老金投资运营方案、机关事业单位并轨、城乡居民养老保险合并等三项方案，这五项改革构成了未来中国养老保险制度改革的框架。中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔将这一揽子改革视为继上世纪90年代以来，中国养老保险改革的新阶段。然而，自1997年我国正式确立统账结合的养老保险制度至今，去年出现了当期缴费收不抵支，而且按照去年1.9万亿的支出来测算，若不注入新的资金入池，以目前3.5万亿养老金存量，十几年后就会用光。并轨冲击2004年，由于当地国企改制，李莉(化名)从已工作了16年的缫丝厂下岗，进入一家民营企业再就业。她只记得当年退休时领出了一张社保单，但到自己退休时究竟能换出多少钱，她也摸不着头脑。李莉只是制度转型浪潮中的一个个体，但不清楚这笔账该怎么算的人绝非她一个。上世纪90年代，由于经济体制改革导致大量国企倒闭，所谓“单位”不复存在，原有依靠单位保障的制度难以为继，养老保险制度便从单位保障转为社会保障，并由此建立了我国社会统筹和个人账户相结合(简称统账结合)的制度。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文在《中国通胀结合养老保险现状、问题与出路》一文中将现行制度建立的原因总结为，正是“国企改革催生了中国社保体系的诞生”。当时，通过个人缴费的引入，建立了养老保险三支柱模式；并通过其后1995年、1997年的两份文件，正式确立了单位缴纳20%、个人缴纳8%的统账结合制度。按照制度设计的预想目标，社会统筹部分是要体现公平，实行现收现付制；个人账户部分是要体现激励，实行积累制。“一个养老保险制度，运行了20年目标都没达到。”郑秉文在接受21世纪经济报道记者采访时评价说，因为看不见个人账户的影子，实际个人账户也变成了社会统筹的一部分。从某种程度上来说，由国企改革而建立的职工养老保险制度，对于后加入体系的私营企业等非国有部门，以及处于流动状态的农民工来说，适应性较弱。隐形缺口有多大？李莉在临退休之际也陷入了困惑：企业和自己已经缴纳了养老保险，大家都在说财政每年还会补贴养老保险，既然这样为什么还会不时有资金缺口这一说法？来自人社部公报等资料显示，自1997年统账结合制度确立以来，国家财政就开始补贴养老保险，从当年的2亿，到1999年的168亿，再到2007年的1157亿，截至2014年的这18年内，各级财政共为养老保险补贴了近2.2万亿。另一端，在账户的收支结余上，截至2014年末，城镇职工基本养老保险基金存量为31800亿元，城乡居民基本养老保险基金存量为3845亿元，两者共计约3.5万亿。总盘子似乎结余很多，但从当期收支来看，实际2014年拐点已经出现，当期养老金首现收支赤字(详见21世纪经济报道11月19日5版《养老金年度收支现赤字，不改革十几年后耗尽结余》)。这昭示着当期收支渠道已枯竭，是依靠部分存量资金运行。然而，更令学者们担心的是，养老金明账之外的隐形债务问题。所谓隐形债务，意味着真正的支付压力只是被延后了而已，尤其是当扩面征缴的人群进入退休阶段时，支付缺口将更加显现。中国社科院2014年发布的《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算》报告显示，以2012年为基准，社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元，个人账户的隐形债务为2.6万亿元，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐形债务为86.2万亿元，占2012年GDP的比率为166%。“不管怎样，一个事实是现有隐形债务依然很大。”上海金融与法律研究院研究员聂日明接受21世纪经济报道记者采访时说，这么大规模的缺口偿付不起的话，只会导致“大规模违约”，要么就是延迟退休，减少领取养老金年限；要么就是通胀，拿到手的退休金缩水。在他看来，之所以会存在隐形债务问题，一方面是待遇确定型支出所带来的新成本，简单理解就是不管当期收入结余多少，但养老金支付还是要以即期社会平均工资为发放基准。这也就带来了退休金支付单位金额上的增加；此外，由于人口老龄化所带来的领取养老金人数增加，相应领取水平和领取人数双双增长，无疑加大了总体支付压力。而在聂日明看来，另一个更深层次问题，则是1997年制度转轨时的历史遗留成本，拖到了现在。企业员工在制度转轨前，养老保险采用现收现付模式，单位和个人都未曾缴纳养老保险，当从企业支付养老金向统账结合模式转变的过程中，并未补偿这部分钱。国家一度试图解决基本养老保险个人账户空账问题，先后在13个省市试点做实个人账户，但是效果甚微。多措并举筹资金原本寄望历史转轨成本会随着时间推移而逐渐缩减，然而，随着新进入养老保险体系缴费人群增速放缓，目前来看，隐形缺口在不断膨胀。这一点在省份结余上更为明显。财政部2009年全国社会保险基金决算报告显示，当年在扣除财政补贴后，企业职工基本养老保险基金当年收支出现赤字的省份为13个；转眼到2014年，赤字省份增至22个。这意味着，全国近七成省份已出现亏空预警。在聂日明看来，之所以资金吃紧问题现在越来越严重，很重要的原因是我们错过了改革时机。按照胡继晔的分析，从1997年一直到现在，养老保险都处于扩大征缴面的过程，现在基本覆盖了劳动人口。扩面意味着当期养老保险收入的来源增加。尤其是对于尚未消化转制成本的城镇职工养老保险体系而言，在2002年-2011年内，参保人数基本每年以5%的增速在增加；同时相应的当期结余每年也都稳定在以10%的速度增长，其中在这10年中更是有6个年头结余增速在30%以上。“在社保黄金(1055.90,-14.10,-1.32%)期，有源源不断的缴费人进来，这为养老保险提供了稳定的收益；而且当时正处于‘入世’中国经济高速发展阶段，国企效益也很好，恰是改革的好时机。”聂日明说。他认为，反观现在，过去10年带动职工参保人数快速增长的农民工，现在进城速度已开始放缓。近日，人社部新闻发言人李忠回应渐进式延迟退休年龄和部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。在浙江大学教授、中国社会保障学会副会长何文炯看来，要按照公平的原则和“抑峰填谷”的思路，严格控制高保障人群的基本养老金标准，稳定中保障人群的基本养老金标准，提高低保障人群的基本养老金标准，并正确引导社会公众形成理性的预期。据悉，人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。实施渐进式延迟退休年龄政策；发展多层次养老保险体系，推动企业年金和职业年金发展。相关新闻：养老金滚存结余超3万亿仍心里没底财政补贴超2万亿日前，财政部公布了2014年全国社会保险基金决算数据。总体上看，全国社会保险基金滚存结余超过5万亿元，“家底”还是很厚实。然而，数据的公布却引发了社会热议，特别是对企业职工基本养老保险基金收支情况表示担忧，甚至有媒体惊呼“养老金收不抵支缺口很大”。那么，养老金收支情况究竟怎样？到底存在不存在资金“缺口”？百姓未来养老有没有保障？养老金待遇连年提高和人口老龄化正在使中国养老保险制度“隐形债务”加速显性化。由于养老保险基金统筹层次非常低，虽然成立了省级调剂金制度，但对于一些欠发达地区，尤其是劳动力输出地区，养老金支出的压力非常大，必须靠财政转移支付才能“保发放”。本报近日报道了这一情况之后，引发了民众对于财政增速下滑之下养老金问题的关注。剔除财政补贴，养老保险支出高于收入，未来将存在缺口全国社会保险基金预算主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等基金，也就是人们常说的“五险”。其中，企业职工基本养老保险基金是“大头”，资金量占到整个社保基金的六成左右。先来看看企业职工基本养老保险基金的相关数据：2014年，本年收入23273亿元，比上年增长11.9%。其中，基本养老保险费收入18726亿元，比上年增长10.1%。本年支出19797亿元，比上年增长18.6%。其中，基本养老金支出19045亿元，比上年增长18.4%。本年收支结余3476亿元，年末滚存结余30376亿元。“算大账的话，去年养老保险基金总收入是2.3万亿元，支出不到2万亿元，收支相抵还有结余。”财政部财科所副所长白景明分析，当年的结余有3476亿元，加上往年滚存的结余，总的剩余资金超过3万亿元，养老金发放应该不成问题。既然养老金年年有结余，而且“余钱”高达3万多亿元。为啥社会上还会屡屡传出养老金“收不抵支、缺口很大”？实际上，分歧出在“细账”上。有观点认为，虽然去年养老保险总收入是2.3万亿元，但如果剔除其中的财政补贴部分，保险费纯收入是1.8万亿元，支出却是1.9万亿元，明显“收不抵支”。再有，收入的增速是11.9%，支出的增速是18.4%，这么下去“余钱”会越来越少，终有一天养老金会出现缺口。“同一个问题，放在不同的时间段或特定条件下考量很可能得出不同的结论。”白景明认为，目前养老保险基金的资金来源，主要是由单位缴费、个人缴费和财政安排的部分资金构成的。这三部分收入加起来，肯定是“收大于支”。现阶段，人们不必过度担心资金问题。支出因素增多，现阶段不能靠提高缴费实现收支平衡，要推进全国统筹数据显示，“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高出6.6个百分点。支出增长比例均明显高于收入增长比例，意味着钱流进来得慢、流出去得快，即使加上财政补贴，也难以实现自我循环。造成养老金收支不平衡的原因是什么？“主要是养老金支出的因素在增多，养老金的征缴却并没有提高。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文分析，我们的社会养老保险制度建立于上世纪90年代，在此之前企业和职工并没有养老保险缴费，但这些职工进入新的养老保险体系后，退休是要从里面领取养老金的。随着这部分“老人”逐步进入退休年龄，领取养老金人数增多，未缴费造成的缺口开始显现。还有，这些年保障水平明显提高，企业职工基本养老金月平均水平2015年达到2200多元，是2010年的1.7倍，这块支出也在增长。“我国养老保险的法定费率，是企业缴纳工资收入的20%、职工缴纳8%，合计达28%，在世界上也属于较高水平，通过上调费率来平衡收支不现实。而且，上一代人未缴费造成的‘窟窿’，全部由下一代人来弥补的话，会造成在职职工缴费负担过重，出现代际间不公平。”郑秉文表示。看来，靠提高缴费来覆盖支出达到收支平衡，在现阶段还难以实现，财政补贴或其资金支持是必要的。在一些地方，出现养老金缴费不足时，为“保发放”都是由财政“兜底”，把差的钱补上。但这样的“兜底”只能救一时的急，长期来看风险更大。因为养老金每年缴费多少、领取多少、需要财政补多少，没有一个精确的测算。差多少补多少、走一步算一步，不但让财政难以“兜底”，也让公众心里“没底”。财政部部长楼继伟表示，社会保险与个人利益密切相关，政策设计要综合考虑人口结构的变化，需要往后想50年或者更长的时间。养老保险必须坚持精算平衡，不能把缺口完全留给公共财政，实际上是留给其他纳税人，否则不仅不公平，也带来公共财政不可持续。养老金收支不平衡，在地方政府的“账面”上表现得更为明显。人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》披露，2014年河北、黑龙江、宁夏三省区的企业职工养老保险金支出大于收入，收支平衡压力加大。而在广东、山东、北京、浙江、江苏等省市，养老金累计结余则超过了1000亿元。郑秉文表示，在没有实现全国统筹的条件下，每年的结余都沉淀在发达地区，欠发达地区收不抵支，这让欠发达地区的财政承受更大压力。“基础养老金全国统筹，是实现收支平衡的主要途径之一，应当加快推进。”郑秉文认为，按照目前的管理体制，养老保险基金分布在省、市、县三级，其中市县两级统筹单位有1000多个。统筹层次太低，这在全世界都是罕见的。它带来很多弊端，比如养老金区域分化严重，劳动力跨地区流动困难，局部保障风险加大等。13年财政补贴养老金超2万亿人社部新闻发言人李忠20日在回应部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。记者查阅历年统计公报得知，自2002年至2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经超过了2万亿元，其中中央财政占主要部分。李忠表示，从养老保险基金收入支出情况看，今年前10个月，全国基金总收入超过总支出2100多亿元，绝大多数省份基金累计结余额都超过8个月以上的基金支付额，基金运行总体平稳，能够确保当期养老保险待遇支付。李忠在20日表示，目前养老保险基金筹资渠道中，财政补助是一个重要的方面。对于少数历史欠账较多、基金支付能力较弱的老工业基地省份，国家将继续加大中央财政补助力度。自1995年“统账结合”的养老金制度地方试行、1997年全国统一实行以来，政府一直试图用维持高费率和设立过渡性养老金这两种“体制内消化”的方法来偿还转制成本。从目前养老金收支不平衡的趋势来看，留给这种办法的空间已经不多了。虽然全国有22个省份当期征缴收入不足以支付当期支出，但不会直接影响到养老金的当期发放，其原因在于财政补助是养老金的法定筹资渠道，征缴收入必须加上各级财政补助，养老金的收支才能保持平衡。人社部从2002年开始在年度的统计公报中单列各级财政对城镇职工基本养老保险基金补助情况。统计公报显示，2002年中央财政补助为408.2亿，到2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经达到3548亿元。根据统计公报公布的数据计算，从2002到2014年这13年间，各级财政的补助养老金金额达到了20748亿元。从补助金额增长的情况来看，从400亿元到2000亿元用了9年，2011年突破2000亿（2272亿元）后，2013年就突破了3000亿元（3019亿元元）。根据财政部公布的《2015年全国社会保险基金预算情况》，今年预算的财政补助为3671.2亿元。从财政补贴的结构来看，中央财政是绝对主力。根据人社部社会保险事业管理中心今年7月公布的《中国社会保险年度发展报告》（下称《报告》），2009年以来，中央财政占整个企业养老保险基金总收入比重保持在12％～13%，地方财政占比为1%到3%。从报告公布的数据来看，与中央财政补助大幅增加不同，地方财政对养老金的补助呈现小幅下降的趋势，2009年为318亿元，2014年降为282亿元。报告显示，2014年，企业养老保险地方补助为282亿元，占总收入1.2%，地方财政投入在10亿元以上的有重庆、上海、辽宁、天津、江苏、湖北、湖南七个省份。财政部部长楼继伟近日表示，下一步要丰富社会保险基金收入来源渠道，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，此外，还要划转部分国有资本充实社保基金。从“暗补”到“明债明还”“统账结合”制度建立之初，这种应对转型成本的方式被称为“体制内消化”。一位参与制度设计的人士称，当初选择“统账结合”制度模式时曾经充分考虑过转制成本的问题，并提出三种偿还模式：一是完全由财政负担；二是划拨部分国有资产；三是体制消化。鉴于当时的财政状况不佳，划拨国有资产在操作上缺乏手段，最终选择了第三种方式，通过高费率来增加基金收入和过渡性养老金对个人空账进行补偿。从目前养老保险基金运行的情况来看，这种“体制内消化”的模式已经遭遇了前所未有的困难。早在2008年，在国家有关部门支持下，中国人民大学教授郑功成与全国200多位专家教授和200多位各级官员共同参与完成了《中国社会保障改革与发展战略》（下称《战略》）。当时，他们已经提出，转制成本是制约我国基本养老保险改革与健康发展的瓶颈。《战略》称，在确保养老金发放的前提下，转制成本没有显性化，但却给国家财政带来了长期的隐形压力，虽然现阶段各级财政对养老保险基金有一定程度的补贴，客观上化解了一部分转制成本，但没有在性质和目的上给予明确，是一种“暗补”而不是“明补”。中国人民大学公共管理教授李珍认为，虽然财政从2000年就开始由少到多补贴养老保险制度，但是转制成本已然是一笔糊涂账，没有人说得清这笔补贴是不是足够履行政府的义务。李珍建议，应尽快明确政府对经济体制转型引起的养老成本的责任，计算政府责任总量并建立偿付的机制，“明债明还”。《战略》建议，尽快明确财政资金对消化转制成本的责任，使财政补助从暗补变为明补，同时利用国有资产收益来拓宽化解渠道。（完）（国搜财经综合21世纪经济报道、第一财经日报、人民日报等）
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