1．《1944年教育法》
1943年，政府发表了《教育改造》白皮书，对战后教育重建进行了总体规划。白皮书提出，新的重建方案是基于这样一个原则性的认识，即教育是在各个连续的阶段实施的一个连续的过程，儿童的教育从5岁开始到义务教育结束，将分为两个阶段，第一阶段为初等教育，招收11岁以下儿童；第二阶段为中等教育，招收11岁以上儿童。白皮书的发表，为《1944年教育法》的颁布提供了必要的准备。
1944年，英国议会通过了教育大臣巴特勒(R．A．Butler)递交的教育法案，称《1944年教育法》。该法的主要内容如下。①法定公共教育体系由初等教育、中等教育和继续教育三个相互衔接的阶段组成。②郡和郡自治市议会为负责三个阶段公共教育的地方教育当局。③改组民办学校，使它们可自由选择成为不同类型的公助民办学校。④地方教育当局必须为超过义务教育年龄者提供正规教育，并为利用闲暇时间进行有组织的文化训练及娱乐活动提供充足的设施；为一切未满18岁但不受全日制中等教育或其他经官方承认的全日制或部分时间制教育的青年提供强迫的部分时间制教育。
《1944年教育法》的颁布，为战后英国教育发展提供了一个总的法律框架，具有划时代的意义。首先，英国自此确立了由初等教育、中等教育和继续教育三个相互衔接的阶段组成的现代公共教育体系。其次，双轨制性质发生了巨大的变化。战前的民办学校通过不同程度的改组，在很大程度上被纳入了公共教育体系中。但是，历史上遗留下来的公立学校和教会学校并存的教育制度尚未完全改变，公学还没有纳入公共教育体系。
2．中等教育三轨制的确立
中等教育三轨制的设想早在战前就已提出。1943年发表的《诺伍德报告》认为：文法中学的儿童充满学术方面的兴趣；技术中学儿童的兴趣和能力明显地表现在应用科学和应用艺术方面；现代中学的儿童对付具体事物比对付理性概念更为容易。报告还着重探讨了决定小学毕业生分流的11岁考试问题，建议这种考试应建立在教师评判的基础上，如有必要，可加上智力测验、成绩测验和其他测验，并适当地考虑家长和学生的选择。
《1944年教育法》颁布之后，中等教育成了法定公共教育体系的一个组成部分。中等教育应采取怎样的组织形式，是按照战前提出的三轨制做法，还是改为单一的、多边性的或综合性学校，一时成为教育界关注的一个问题。1945年，英国教育部正式确立了中等教育三轨制原则，并于同年下发第73号通告要求各地方教育当局按三轨制原则制定本地区的教育发展计划。通告指出，在一般的情况下，现代中学应占70％～75％，剩下的25％～30％由文法中学和技术中学以适当的比例加以分配。至1947年初，共有54个地方教育当局向教育部长递交了教育发展计划，其中有75％采纳了三轨制方案，其余则选择了综合中学方案。至1950年，英格兰和威尔士就读于三轨制学校的学生人数占压倒多数。
英国中等教育三轨制的确立，是《1944年教育法》将中等教育作为公共教育组成部分以后的产物。既然中等教育根据法律应向所有儿童开放，在发展初期对其实行分流也是势所必然。作为分流的依据，11岁考试发挥了巨大的作用。但从另一方面看，当时以1l岁作为分流年龄，相对现在而言是非常早的。从学校的阶级性质来看、进学术性文法中学的多为社会中上阶层子弟，而社会下层子弟大多进现代中学和技术中学，这种不平等现象也是导致60年代后综合中学运动兴起的主要原因。
3．《罗宾斯报告》和高等教育大发展
进入60年代，一系列教育内部和外部因素使高等教育成为英国教育发展的中心问题。从教育内部来看，当时英国中等教育已基本普及，而大学却未能获得应有的发展，致使许多具备入学资格的学生无法进大学深造，大力发展高等教育成为必然。从外部因素看，60年代英国经济正处于黄金时期，客观上为高等教育大发展提供了充足的外部物质保证。此外，教育民主化运动的兴起、人力资本理论的盛行以及英国高等教育落后于其他发达国家的现实，都迫使英国政府下决心大力发展高等教育。
1961年，英国政府成立了以罗宾斯勋爵(Lord Robbins)为主席的高等教育委员会，对英国高等教育进行全面调查，以确定今后高等教育的发展原则和发展规划。1963年，该委员会发表了题为《高等教育》的报告，提出发展高等教育的基本原则应是“所有具备入学能力和资格并希望接受高等教育的青年都应获得接受高等教育的机会”，并建议大力扩充高等教育，具体包括：在原有20所大学的基础上开办新大学；扩大高等教育的招生人数；将原有的l0所高级技术学院升格为大学；成立全国学位授予委员会(CNAA)以及独立的拨款机构等。《罗宾斯报告》的发表，正式揭开了60年代英国高等教育大发展的序幕。
《罗宾斯报告》发表后，其许多建议为政府所采纳。首先，继1961年第一所新大学苏塞克斯大学诞生后，在整个60年代又先后出现了其他九所新大学。其次，原来的十所高级技术学院升格为大学。第三，英国于1964年成立了全国学位授予委员会，其职责范围是：①为在大学外教育机构中攻读该委员会批准的课程，并通过该委员会规定考试的人授予学位、文凭、证书和其他资格。②在该委员会准许的条件下，为在大学外教育或研究机构的管理下从事研究者授予学位。全国学位授予委员会的成立，在英国高教发展史上首次将学位授予权委托给一个非大学机构，适应了非大学高教机构急剧增加对统一的高层次学位文凭的需求，同时也使高等教育质量得到了保证。
最早是1999年开始高等教育改革的。
20世纪90年代中期以来，国家实施科教兴国战略和人才强国战略，对高等教育的改革与发展不断作出新的部署。
1999年，党中央、国务院立足于我国现代化建设全局，面向21世纪经济、科技和社会发展形势的变化，作出了“扩大高等教育规模”的重大决策。经过10年努力，我国高等教育规模先后超过俄罗斯、印度、美国，成为世界第一。
2002年，我国高等教育毛入学率达到15%，进入大众化发展阶段。2009年，全国各类高等教育在学总规模2979万人，是1998年的3.8倍，高等教育毛入学率达到24.2%，比1998年增长14.4个百分点，具有高等教育文化程度的人口数达9830万人，主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达到9.9%。
20世纪90年代以来，我国通过“共建、调整、合作、合并”等措施，逐步建立了中央和省两级管理、以省级政府统筹管理为主的新体制，扩建形成了一批学科综合和人才汇聚的新的综合性大学和多科性大学，创造性地拓展了高等教育的发展空间。高校后勤社会化改革取得重大突破，招生与毕业生就业改革取得明显成效，民办高等教育有了较大发展。
特别值得一提的是，教育部2001年出台的“4号文件”和2005年发布的“1号文件”，以及2004年年底召开的第二次全国普通高校本科教学工作会议，均为加强高校教学工作、大力提高人才培养质量起到了重要推动作用，“质量是高等教育发展生命线”的基本认识逐步确立。
2007年1月25日，一场由教育部、财政部联合召开的新闻发布会吸引了国内外数百家媒体关注的目光。会议内容是国家决定实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，国内高教界称之为“质量工程”。这是国务院批准实施的重大本科教学改革项目，是直接针对提高高等教育质量而采取的具有深远意义的重要举措。中央财政为此投入25亿元，是新中国成立以来中央财政用于我国高等教育教学质量和人才培养方面最大的一笔专项投入。
中国教育改革和发展纲要颁布时间：1993年。中国教育改革和发展纲要(中共中央、国务院1993年2月13日印发)
中国共产党第十四次全国代表大会在建设有中国特色社会主义理论的指导下，确定了90年代我国改革和建设的主要任务，明确提出“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计”。为了实现党的十四大所确定的战略任务，指导90年代乃至下世纪初教育的改革和发展，使教育更好地为社会主义现代化建设服务，制定本纲要。
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教育制度变迁与我国高等教育发展
【关键词】教育制度变迁； 高等教育； 新制度经济学
美国著名经济学家道格拉斯·诺思曾提出一个重要论点，即经济增长的关键在于制度因素。一种提供适当的个人刺激的有效制度是促进经济增长的决定性因素，并认为，如果一个社会没有实现经济增长，那就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。依据这一观点，从制度的角度分析我国高等教育的发展轨迹，尤其是分析近年来我国高等教育突破性发展的事实，能看到制度变迁的效应及力量。
制度变迁是指在某种社会环境中，支配人类行为和相互关系的规则的变化。从制度变迁的目标模式上看，制度变迁是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程。在特定的经济条件下，社会中的利益集团有一种改变现有行为规则和所有制结构的冲动，而制度变迁的结果必然是在新的规则下利益关系的重新调整。了解这些基本观点有助于我们理解高等教育制度变迁中的现象。
一、 制度变迁：历史的必然与现实的足迹
我国高等教育长期以来是在政府集中控制和行政约束的制度环境中运行的，通过一个个等级结构（各级政府或部门）由上对下进行垂直领导。“在这种制度安排下，高等学校办学的主体是国家及教育行政部门，高等教育隶属于政府，高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教学过程、科学研究、毕业分配、人才引进、基本建设、后勤服务等等，都遵循国家或主管部门的指令办事，形成了以单一的行政配置机制为主要内涵的运行机制。”毛亚庆先生将这种制度下导致的高等教育制度创新乏力的原因分析为：①在高度集中控制下的高等学校自发进行的制度创新，在一般情况下都会与已有的行政规则相冲突，偏离已有的规则，不服从集中控制的“叛逆行为”；②作为高等教育的主管部门与其所管理对象的权力与信息的不对称，导致制度创新乏力；③在强制服从模式下，两者之间信息沟通的障碍。在这种办学体制及运行机制的支配下，学校封闭划一，按部就班，缺乏活力，学校吃国家的大锅饭。
以高等教育体制改革为切入点的制度创新始终是个热点话题。改革开放以来，我国高等教育一直在推进体制改革。从1985年5月27日的《中共中央关于教育体制改革的决定》到近年来中央和教育部关于教育改革的一系列文件，对高等教育体制改革的各项内容都作了具体规定，某些内容甚至还排出了时间表。如1985年中共中央作出的《关于教育体制改革的决定》就明确指出，我国原有高教体制的弊端之一，就是“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政府应加以管理的事情，又没有很好管理起来。”《决定》在我国第一次突破了高等教育体制仅仅局限在狭小的领导管理权限划分的旧有条框，明确提出“扩大高等学校的办学自主权”。1993年《中国教育改革和发展纲要》的发表，为高等教育改革指明了道路。这就是“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的实体……学校要善于行使自己的权利，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”此后，我国高等教育体制进行了较大的改革。如高校办学权力的下放，高校间的联合、兼并，原部委院校办学自主权的地方化，发展社会力量办学等。在1995年颁布的《教育法》中，国家鼓励社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。1999年，我国政府启动了普通高校扩大招生规模政策。2001年，我国各类高校在校生规模达到1300万人，仅次于美国跃居世界第二。高等教育毛入学率达到13.3%。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》“千呼万唤始出来”。制度突破给高等教育开辟了一片新天地。
二、 扩招：高等教育大众化的见证
从上世纪90年代起，我国开始推行高等教育大众化战略。具体体现在：升级、兴办了一大批高等职业技术院校，函授、自考、电大、网络大学等成人高等教育得到长足发展，民办教育发展迅猛，出现了“陕西现象”、“西安现象”等。
我国高等教育的大发展与我国经济体制、政治体制改革的大背景以及我国实际的社会背景是分不开的，尤其与高等教育卖方市场持续高涨的社会实际分不开。这是从高等教育发展的外在因素分析制度变迁的势在必然。那么，高等教育制度变迁的内在动力具备吗？潘懋元教授在分析我国高等教育发展的基本特点的基础上，提出了“质变促量变”这一“过渡阶段”的观点，一种不同于马丁·特罗理论“量变到质变的三阶段”理论。这是我国国情及高等教育发展的内在逻辑动力所决定的。
1999年夏，我国普通高等教育扩大招生规模（简称“扩招”）。这一政策上的突破使我国普通高等学校在校生总规模从1998年的643万增加到2001年1214万人，净增571万，三年间几乎翻一倍。全国普通高等学校招生人数2002年是1998年的三倍多，创造了世界高等教育发展史上的奇迹。从高校人才培养的层次结构来看，2001年与1998年相比，在校本科生规模增幅最大，专科（高职）生增加人数最多。具体为：研究生总规模三年净增19.4万，3年增长97.7%，本科生规模净增274.5万，增长105.2%；专科（高职）净增277.5万，增长76.6%。〔2〕
另一方面，我国高等教育毛入学率也一再刷新：1997年全国高等教育毛入学率为9.1%，1998年为9.8%，1999年为10.5%，2000年为11.3%。2001年，我国政府在《公共教育事业发展第十个五年计划》中，将原定2010实现高等教育规模和入学率的目标进一步提前到2005年实现；2001年，全国高等学校毛入学率为13�3%“到2002年，各级各类高等教育在学人数达1600万，高等教育毛入学率达15%”〔3〕，高等教育大众化目标的实现比“十五”计划提前了3年。
表一 近年来高等教育毛入学率及在校生规模
年 份 2001 2002
高等教育毛入学率（%） 9.8 10.5 11.3 13.3 15
在校生人数（万） 643.0 742.2 939.9 1214.4 1400
三、 陕西现象：教育制度突破的典型案例
尽管民办教育已成为中国教育事业的重要组成部分，但所占比例偏低不足1%。但是制度上取得的突破，尤其是《民办教育促进法》的颁布，给民办教育的大发展开辟新的空间。高等教育发达国家如美国、日本等无一例外地得益于私立高等教育的发展。我国民办教育在一些地方业已出现一些喜人的局面。“在我国高等教育大众化过程中，民办高等教育发挥了积极作用，支起了半壁江山。”〔4〕“2001年,陕西民办高校招生6�26万人,在校学生规模达到13�99万人，约占全省公办高校在校生总数的40%,占全国民办高校在校生数的14�2%。”〔5〕陕西民办高等教育在全国领先，被誉为“陕西现象”。无独有偶，“2002年，西安西京学院、外事学院等五所高校在校生超过1万人甚至2万人，占全国十大万人民办大学的50%。就总体规模而言，以2000年秋季为例，陕西民办高校总招生人数为12万人，超过了陕西全省成人高校11万的在校生总数，而40所公办高校在校人数也不过19万人。”〔6〕这种万人民办大学规模，被誉为“西安现象”。透过“陕西现象”、“西安现象”，可以看出，在经济不发达、公立高等教育发达的条件下，只有制度创新，制度到位，我国民办高等教育依然可以异军突起。这正如制度经济学所认为的，产生科学技术的制度比科学技术本身更重要。制度创新决定技术创新。从国外的发展来看，进入大众化阶段后,私立高等教育发展往往快于公立高等教育,尤其在亚太地区的日本、韩国、印尼、菲律宾等国,私立高等学校的学生已达到该国大学生总数的60～70%,甚至80%以上。
四、 民办教育促进法：制度突破的里程碑
实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定。诺斯认为制度变迁的诱致因素是主体期望获取最大的潜在利润。也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。这些外部利润由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对既定制度安排下的成本和收益之比的看法有了改变引起的。外部利润的存在,表明目前社会资源的配置还未达到帕累托有效状态,从而可以进行帕累托改进。但是,由于对规模经济的要求,将外部性内在化的困难,以及厌恶风险、生产失败、政治压力等原因,使这些潜在利润无法在既有的制度安排下实现。因此,要实现帕累托改进,获取外部利润,就必须进行制度创新。但是，外部利润并不一定就必然导致制度变迁,因为制度变迁牵扯到成本问题。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时,制度创新才可能发生。另外，单个的个人或组织往往承受不了巨大的制度成本，而制度变迁后的外部社会效应又是显著的，与此同时伴生的是国家（政府）所推行的强执行制度变迁。这在教育中就表现为：①教育产权制度的突破与重新确立必须借助政府的力量强制推行并予以保障；②教育必须实行所有权和经营权分离，要做到明确出资者只负有限责任，并能对学校重大问题行使决策权，对经营者行使选择权。教育管理体制及学校的治理结构，能体现所有者（出资者）的意志。所有者（出资者）、经营者和职工之间要建立责权分明、相互制约的关系。
随着高等教育大众化的日益扩大以及我国高等教育改革的深入推进，我国的民办教育发展问题已提到了日程。《民办教育促进法》的颁布，对很多重大问题作了解答。如：
——赋予民办教育和公办教育同等的法律地位。民办学校享有同公办学校同等的国家规定的税收信贷、征地等方面的优惠政策。民办学校的教职工在业务培训、工资、社会保险、福利待遇、职称评定、工龄等方面享有与公办学校教职工同等的权利。民办学校学生在升学、就业及评选先进等方面享有与公办学校学生同等的权利。
——在明确民办教育事业公益性原则的同时，民办教育不以盈利为目的并不等于民办教育不可以盈利。允许举办者取得合理回报，合理范围由省级人民政府规定。
——民办学校产权明晰，才能调动投资人的积极性，保证民办学校的正常运行。“举办者投入民办学校的资产属举办者所有；受赠资产归学校所有；校产增值部分，其中国家允许举办者取得合理回报部分归举办者，其余增值部分的产权归学校所有；民办学校中的国有资产投入部分归国家所有。”
——赋予民办学校高度的办学自主权。“给予学校在内部管理体制的确定、机构设置、学校法定代表人确定、资金的管理和使用、校长和教职工的选聘、工资待遇、教学课程的设置、教学内容和方法的确定、资产管理与使用、证书的发放、收费标准的制定等方面的办学自主权。”
这些制度的变迁给民办教育的发展创造了前所未有的大好时机。当然，民办教育要实现真正的发展，还必须有可操作的方案，如如何盈利，依法获取回报的方案与保障机制等；资产所有者的所有权，出资者、经营者和劳动者的职责和利益等。
制度创新已成为20世纪末中国教育改革的主旋律。引进制度经济学中有关制度变迁理论，尤其是在分析高等教育发展的动力因素时引进制度因素，把制度作为一种重要的内生资源，对理解教育发展，尤其对建立于社会主义市场经济体制背景下的我国高等教育大发展，很有理论和实践意义。
