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我国国有企业改革的基本经验教训
王宗坑
(集美大学社科部, 福建厦门 361021)
[摘 要] 正确认识和处理国有企业改革与经济体制改革、产权改革的关系, 明确国有企业
改革的目标、实质, 认识国有企业改革的艰巨性, 坚定不移地打好攻坚战, 这就是我国20 多年
国有企业改革的基本经验教训。
[关键词] 国有企业改革; 基本经验教训; 现代企业制度
[中图分类号] F 276. 1 [文献标识码] A
我国20 多年的国有企业改革, 已经取得了显著的成绩, 积累了一些宝贵的经验教训。
认真总结这些经验教训, 对于大力推进国有企业的改革和发展, 实现党的十五大提出的跨世
纪目标, 有着极为重要的意义。我国国有企业改革有以下几点基本经验教训:
一 正确认识和处理国有企业改革和经济体制改革的关系, 实现国有企业改革的目标
在改革开放以来的20 多年的国有企业改革中, 我们采取了扩大企业生产经营自主权、利
改税、拨改贷、工业生产责任制、承包制、分税制等各种措施, 对国有企业改革进行了有益探
索。虽然这些改革是试图在原有计划经济体制下来搞好国有企业, 收效甚微, 但是, 正是这些
探索, 才使我们逐步认识到, 要从根本上解决传统企业问题, 只在传统计划经济体制下进行政
府与企业之间放权让利、政策调整是不行的, 必须进行制度创新, 建立现代企业制度。
如何实现国有企业改革的目标, 重要的一条, 就是正确认识和处理国有企业改革与经济
体制改革的关系, 即建立现代企业制度与建立社会主义市场经济体制的关系。
一是国有企业改革的目标要以经济体制改革的目标为依据, 即建立现代企业制度是建立
社会主义市场经济体制的内容和要求, 企业改革要服从、服务于发展社会主义市场部经济。
只有明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 才能提出国有企业改革的目标
是建立现代企业制度。我们最先只承认社会主义经济是商品生产和商品交换, 不承认是商品
经济。后来开始提社会主义商品经济, 但不敢提市场经济。认为社会主义与市场经济是根本
对立的, 自然也就不敢触动计划经济体制, 只能提出放权让利的企业改革措施。直到党的十
四大提出我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济, 并据此进一步阐述企业改革、
市场体系培育、宏观调控完善等市场经济基本框架后, 才最终认识现代企业制度是市场经济
的微观基础和中心环节。提出采取企业公司制改造、抓大放小等措施来进行企业改革, 实现业投资结构, 形成多元化的投资格局, 变国家一元化投资主体为社会多元化投资主体, 并以
发行股票、建立股份有限公司为主要形式。三要改变国有资产在国民经济的存在范围与比
重, 战略性调整国有经济布局, 把有限的国有资产集中到关系国民经济命脉的重要行业和关
键领域, 保证战略重点, 逐步退出大部分竞争性领域, 适当缩小范围, 降低比重, 提高国有
资产的整体质量。通过产权改革, 理顺产权关系, 使国有企业产权清晰化、人格化、开放
性、流动性, 使国有财产所有权与企业法人财产权、经营权相分离, 把国有大中型企业改造
为规范的现代公司。
三 正确认识国有企业改革的巨大成就及改革的艰巨性
20 多年来, 我们积极探索, 艰辛劳动, 在国有企业改革方面取得了巨大成就。这些成
就主要表现在:
从国有企业改革本身来看, 一是明确了国有企业改革的主要目标是建立现代企业制度,
提高国有经济的整体素质, 实质是寻找社会主义市场经济体制下公有制的微观实现形式。二
是进行了国家100 户、地方2343 户试点, 取得以产权改革为关键、以市场经济为依据等经
验。三是摸清并着手解决了产权改革、政企分开、国有资产管理体制改革、下岗职工再就
业、企业家造就等一些重点难点问题。
从国有企业本身机制来看, 初步实现投资主体多元化, 理顺产权关系, 职业化企业家逐
步成长, 政府对企业的行政干预不断减少, 企业拥有较大的经营自主权, 企业经营机制发生
了深刻变化, 初步能适应市场经济的要求, 一批企业在激烈的市场竞争中成长壮大。
从国有企业在国民经济中的作用来看, 一是国有经济掌握着社会总资产中的最重要最关
键的部分, 牢牢控制着关系国计民生、国民经济基础和命脉的部门, 发挥着主导作用。二是
国有经济是非国有经济发展的坚强后盾, 扩大对外开放的中坚力量, 建设资金的重要源泉,
社会经济发展的可靠基础, 人们生活水平提高的重要保证, 社会主义制度巩固发展的关键。
国有企业改革虽然取得了显著成绩, 但改革的任务远远没有完成, 目标还没有实现。我
们面临的困难是不少的, 挑战是严峻的, 进一步深化国有企业改革的工作是艰巨的。就国有
企业面临的制度性矛盾而言, 至少存在着以下亟待解决的五个难题:
一是企业改革的主体是谁? 即依靠谁来进行企业改革? 农民是农村改革的主体。主要依
靠这一主体, 使以家庭联产承包责任制为主要形式的农村改革取得了成功。城市国有企业改
革的主体是什么? 从实践来看, 还处在政府主导型, 即由政府作为改革的主体, 依靠政府的
指挥并直接参与。其次才是群众的参与。从理论上说, 城市企业改革的主体必须是工人阶
级, 要紧紧依靠这一改革的主力军, 充分调动广大劳动者经营者的积极性、创造性, 充分发
挥他们的聪明才智。但如何使工人阶级自觉成为企业改革的主体, 尤其在企业改革进入攻坚
阶段, 出现大量职工下岗的情况下, 认真做好下岗分流和再就业, 从而确实尊重职工的主人
翁地位, 始终依靠广大企业职工积极参与改革, 这就更不是一件容易的事情。
二是下岗职工如何安置? 随着企业改革的不断深入, 一些深层次的矛盾和问题逐步暴露
出来。盲目投资, 重复建设, 资金不足, 企业用人过多, 造成亏损面大, 困难重重, 这就需
要进行产业结构调整, 资产重组, 必然导致大批职工下岗。下岗分流、减员增效和再就业,
是国有企业改革的重要内容。不能因职工下岗而停止企业改革, 也不能对下岗职工不管不问, 要从事关改革发展及稳定大局的高度来认识再就业。下岗职工再就业是一项长期的复杂
的系统工程, 需要国家、社会、企业、职工各方面的共同努力, 需要通过深化改革、转变观
念、强化培训、发展经济、建设社会保障体系和劳动力就业机制等来解决, 这也是有不小的
难度, 只有加倍努力才可能做好。
三是国有产权的代表是谁? 即由谁代表全国人民拥有国有企业资产的所有权? 在我国,
社会主义全民所有制采取国家所有制形式, 国家代表全体人民拥有企业资产的所有权, 这是
很清楚的。问题在于, 国家是一个抽象的概念, 是由政府的哪个部门还是由地方政府来代表
国家? 在现实中, 当进行投资决策、分配利润时, 往往有不少部门和地方政府要求参与, 而
在承担如国有资产流失责任时, 又难以找到具体部门、单位, 即所谓“所有者缺位”。而且,
改革开放以来实行财政分灶吃饭后, 各个地方依靠当地劳动者劳动积累起来的资金投资兴建
国有企业, 这些资产当然归各地劳动人民所有。如果也一起与国家投资形成的资产称为国有
资产, 就显得有所名不副实。应该分级所有、分级管理、分级经营。国家投资形成的国有资
产, 由在全国人大常委会中设立的国有资产管理委员会来代表全国人民行使所有权; 而地方
投资形成的资产, 由在地方人大常委会中设立的资产管理委员会来代表地方人民行使地方资
产所有权。要在人大中设立资产管理委员会, 这涉及到宪法的修改、政府职能的重新规定及
中央政府与地方政府权限的划分等重大问题。
四是如何真正实行政企分开? 政企不分, 企业成为政府行政机构的附属物, 这是传统企
业制度的弊端。我们一开始进行企业改革就提出要实行政企分开, 但进展缓慢, 效果甚微,
至今还没有根本解决这一问题。为何政企难以分开? 难在哪里? 难在政资不分。政企分开的
前提是政资分开。而政资分开, 就必须把国家的行政管理职能和作为国有资产管理的职能分
开。在全国人大常委会设立国有资产管理委员会, 取代政府的国有资产管理部门。政资分开
后, 企业不再办社会, 政府不再办企业, 开办的只是非盈利性、非竞争性的提供公共产品的
事业。政府以精干、廉洁、高效的面貌专门从事政治协调、宏观经济控制、社会保障、提供
公共产品等活动, 企业则成为以追求利润最大化为目标、自主经营、自负盈亏、自我发展、
自我约束的市场竞争主体和法人实体。而要实现政资分开、政企分开, 也需要长期的理论与
实践的探索。
五是如何形成规范的公司法人治理结构? 公司法人治理结构是公司制的核心, 现代公司
制要求按法定程序产生股东会、董事会、监事会和经理层, 形成各负其责、协调运转、有效
制衡的公司法人治理结构。但在试点企业中, 由于国有股占绝对多数, 有的企业没有成立股
东代表大会, 公司领导人自然是由国家有关部门任命, 由国家决定。“新三会”与“老三会”
的关系难以协调, 有的董事长直接由原厂长或书记担任, 监事会主席直接由原工会主席担
任, 没有按程序选举, 有的公司董事长、监事会主席、总经理名义上是选举、聘任的, 但实
际上也是由控股者———国家说了算, 难以形成一个分工合理、权责明确、相互制约的公司法
人治理结构。实现股权多元化, 建设高素质的经营管理者队伍, 形成规范的公司法人治理结
构, 也是有许多困难需要解决的。
总之, 国有企业改革中存在着许多困难, 这些困难是长期积累起来的, 解决起来不是那么简单、容易, 必须清醒地认识到国有企业改革的艰巨性。但是, 我们不能产生畏难情绪,
丧失改革信心。我们既要正视困难, 又要看到并很好利用企业改革的有利条件(如党的十五
届四中全会的《决定》是国有企业改革和发展的伟大纲领) , 积极采取有效措施来克服这些
困难, 解决国有企业改革的深层次矛盾, 不断总结经验教训, 锲而不舍地努力, 战胜艰难险
阻, 打好国有企业改革的攻坚战。
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第1 期 蒋晓蕙: 遗产税赠与税税制模式的国际比较与借鉴35
改革开放以前，国家对国有企业实行计划统一下达，资金统贷统还，物资统一调配，产品统收统销，就业统包统揽，盈亏都由国家负责，国有企业没有经营自主权。党的十一届三中全会提出，要让企业有更多的经营管理自主权。按照十一届三中全会提出的改革方向，先后在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点，调整了国家与企业的责权利关系，进一步明确了企业的利益主体地位，调动了企业和职工的生产经营积极性，增强了企业活力，为企业进入市场奠定了初步基础。党的十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。党的十六大报告提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确要求国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。党的十七大报告进一步提出，深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。加快建设国有资本经营预算制度。完善各类国有资产管理体制和制度。随着改革的深入，国有经济布局和结构调整力度加大，大多数国有企业进行了公司制改革，企业改制和产权转让逐步规范，国有资本有序退出加快，国有企业管理体制和经营机制发生深刻变化。国有企业改革给国有企业发展带来了翻天覆地的变化。上世纪90年代末，受国际国内经济形势影响，国企仍大面积陷入困境。但今天，我国发展形成了一批具有较强竞争力的国有大公司、大集团，放开搞活了一批国有中小企业，国有经济的整体素质和竞争力进一步增强，国有资产保值增值、经济效益明显，为国民经济保持持续、快速、健康发展作出了重要贡献。国企改革的成就突出表现为，国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，影响力、控制力不断提升。目前中央企业80%以上的资产集中在国防、能源、通信、冶金、机械等行业，承担着我国近全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了所有的基础电信服务，发电量占全国的50%多，生产了全国超过60%的高附加值钢材、70%的水电设备、75%的火电设备。国有经济布局的调整优化，为科技创新资源向重点企业集中提供了条件，也大大提高了其辐射、带动能力。这些年来，国有企业产权多元化改造力度加大。90%以上的国有企业实施了股份制改制，央企60%以上的营业收入、80%以上的净利润集中在上市公司，40多家央企实现了主营业务整体上市。通过国有控股和参股的方式，国有企业广泛吸纳非国有的社会资本，扩大了国有经济的辐射范围，起到了四两拨千斤的作用。对公共财政的贡献更为直接。尽管国有企业在国民经济中的占比下降，但始终是国家税收的重要来源。2007年起，国有企业开始向国家上缴红利，上缴比例稳步上调，目前累计上缴国有资本收益约3000亿元。2012年，117家中央企业实现利润1.3万亿元，上缴税金1.9万亿元。国有股权划拨全国社会保障基金，使人民群众拥有了更可靠的社会保障。国资委统计，到2011年底，已有2119亿元的国有股权转让收益划归社保基金。中央企业还划转到全国社保基金83.94亿股，为社保基金提供长期收益。更重要的是，国有企业成为特殊时期经济社会平稳运行的重要依托。2008年底到2009年中，国际金融危机给我国经济造成了很大冲击。面对严峻形势，国企坚持社会效益第一，保供电、保供气、保供油、保基础设施、保基本生活资料价格稳定、保就业，不计得失，展示了关键时期的社会担当。汶川地震、玉树地震、芦山地震，中央企业第一时间奔赴抗灾一线，抢修电网、通讯、交通设施，以最快速度打通“生命通道”。 深化国有企业改革，需要开拓创新，也需要从过去国有企业改革发展中汲取好经验、好做法。一个经验是必须不断解放思想，积极探索。国有企业的改革发展历程，本身就是一次次解放思想、理论创新、积极探索的过程。十一届三中全会以后，中央开始调整国家与企业的责权利关系，采取扩权让利、承包经营、逐步放开市场与价格等多种方式，调动了企业和职工的积极性。从20世纪80年代开始，发展个体私营经济、试办经济特区到全方位对外开放，形成各种所有制经济的有效竞争，使国有企业看到差距，激发改革发展的紧迫感和使命感。党的十五大提出着眼于从整体上搞好国有经济，抓好大的，放活小的，对国有经济实施“有进有退”的战略性调整，是国有企业改革的重大战略转变，使优胜劣汰的竞争机制逐步形成，为国有企业的持续快速发展提供了制度基础。经过改革脱困、结构调整、技术改造、加强管理、完善国有资产管理体制等一系列积极探索，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，国有经济呈现出较强的活力、控制力和影响力，在国民经济中的主体地位和主导作用进一步增强。还有一个经验是要始终坚持市场化的改革方向。坚持市场化取向的改革，是我国经济体制改革应该始终坚持的方向，国有企业改革也不例外。回首国有企业的改革过程，从本质上讲，就是要适应社会化大生产和社会主义市场经济的要求，寻找一条公有制与市场经济相结合有效途径的过程。30多年间，国有企业从政府行政机关的附属，逐步发展成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产与经营者，并在国内国际市场的激烈竞争中发展壮大，呈现出较强活力和竞争力，关键在于始终坚持了市场化的改革方向，按照市场经济规律进行自主经营，通过市场竞争，逐步发展成为具有独立法人地位的市场主体。在市场化改革中，通过建立现代企业制度，完善公司治理结构，更是从体制和机制上强化了国有企业的市场主体地位，增强其市场化运作的适应力和自觉性。
